CE - Sentencia 11001032700020240001400 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026) Referencia Nulidad Radicación 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581)

Demandante CARLOS MARIO SALGADO MORALES

Demandada NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.

MINISTERIO DE SALUD Y LA PROTECCIÓN SOCIAL.

MINISTERIO DEL TRABAJO Y PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Temas Decreto 1601 de 2022. Sistema de presunción de ingresos. Base de cotización trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios. SENTENCIA ANTICIPADA La Sección decide la demanda de nulidad presentada por Carlos Mario Salgado Morales contra el Decreto 1601 de 2022, por medio del cual se reguló lo relacionado al sistema de presunción de ingresos de los trabajadores independientes por cuenta propia o con contrato diferente al de prestación de servicios. ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Mediante el Decreto 1601 de 2022, se sustituyó una parte del Decreto Único Reglamentario del Sector de Salud y Protección Social, así:

Artículo 1. Sustitúyase el Título 7 de la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, el cual quedará así:

TÍTULO 7

SISTEMA DE PRESUNCIÓN DE INGRESOS PARA LOS TRABAJADORES

INDEPENDIENTES POR CUENTA PROPIA O CON CONTRATO DIFERENTE A PRESTACIÓN DE SERVICIOS Artículo 3.2.7.1. Objeto y ámbito de aplicación. El presente Titulo tiene por objeto establecer el sistema de presunción de ingresos con base en las actividades económicas que desarrollan los trabajadores independientes por cuenta propia, y con contratos diferentes a prestación de servicios y que deberá ser tenido como referencia para dar cumplimiento a lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 204 de la Ley 100 de 1993. Artículo 3.2.7.2. Definiciones. Para efectos de la aplicación del presente Título se adoptan las siguientes definiciones: a. Trabajador independiente por cuenta propia: Persona natural que realiza su actividad económica por su cuenta y riesgo, y cuya actividad puede o no conllevar la subcontratación, compra de insumos y deducción de expensas para su ejercicio. b. Independiente con contratos diferentes a prestación de servicios: Persona natural que genera ingresos derivados de la celebración de contratos con personas naturales o jurídicas de derecho público o privado y cuya ejecución puede conllevar subcontratación, compra de insumos y deducción de expensas para su ejercicio.Radicado: 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581)

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También se consideran dentro de esta categoría, los declarantes de renta ante la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN, cuya actividad económica principal sea rentista de capital. c. Ingreso bruto. Se refiere a la totalidad de los ingresos que, sin incluir el valor del Impuesto al Valor Agregado (IVA), se generan en el desarrollo de la actividad económica desempeñada por el independiente. d. Esquema de presunción de costos. Es un elemento del sistema de presunción de ingresos y corresponde a la información de coeficientes de costos presuntos por actividades económicas, con los cuales se determinan los costos presuntos del trabajador independiente por cuenta propia o con contrato diferente al de prestación de servicios. e. Ingreso neto. Se refiere al ingreso obtenido por el trabajador independiente por cuenta propia o con contrato diferente al de prestación de servicios una vez descontadas las expensas en los términos señalados en el artículo 107 del estatuto tributario o la aplicación del esquema de presunción de costos establecido en el presente Decreto. Artículo 3.2.7.3. Sistema de presunción de ingresos. Se refiere al sistema de estimación del Ingreso Base de Cotización de los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contratos diferentes a prestación de servicios. Este sistema se integra por los ingresos brutos determinados por el obligado y los costos

presuntos determinados conforme a lo establecido en el anexo "Esquema presunción de costos" que hace parte integral del presente decreto. Artículo 3.2.7.4. Ingreso como indicador de capacidad de pago. Se presumirá la obligación de afiliación al Régimen Contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud cuando a través de la información proveniente de declaraciones tributarias, información exógena de la DIAN y cualquier otra que permita determinar los ingresos de los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contratos diferentes a prestación de servicios, se pueda establecer la existencia de ingresos netos iguales o superiores a un (1) salario mínimo legal mensual vigente. Artículo 3.2.7.5. Procedimiento para liquidación de aportes. Los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contratos diferentes a prestación de servicios, para la liquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral deberán atender el siguiente procedimiento:

1. Determinar el ingreso bruto.

2. Descontar los costos asociados a la actividad económica, en los términos establecidos en el artículo 107 y siguientes del Estatuto Tributario y demás normas que regulen las expensas realizadas en el desarrollo de cualquier actividad económica, atendiendo las exigencias para la validez de dichos documentos o, aplicar el porcentaje de costos conforme a la actividad económica, de acuerdo con el Anexo "Esquema de presunción de costos" del presente decreto.

3. Calcular y efectuar el aporte correspondiente al Sistema de Seguridad Social Integral sobre el ingreso que corresponda.

Parágrafo. La Unidad Especial de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) en el ejercicio de

sus facultades, podrá exigir al aportante los soportes de los costos de sus actividades económicas que le sirvieron de base para determinar el ingreso neto, en caso de no contar con ellos, dicha Unidad tomará el coeficiente de costos señalado en el anexo del presente título, o el que lo modifique o sustituya, según corresponda a la actividad principal reportada en la declaración de renta del período fiscalizado. Artículo 3.2.7.6. Pago de los aportes. El pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral de los trabajadores independientes por cuenta propia, independientes con contratos de prestación de servicios y de los independientes con contratos diferentes a prestación de servicios se efectuará mes vencido". Artículo 2. Vigencia y derogatorias. El presente decreto rige a partir de su publicación y sustituye el Titulo 7 de la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social.Radicado: 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581)

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN JUDICIAL En ejercicio del medio de control de nulidad, contemplado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el demandante formuló la siguiente pretensión1: PRIMERO: Que es nulo el decreto 1601 de 2022 “Por el cual se sustituye el Título 7 de la Parte

2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social en relación con el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes por cuenta propia o con contrato diferente a prestación de servicios” suscrito por el Presidente de la República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Salud y Protección Social y del Trabajo, debido a que por medio de esta normativa se omite el deber de reglamentar la presunción de ingresos, ordenada por la Ley 100 de 1993, en su artículo 204 parágrafo segundo y por el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011. Invocó la vulneración de los artículos 204 de la Ley 100 de 1993, 3 de la Ley 797 de 2003, 33 de la Ley 1438 de 2011, 135 de la Ley 1735 de 2015, 244 de la Ley 1955 de 2019, 56 del Decreto 326 de 1996, 18 del Decreto 1122 de 2007 y 3 del Decreto 3085 de 2007, así como el Decreto 510 de 2003. El concepto de violación lo sustenta de la siguiente manera: Sostuvo que en materia de cotización de aportes al sistema de seguridad social por parte de los trabajadores independientes se ha generado una inseguridad jurídica debido a las diversas normativas que han sido expedidas, derogadas y declaradas inexequibles por la Corte Constitucional. Manifestó que las Leyes 100 de 1993 y 1438 de 2011 le impusieron al Gobierno Nacional el deber de establecer un sistema de presunción de ingresos para los

trabajadores independientes, el cual debía atender criterios como actividad económica, el nivel de educación, experiencia laboral, la región donde se desempeñara la actividad productiva y el patrimonio del trabajador. Señaló que la importancia del esquema de presunción de ingresos es que con él se pueda determinar el ingreso base de cotización, dado que no hay regulación que establezca un porcentaje preciso, lo cual puede generar inconvenientes con la UGPP, esto por cuanto sus ingresos son variables y no tienen certeza, más para los años 2007 a 2014. Consideró que el decreto desconoció las normas en que debía fundarse porque dicha exigencia no se había cumplido, ni siquiera con la expedición del decreto demandado, pues allí desarrolló más que un sistema de presunción de ingresos, uno de costos, los cuales debían determinarse conforme al anexo que correspondía a una copia de lo establecido en las Resoluciones 1400 de 2019 y 209 de 2020, expedidas por la UGPP. Es así como el decreto demandado dejó a cargo del trabajador independiente la obligación de determinar los ingresos brutos efectivamente percibidos, lo cual no es una presunción. Indicó que en el decreto demandado tampoco se advertía la existencia de un mecanismo dirigido a presumir los ingresos de los trabajadores independientes, por el contrario, estos seguían siendo determinados por cada aportante, y la operación para estimar el pago de aportes se hacía con base en los costos y el porcentaje

determinado en las tablas consignadas en el anexo del decreto. 1 Samai. Índice 3. PDF demandaRadicado: 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581)

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su juicio, para cumplir con el mandato del legislador, debió diseñarse un verdadero sistema de presunción de ingresos en donde, con base en diversos factores tales como el nivel de educación, la experiencia laboral, la actividad económica, la región de operación y el patrimonio de los trabajadores, debía presumirse el ingreso que recibían mensualmente para así tener la certeza de la base sobre la cual harían los pagos al sistema de seguridad social. Agregó que, si bien en la parte motiva del decreto se invocaron los artículos 204 de la Ley 100 de 1993 y 33 de la Ley 1438 de 2011, lo cierto era que no se cumplió el mandato allí ordenado ante la inexistencia del sistema de presunción de ingresos, lo que daba lugar a la nulidad de la norma acusada por falsa motivación. Oposición de la demanda La Presidencia de la República2 (DAPRE) controvirtió las pretensiones de la demanda, para lo cual expuso que, de conformidad con el artículo 189 de la Constitución Política, el Gobierno estaba facultado para el ejercicio de la potestad reglamentaria. Argumentó que el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 determinó una presunción de

capacidad de pago y ordenó al ejecutivo reglamentar un sistema de presunción de ingresos para establecer la base gravable de los aportes al sistema de seguridad social de los trabajadores independientes, obligación que fue ratificada por el Consejo de Estado en sentencia del 5 de mayo de 2022 (exp 2022-00033), proferida en una acción de cumplimiento. Luego de referirse a las normas que regulan los aportes para este tipo de trabajadores, precisó que la UGPP definió un esquema de presunción de costos para los independientes por cuenta propia dedicados al transporte público automotor de carga por carretera mediante la Resolución 1400 del 26 de agosto de 2019. En concordancia, desde el Ministerio de Salud se propuso generar mediciones representativas de los costos e ingresos según los grupos económicos, tal como consta en los anexos técnicos del Decreto 1601 de 2022, todo lo cual sustentaba la competencia para la expedición de la norma acusada. Citó la parte considerativa de la disposición enjuiciada, en donde se hizo referencia a la capacidad de pago de los trabajadores independientes como factor determinante para establecer la obligatoriedad en las cotizaciones, la regulación de la presunción de ingresos y costos asociados a las actividades económicas, la posibilidad de deducir los gastos del artículo 107 del Estatuto Tributario, entre otros aspectos. Propuso como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva3, al considerar que la presidencia no se encontraba dentro de las autoridades que el artículo 159 de la Ley 1438 de 2011 relaciona para representar a la Nación en

procesos contenciosos, lo cual a su vez encontraba sustento en el artículo 115 de la Constitución Política, que no incluyó al primer mandatorio como una de las autoridades responsables de la defensa de actos administrativos. Dicha tarea se encontraba entonces en cabeza de los ministros y directores de departamentos administrativos que integraran el Gobierno en cada negocio en particular, que para el caso sería el Ministerio de Salud y Protección Social que fue 2 Samai. Índice 15. 3 En los autos del 29 de febrero de 2024 y del 16 de octubre de 2025 se dispuso que dicha excepción sería resuelta en la sentencia que ponga fin al proceso, índices 24 y 30 respectivamente.Radicado: 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581)

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5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quien lo expidió, postura que ha sido aceptada en otras oportunidades por el Consejo de Estado4 El Ministerio de Hacienda y Crédito Público5, sostuvo que el decreto acusado se expidió en desarrollo de las competencias que la Constitución y la ley le han otorgado al presidente, en especial, las conferidas en los artículos 204 de la Ley 100 de 1993 y 33 de la Ley 1438 de 2011. Además, según el criterio del Consejo de Estado6, la violación de la potestad reglamentaria solo podía configurarse cuando se contrariaba la voluntad propia de la ley o cuando mediante otra ley ya se había

ocupado de la materia y el reglamento la controvierte, modifica o desconoce su exacto sentido. Señaló que el sistema de presunción de ingresos fue estructurado integrando los ingresos brutos determinados por el obligado y los costos presuntos conforme al anexo técnico del decreto, los cuales podían ser deducidos conforme al artículo 107 del Estatuto Tributario. En ese sentido, el sistema de costos se trataba de uno de los elementos que integra y permite calcular los ingresos netos percibidos por los independientes, que a su vez servirán de base de cotización al sistema. Explicó que para la presunción de ingresos debía tomarse la información proveniente de declaraciones tributarias, la exógena de la DIAN, y lo que reportaba cada contribuyente; además, que el pago de aportes al sistema se haría sobre el mes vencido, momento para el cual el trabajador ya conocía sus propios ingresos y no requería una presunción. El Ministerio de Salud y la Protección Social7 señaló que el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, que reguló el IBC de los trabajadores independientes fue declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-219 de 2019, y que el asunto nuevamente fue regulado por el artículo 244 de la Ley 1955 de 2019, norma que también fue declarada inexequible mediante la sentencia C-068 de 2020, cuyos efectos se difirieron hasta el 20 de junio de 2022. Indicó que, por lo anterior, y ante el vacío normativo, fue necesario acudir a la

reviviscencia8 parcial y transitoria de las normas que regulaban la materia, esto es, el artículo 19 de la Ley 100 de 1993 (modificado por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003 reglamentado por el artículo 2.2.2.1.5 del Decreto 1833 de 2016) y el artículo 18 de la Ley 1122 de 2007. En consecuencia, se debía cotizar sobre los ingresos netos, para lo cual podían deducir de estos las expensas que cumplieran con lo previsto en el artículo 107 del Estatuto Tributario y demás normas concordantes, o en su defecto aplicar el porcentaje de costos conforme a la actividad económica de acuerdo con el anexo del esquema adoptado por el Decreto 1601 de 2022, el cual de ninguna manera reguló el ingreso base de cotización, sino el sistema de presunción de ingresos con base en la información sobre las actividades económicas de los trabajadores independientes. 4 Auto del 5 de abril de 2018, expediente 20437, M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez y auto del 26 de septiembre de 2018, expediente 57819, M.P: Ramiro Pazos Guerra 5 Samai. Índice 16. 6 No señaló decisión alguna del Consejo de Estado. Acto seguido refirió la sentencia C-1005 de 2008 de la Corte Constitucional. 7 Samai. Índice 17 8 Señaló que esta figura encontró sustento en el Concepto 2243 del 28 de enero de 2015 de la Sala de Consulta y Servicio

Civil del Consejo de Estado.Radicado: 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581)

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022 entró a regular la materia, por lo que a partir del 1 de enero de 2023 los trabajadores independientes por cuenta propia o con contrato diferente a la prestación de servicios ya tenían una base establecida a cuyos ingresos podían deducir las expensas del artículo 107 del Estatuto Tributario y sin exceder los valores reportados en la declaración de renta. Además, debía tenerse en consideración el anexo del decreto demandado contentivo del sistema de presunción de costos. Sumado a esto, luego de la expedición de la Ley 100 de 1993 y 1122 de 2007, el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 estableció la presunción de capacidad de pago y de ingresos tomando como base la información sobre las actividades económicas de los independientes, lo cual prevalecía en el ordenamiento por tratarse de una norma posterior. Sostuvo que el sistema adoptado en el Decreto 1601 de 2022 constituye tan solo un elemento de la presunción de ingresos, pues permite determinar también los costos presuntos en incurren los trabajadores independientes según su actividad y deducir las expensas producto de ello, estableciendo con ellos los ingresos netos y por tanto su capacidad de pago y la obligación de cotizar. A esto se sumaba la falta de pruebas idóneas que sustentaran los cargos del demandante. Propuso como excepciones i) «inexistencia de causales de nulidad respecto del decreto

por tanto su capacidad de pago y la obligación de cotizar. A esto se sumaba la falta de pruebas idóneas que sustentaran los cargos del demandante. Propuso como excepciones i) «inexistencia de causales de nulidad respecto del decreto demandado» y ii) la «inepta demanda por errónea fundamentación de los cargos y acusaciones de violación de la norma en que debía fundarse y la falta de motivación»9. El Ministerio del Trabajo no se pronunció en esta oportunidad. Intervenciones El Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)10, remitió su concepto solicitando que se negaran las pretensiones con fundamento en lo siguiente: Advirtió que la norma censurada no se limitó a regular el sistema de ingresos, sino que desarrolló otras temáticas, como el sistema de costos, el cual era una de las diversas materias que permitían establecer el ingreso base de cotización. Explicó que el demandante se abstuvo de señalar otras normas que también conformaban el parámetro de legalidad del decreto acusado, tales como los artículos 15 y 19 de la Ley 100 de 1993, que disponen que el IBC de pensiones de los trabajadores independientes debe guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado, disposiciones que eran extensibles al sistema de salud y riesgos laborales, según los artículos 33 de la Ley 1393 de 2010 y 15 del Decreto Ley 1295 de 1994. Así, una interpretación integral de estas normas evidencia que la potestad reglamentaria del sistema presuntivo de ingresos debía hacerse en el marco de la

base de cotización, esto es, de los ingresos efectivamente percibidos, lo cual se cumplió, pues el gobierno dispuso que el IBC estaría conformado por los ingresos brutos a los cuales se les restarían los costos probados o presuntos, materializando el mandato legal. 9 En auto del 29 de noviembre de 2024 se declaró no probada la excepción de inepta demanda al considerar que el concepto de violación era claro y tenía contenidos suficiente para que fuera proferida una sentencia. Sobre la primera excepción señaló que se trata de un aspecto de fondo que debía ser resuelto en la sentencia. 10 Samai. Índice 18.Radicado: 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581)

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7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Destacó que el sentido de aplicar costos presuntos es que mediante presunciones se pueda determinar el IBC que, como se indicó, corresponde a los ingresos efectivamente percibidos. Manifestó que, por sustracción de materia, al no existir una infracción de normas, tampoco había lugar a la falsa motivación Alegatos de conclusión El DAPRE11 reiteró que el Decreto 1601 de 2022 fue expedido conforme a la potestad reglamentaria en cumplimiento de los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993, y 33 de la Ley 1438 de 2011. Destacó que la construcción técnica de la presunción

de ingresos implica evaluar la actividad económica y reducir los costos inherentes para determinar el valor neto. Además, la norma acusada contaba con la debida justificación, estudios técnicos y una motivación coherente para garantizar la sostenibilidad del sistema. Reiteró la falta de legitimación por pasiva del presidente para defender actos administrativos como el que aquí se discutía. El Ministerio de Salud12 reiteró el marco normativo de los aportes de los trabajadores independientes por cuenta propia y con contratos diferentes a la prestación de servicios, haciendo énfasis en que prevalece el artículo 33 de la Ley 1438 de 2011 que estableció una presunción de capacidad de pago y de ingresos para lo cual era necesario el decreto demandado con el fin de establecer el ingreso neto mensual efectivamente percibido. Insistió en que los costos son un elemento del sistema de presunción de ingresos. El demandante13 solicitó acceder a sus pretensiones, por cuanto el Decreto 1601 de 2022 se apartó de manera radical del mandato legislativo, pues en lugar de diseñar un sistema de presunción de ingresos se limitó a elaborar un esquema de costos que previamente había sido expedido por la UGPP mediante las resoluciones 1400 de 2019 y 209 de 2020, lo cual desnaturalizaba la finalidad de la orden dada. Además, citaba normas que no desarrolló, como los artículos 204 de la Ley 100 de 1993 y 33 de la Ley 1438 de 2011, permaneciendo un vacío legal. El Ministerio del Trabajo14 adujo que el decreto se encontraba ajustado al

ordenamiento jurídico, en tanto el sistema de presunción de ingresos permitía cuantificar la base gravable de los aportes a cargo de los trabajadores independientes una vez deducidos los costos. El hecho de reproducir el esquema de costos de las resoluciones 1400 de 2019 y 209 de 2020 de la UGPP, no implicaba la sustracción del deber de regulación por parte del Gobierno, pues, en todo caso los ingresos, por disposición legal, debían atender a los efectivamente percibidos, es decir, los que resultaran de la deducción de expensas. Advirtió que esto ya estaba regulado en el artículo 89 de la Ley 2277 de 2022, lo que hacía innecesario el sistema reclamado por el demandante. El Ministerio de Hacienda15 solicitó negar las pretensiones de la demanda debido a que el decreto acusado atendía al deber de reglamentación dado por el legislador y 11 Samai. Índice 42. 12 Samai. Índice 43. 13 Samai. Índice 44. 14 Samai. Índice 45. 15 Samai. Índice 46.Radicado: 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581)

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales

8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque el sistema de presunción de ingresos fue estructurado con base en los ingresos brutos determinados por el obligado y los costos presuntos conforme al anexo técnico, de manera que ambos aspectos integrados permitían la determinación de la base gravable. Precisó que para la presunción de ingresos debía tomarse el rubro reportado en las declaraciones tributarias e información exógena de la DIAN, así como la información

anexo técnico, de manera que ambos aspectos integrados permitían la determinación de la base gravable. Precisó que para la presunción de ingresos debía tomarse el rubro reportado en las declaraciones tributarias e información exógena de la DIAN, así como la información reportada por cada contribuyente considerando que los aportes debían realizarse mes vencido. Así, no se justificaba el hecho de establecer un ingreso presunto, pues el trabajador independiente ya conocía sus valores percibidos. Intervención del Ministerio Público El agente del ministerio no se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico La Sección decide sobre la legalidad del Decreto 1601 de 2022, por medio del cual se reguló el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes por cuenta propia y con contrato diferente al de prestación de servicios para el cálculo de la base gravable de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral16. En particular, corresponde determinar si la norma infringió el ordenamiento jurídico y si fue falsamente motivada. Previo a resolver de fondo el asunto, debe examinarse la legitimación en la causa por pasiva del DAPRE, tal y como se estableció en el auto del 16 de octubre de 202517 , por medio del cual se fijó el litigio.

1. Excepción de falta de legitimación por pasiva En cuanto a esta figura, la Sección ha precisado que es «la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en

la relación jurídica sustancial debatida en el proceso. Como se observa, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado»18. En oportunidades anteriores la Corporación19 también se ha pronunciado sobre la materia concluyendo que «la representación judicial de la Nación en los procesos contencioso administrativos solo puede recaer sobre el director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República cuando la controversia versa sobre actos administrativos que han sido suscritos exclusivamente por el presidente, pues de lo contrario, serán los ministros o directores de los departamentos administrativos, según el caso, los llamados a ejercer esta labor». En este caso, el Decreto 1601 de 2022, además de estar firmado por el presidente de la república, también se encuentra suscrito por el ministro de Hacienda y Crédito 16 «Por el cual se sustituye el Título 7 de la Parte 2 del Libro 3 del Decreto 780 de 2016, Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social en relación con el sistema de presunción de ingresos para los trabajadores independientes por cuenta propia o con contrato diferente a prestación de servicios». 17 Samai. Índice 30. 18 Autos del 20 de septiembre de 2017, exp 22912, M.P. Milton Chaves García; y del 10 de mayo de 2023, exp 25387, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 19 Auto del 4 de mayo de 2022, exp 25083, M.P. Milton Chaves García; reiterado en auto del 23 de agosto de 2023, exp

27067 y en la sentencia del 13 de marzo de 2025, exp 27067, ambos con ponencia de la consejera Myriam Stella Gutiérrez Argüello. También se puede consultar la sentencia del 27 de febrero de 2025, exp 27480, M.P. Milton Chaves García.Radicado: 11001-03-27-000-2024-00014-00 (28581)

Demandante: Carlos Mario Salgado Morales

9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Público; el ministro de Salud y Protección Social y el ministro de Trabajo. De manera que, siguiendo con los precedentes citados, el DAPRE no es el llamado a ejercer la defensa jurídica del decreto enjuiciado en calidad de demandado, pues, se insiste, la representación judicial se encuentra en cabeza de los titulares de los ministerios demandados. Así, se declarará probada la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el DAPRE.

2. Conceptualización previa Para resolver el asunto es importante precisar que la Ley 100 de 1993 creó el sistema de seguridad social integral, el cual está conformado por varios subsistemas, entre ellos el de pensión y salud. Este sistema integral tiene como objetivo garantizar las prestaciones económicas y de salud de sus afiliados (artículo 1), procurar por la ampliación de la cobertura hasta lograr que toda la población pueda acceder al mismo (artículo 6), razón por la cual es progresivo (artículo 3) y se rige bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad (artículo 2), tal como

lo dispone el artículo 48 de la Constitución Política. Para el caso de los trabajadores independientes sin contrato de prestación de servicios se tiene que el ingreso base de cotización para el subsistema de pensió