CE - Sentencia 11001032700020190003400 de 2025

Radicado: 11001-03-27-000-2019-00034-00 (28542)

Demandantes: Servigenerales SA ESP

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá D.C., seis (06) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 11001-03-27-000-2019-00034-00 (28542) Demandante: Servigenerales SA ESP Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio - Comisión de

Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico

Temas: Contribución especial 2018 del servicio de regulación de agua potable y saneamiento básico. Base gravable. Faltante presupuestal

SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA

La Sala decide, en única instancia, el medio de control de nulidad simple, con acumulación de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por la demandante contra los actos administrativos por medio de los cuales la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRAfijó la base gravable y la tarifa de la contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el año 2018 y liquidó a cargo de la actora la contribución especial del referido año.

ANTECEDENTES

Actuación administrativa

de la contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el año 2018 y liquidó a cargo de la actora la contribución especial del referido año.

ANTECEDENTES

Actuación administrativa

La Comisión de Regulación de Agu a Potable y Saneamiento Básico -CRAmediante la Resolución 847 de 2018 de 30 de julio de 2018 estableció la base gravable de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para la vigencia 2018 a cargo de las empresas prestadoras de servicios de acueducto, alcantarillado, aseo y actividades complementarias.

Con base en ese acto general, la CRA e xpidió la Resolución 679 del 08 de agosto de 20181, en la que determinó la contribución especial 2018 a cargo de Servigenerales SA ESP en la suma de $97.202.0002. Contra esa decisión, la sociedad demandante presentó los recursos de reposición y subsidiario de apelación, resueltos mediante Resoluciones 959 del 17 de octubre de 2018 y 1321 del 13 de diciembre de 2018 3, respectivamente, que confirmaron el acto recurrido.

El 06 de enero de 2019, la sociedad actora efectuó el pago del saldo determinado en la Resolución CRA 679 del 08 de agosto de 2018 de $54.260.0004.

1 SAMAI 84, certificado 062ED_ANEXOSAL_08ANEXOSALADEMANDAPD, f. 17 a 19 2 Reconoció el pago previo de $42.942.000, por lo que fijó el total a pagar en $54.260.000

1 SAMAI 84, certificado 062ED_ANEXOSAL_08ANEXOSALADEMANDAPD, f. 17 a 19 2 Reconoció el pago previo de $42.942.000, por lo que fijó el total a pagar en $54.260.000 3 SAMAI 84, certificado 062ED_ANEXOSAL_08ANEXOSALADEMANDAPD, ff. 41 a 63 4 SAMAI 84, certificado 062ED_ANEXOSAL_08ANEXOSALADEMANDAPD, f. 68Radicado: 11001-03-27-000-2019-00034-00 (28542)

Demandantes: Servigenerales SA ESP

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Demanda

En ejercicio de los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, previstos en los artículos 137 y 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones:

1. Que es nula la Resolución CRA No. 847 de fecha 30 de Julio de 2018 expedida por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, “ Por la cual se fija la tarifa de la contribución especial para la vigencia 2018 por concepto del servicio de regulación de agua potable y saneamiento básico y se dictan otras disposiciones”.

2. Que es nula la Resolución UAE - CRA No. 679 del 08 de agosto de 2018 “Por medio de la cual se efectúa la liquidación de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 a

2. Que es nula la Resolución UAE - CRA No. 679 del 08 de agosto de 2018 “Por medio de la cual se efectúa la liquidación de la contribución especial de que trata el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 a cargo de la empresa Servigenerales S.A. ESP para la vigencia 2018”.

3. Que es nula la Resolución CRA No. 959 del 17 de octubre de 2018, por medio de la cual la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA resolvió recurso de reposición interpuesto, confirmando en todas sus partes el acto administrativo recurrido Resolución CRA No. 679 del 08 de agosto de 2018, en consecuencia, ordenando a Servigenerales S.A. ESP efectuar el pago del saldo correspondiente dentro del mes siguiente a la fecha en que quede en firme la liquidación y concediendo el recurso de apelación contra la liquidación atacada correspondiente a la contribución especial año 2018, remitiendo el expediente a la Dirección Ejecutiva de la Comisión

de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA.

4. Que es nula la Resolución CRA No.1321 de] 13 de diciembre de 2018, por la cual la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA, resolvió recurso de apelación interpuesto, confirmando en todas sus partes la Resolución CRA No. 679 del 08 de agosto de 2018, en consecuencia, ordenando a Servigenerales S.A. ESP efectuar el pago correspondiente, por el valor que se encuentra pendiente de pago, dentro del mes siguiente a la fecha en que quede en firme la liquidación.

5. Que , como re stablecimiento del derecho, la Comisión de Regulación de Agua Potable y

que se encuentra pendiente de pago, dentro del mes siguiente a la fecha en que quede en firme la liquidación.

5. Que , como re stablecimiento del derecho, la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico - CRA efectúe como en derecho corresponde, la liquidación de la Contribución Especial para el año 2018, reembolsando a mi representada Servigenerales S.A. ESP la sum a de sesenta y siete millones seiscientos setenta y seis mil pesos ($67.676.000) pagados de más por Servigenerales S.A. ESP frente a la liquidación de la contribución que realmente corresponde, debidamente indexados.

A esos efectos, la demandante invocó como normas vulneradas los artículos 95.9 y 338 de la CP (Constitución Política) y 85 de la Ley 142 de 1994 , bajo el siguiente concepto de violación5:

La CRA modificó ilegalmente la base gravable de la contribución especial establecida en el artículo 85 de la Ley 142 de 1994, correspondiente al año 2018, al liquidarla sobre el concepto «gastos de funcionamiento», sin diferenciarlo de los «gastos de funcionamiento asociados al servicio» al cual debía limitarse para liquidar la referida contribución , dado que incluyó en la base de liquidación costos operacionales argumentando que en el fondo corresponden a gastos de funcionamiento.

De manera que, la CRA incluyó en la base gravable cuentas que corresponden a costos operativos que debía n excluirse de conformidad con el precedente del Consejo de Estado, ampliando indebidamente el concepto legal de «gastos de funcionamiento asociados al servicio».

La demandada interpretó erróneamente la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la

Estado, ampliando indebidamente el concepto legal de «gastos de funcionamiento asociados al servicio».

La demandada interpretó erróneamente la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la base gravable de la contribución, al incorporar cuentas o conceptos improcedentes, con

5 SAMAI índice 42, certificado ED - Cuaderno Principal -2-Cuadernoprincipal1folio1al85.pdf(.pdf) NroActua 42, ff. 3 y 4Radicado: 11001-03-27-000-2019-00034-00 (28542)

Demandantes: Servigenerales SA ESP

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 el fin de obtener mayores ingresos a los necesarios para adelantar su función de regulación; la liquidación oficial es desproporcionada, pues aumentó el valor de un año a otro en un 55%, lo que, a su juicio, causó detrimento patrimonial a la demandante que no debe soportar.

Los actos demandados están falsamente motivados, porque se liquidó la contribución especial sobre una base gravable no contemplada en la ley, que además conlleva desviación de las atribuciones legales.

La liquidación de la contribución a partir de parámetros no contemplados en la ley, por confundir los conceptos de «gastos de funcionamiento» y «gastos de funcionamiento asociados al servicio», desconoce los principios de buena fe, equidad y justicia tributaria , así como la jurisprudencia del Consejo de Estado, que limita la base gravable de la contribución a los gastos de funcionamiento asociados al servicio regulado.

Suspensión provisional

jurisprudencia del Consejo de Estado, que limita la base gravable de la contribución a los gastos de funcionamiento asociados al servicio regulado.

Suspensión provisional

La medida de suspensión provisional fue denegada por auto del 30 de octubre de 20196 al no advertir transgresión de las normas invocadas como violadas por parte de los actos demandados.

Contestación de la demanda

La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRAy el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contestaron la demanda mediante escritos separados.

• La CRA7 propuso la excepción previa de «Falta de capacidad para ser parte procesal»8. Señaló que los actos demandados se ajustan a la ley debido a que, ante la existencia de faltante presupuestal podía acudir a la excepción contenida en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 , la cual le permitía incluir en la base gravable de la contribución especial a cargo de las empresas prestadoras del servicio de agua potable y saneamiento básico, gastos operativos de naturaleza similar a compras de electricidad, compras de combustibles y peajes en empresas del sector eléc trico. Ello porque , acorde con el Decreto 2236 de 2017 -por el cual se liquidó el presupuesto general de la Nación para el año 2018 -, la CRA debía percibir en el 2018 para su funcionamiento $14.311.682.000, mientras el estudio realizado por la entidad reveló un recaudo aproximado de $9.897.175.206, lo que permite evidenciar un faltante presupuestal de $4.414.506.794.

En ese orden, no se advierte ilegalidad porque los conceptos contables -beneficios a

permite evidenciar un faltante presupuestal de $4.414.506.794.

En ese orden, no se advierte ilegalidad porque los conceptos contables -beneficios a empleados, generales y honorarios - comprendidos en la base gravable están enmarcados dentro de los gastos de funcionamiento y la inclusión del rubro «servicios personales» correspondiente a gastos operativos se encuentra justificada en la excepción legal relativa al faltante presupuestal.

Las resoluciones particulares demandadas se fundaron en el acto general, fueron debidamente motivadas, tuvieron en cuenta la información financiera suministrada por la empresa demandante y atienden las condiciones que exige la norma exceptiva, porque además del faltante presupuestal, los gastos operativos cumplen con el presupuesto de

6 SAMAI índice 42, certificado ED-CMedida Cautelar-1-CuadernoMedidaCautelarfolio1al54.pdf(.pdf) NroActua 42, ff. 82 a 88 7 SAMAI índice 42, certificado ED-CPrincipal pt2 -3-Cuaderno2folio86al82.pdf(.pdf) NroActua 42, ff. 1 a 27 8 Por medio de auto del 20 de febrero de 2020 se saneó el proceso en el sentido de disponer que la parte demandada está conformada por la Nación-Ministerio de Ambiente, Vivienda, Ciudad y Territorio (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio) - Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico -CRAentidad adscrita al referido ministerio , que la notificación ocurrió por conducta concluyente y que se tiene por contestada la demanda oportunamente.Radicado: 11001-03-27-000-2019-00034-00 (28542)

Demandantes: Servigenerales SA ESP

conducta concluyente y que se tiene por contestada la demanda oportunamente.Radicado: 11001-03-27-000-2019-00034-00 (28542)

Demandantes: Servigenerales SA ESP

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 similitud -frente a compras de electricidad, compras de combustibles y peajes en las empresas del sector eléctricoy fueron adicionados en la proporción indispensable para cubrir el déficit. Por ende, tampoco se incurrió en la aducida desviación de atribuciones ni vulneración de los principios señalados por la actora.

• El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio9 se opuso a las pretensiones de la actora.

Al efecto, coincidió con lo aducido por la CRA en el sentido de destacar la legalidad de los actos acusados e inexistencia de los vicios y vulneración endilgada, por estimar justificada la inclusión de gastos operativos en la base gravable de la contribución especial de la vigencia 2018, en virtud de la existencia del faltante presupuestal.

Trámite de sentencia anticipada

En razón a que el presente litigio versa sobre un asunto de puro derecho que no requiere práctica de pruebas, por auto del 27 de agosto de 201910, se dispuso la aplicación de la figura de sentencia anticipada prevista en el artículo 182A del CPACA.

Alegatos de conclusión

La CRA11 y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 12 reiteraron lo expuesto en los escritos de contestación de demanda. La demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

Alegatos de conclusión

La CRA11 y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio 12 reiteraron lo expuesto en los escritos de contestación de demanda. La demandante y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

1La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad simple contra la Resolución CRA 847 del 30 de julio de 2018 por medio de la cual la CRA fijó la tarifa y la base gravable de la contribución especial del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 para el año 2018, y la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos particulares que liquidaron a cargo de la actora la contribución del año

2018. En concreto, corresponde determinar si la base gravable de la referida contribución especial se ajustó a la legalidad teniendo en cuenta los gastos de funcionamiento asociados al servicio.

Análisis del caso concreto

2El artículo 189 del CPACA establece que las sentencias que niegan la nulidad producirán efectos erga omnes únicamente en relación con la causa petendi juzgada, esto es, por los mismos fundamentos de hecho y derecho13.

Se pone de presente que esta Sección mediante sentencia del 25 de febrero de 2021 14 decidió la demanda de nulidad simple interpuesta por la empresa Servigenerales ciudad de Tunja SA ESP contra la referida Resolución 847 del 30 de julio de 2018 expedida por la CRA, así como también la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra

de Tunja SA ESP contra la referida Resolución 847 del 30 de julio de 2018 expedida por la CRA, así como también la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra

9 SAMAI índice 42, certificado ED - CPrincipal pt3-4-Cuaderno3folio182al219.pdf(.pdf) NroActua 42, ff. 1 a 23. También propuso la excepción de «Falta de capacidad para ser parte procesal» de la CRA, aspecto que se subsumió en lo resuelto mediante el citado auto del 20 de febrero de 2020 -nota al pie anterior10 SAMAI índice 42, certificado ED - CPrincipal pt3-4-Cuaderno3folio182al219.pdf(.pdf) NroActua 42, ff. 56 a 58 11 SAMAI índice 62 12 SAMAI índice 61 13 Sentencia del 10 de octubre de 2019 (exp. 22394, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez) 14 Sentencia del 25 de febrero de 2021 (exp. 24755, CP. Milton Chaves García)Radicado: 11001-03-27-000-2019-00034-00 (28542)

Demandantes: Servigenerales SA ESP

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 los actos particulares que determinaron a esa compañía la contribución especial del año

2018. En la mencionada providencia, la Sala concluyó lo siguiente:

“Es claro que la resolución demandada fijó la tarifa de la contribución especial a favor de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico sobre una base gravable que incluye gastos

“Es claro que la resolución demandada fijó la tarifa de la contribución especial a favor de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico sobre una base gravable que incluye gastos por servicios personales, que por disposición legal pueden ser incluidos en dicha base, siempre que exista un faltante presupuestal de la Comisión que deba cubrirse mediante una mayor contribución a cargo de los vigilados.

De la lectura de los motivos expuestos en los actos demandad os y en el estudio técnico de la CRA que establece los lineamientos generales para la liquidación y el cobro de la contribución del año 2018, la Sala encuentra una sustentación suficiente sobre la existencia del faltante presupuestal a que se refiere el pa rágrafo 2.° del artículo 85 de la Ley 142 de 1994, que a su vez permite la inclusión de los gastos personales en la base gravable de la contribución especial para el año 2018.

La Resolución CRA 847 del 30 de julio de 2018 es explícita al mencionar la existencia de un faltante presupuestal, que según la ley, autoriza a las entidades beneficiarias de la contribución a incluir otros rubros de gastos en la base gravable de la contribución para cubrir su faltante presupuestal. Por tanto, es claro que la resolución mencionada se ajusta a los parámetros excepcionales de fijación de la contribución señalados en la Ley 142 de 1994. En este caso, no se vulnera la distinción legal entre “gastos de funcionamiento” y “gastos de funcionamiento asociados al servicio some tido a regulación”, ya que el rubro correspondiente a los gastos de servicios personales corresponde a un gasto operativo o similar, que puede incluirse en la base gravable de la contribución para el año

“gastos de funcionamiento” y “gastos de funcionamiento asociados al servicio some tido a regulación”, ya que el rubro correspondiente a los gastos de servicios personales corresponde a un gasto operativo o similar, que puede incluirse en la base gravable de la contribución para el año 2018, conforme a la excepción legal mencionada.

Es claro que la resolución mencionada no desconoce los lineamientos jurisprudenciales sobre el alcance de la expresión “gastos de funcionamiento” que constituye la regla general de determinación de la base gravable, en los que se reitera que las cuentas del grupo 75 (Costos de producción) y del Grupo 53 (Provisiones, agotamiento, depreciaciones y amortizaciones) no pueden ser parte de la base gravable de la contribución especial, salvo que exista un faltante presupuestal en la entidad que deba cubrirse.

Por lo expuesto, la Resolución CRA 847 del 30 de julio de 2018 no desconoció el principio de legalidad en la determinación de la base gravable de la contribución especial de servicios públicos a favor de la CRA por el año 2018, por lo que no se encuentra prob ada la violación de los artículos 363 y 95 de la Constitución Política alegada por la sociedad demandante.” (se resalta)

De acuerdo con el criterio expuesto, la Resolución CRA 847 de 30 de julio de 2018 cumple con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 85 de la Ley 142 de 1994 debido a que (i) justifica el faltante presupuestal para el cobro, (ii) permite incluir otros rubros de gastos en la base gravable de la contribución, (iii) no vulnera la distinción entre «gastos de funcionamiento» y «gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación» , (iv) no

en la base gravable de la contribución, (iii) no vulnera la distinción entre «gastos de funcionamiento» y «gastos de funcionamiento asociados al servicio sometido a regulación» , (iv) no desconoce los lineamientos jurisprudenciales y (v) cumple el principio de legali dad, de manera que no se vulneran los artículos 95, 338 y 363 de la Constitución Política.

En ese orden, comoquiera que el concepto de violación en el presente caso recae sobre los mismos aspectos analizados en la referida providencia que no dieron lugar a la anulación de la Resolución CRA 847 de 30 de julio de 2018 , esta Sala declarará la excepción de cosa juzgada relativa respecto de los cargos que la actora planteó en su escrito demanda15.

Así, en la medida en que los actos administrativos de carácter particular demandados liquidaron la contribución especial correspondiente al año 2018 conforme a lo dispuesto en la resolución general que estableció la base gravable ya examinada, se concluye que no hay lugar a declarar su nulidad. Además, en línea con el precedente que se reitera, la

15 En similar sentido las sentencias del 16 de mayo de 2024 (exp. 28197, CP. Myriam Stella Gutiérrez Argüello), del 16 de marzo de 2023, 24 de marzo de 2022 y 25 de febrero de 2021 (exps. 26877, 24757 y 24755 CP. Milton Chaves García), del 02 de diciembre de 2021 (exp. 24743, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) y del 05 de agosto de 2021, (exp. 24756, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez)Radicado: 11001-03-27-000-2019-00034-00 (28542)

Demandantes: Servigenerales SA ESP

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 actora no demostró la desproporción del acto liquidatorio ni el detrimento patrimonial aludido en la demanda, derivado de la cuantificación de la contribución establecida en tales actos particulares acorde con la normativa y, por ende, no existió falsa motivación de los actos, ni desviación de las atribuciones legales , así como tampoco vulneración de los principios invocados.

Conclusión

3Por lo razonado en precedencia, en este caso, acorde con la normativa aplicable y el precedente, la base gravable de la contribución especial 2018 se ajustó a la legalidad. En ese orden, procede la excepción de cosa juzgada relativa frente a la pretensión de nulidad de la Resolución CRA 847 del 30 de julio de 2018, en relación con los cargos planteados en la demanda. Y como los actos de carácter particular demandados liquidaron la contribución especial del año 2018 conforme a esa resolución, no hay lugar a declarar su nulidad.

En consecuencia , se declarar á oficiosamente la excepción de cosa juzgada relativa respecto de los cargos de la demanda que fundamentaron la pretensión de nulidad contra la Resolución CRA 847 del 30 de julio de 2018 y se negarán las pretensiones.

Costas

4No se condenará en costas acorde con lo establecido en el artículo 188 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia

Costas

4No se condenará en costas acorde con lo establecido en el artículo 188 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada relativa respecto de los cargos de la demanda que fundamentaron la pretensión de nulidad contra la Resolución CRA 847 del 30 de julio de 2018.

2. Negar las pretensiones de la demanda.

3. Sin condena en costas.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

Presidente

(Firmado electrónicamente)

MILTON CHAVES GARCÍA

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO