CE - Sentencia 13001233100020110000301 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: MUNICIPIO DE TURBANÁ

Demandado: DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURA L DE CARTAGENA DE

INDIAS Y OTROS

Tema: Acumulación de pretensiones - Responsabilidad por declaratoria de nulidad de acto administrativo general . Nulidad

del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar que fijaba los límites territoriales entre los municipios de Turbaná y Cartagena. – indebida escogencia de la acción / Daños causados por supuesta apropiación de recursos por parte del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias - no se acredi tó el daño.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 28 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo d e San Andrés, Providencia y Santa Catalina 1, que declaró la caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO

Mediante sentencia del 23 de octubre de 2008 el Tribunal Adm inistrativo de

caducidad de la acción y negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO

Mediante sentencia del 23 de octubre de 2008 el Tribunal Adm inistrativo de Bolívar declaró la nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar que fijaba los límites territoriales entre el municipio de Turbaná y el hoy Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y dispuso que , varios predios que por dicha norma departamental estaban

1 El proceso fue tramitado por el Tribunal Administrativo de Bolívar, pero mediante aut o del 28 de septiembre de 2018 este lo remitió al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina para que dictara sentencia, en cumplimiento de las medidas de descongestión adoptadas en el artículo 1 del Acuerdo No. PCSJA18 - 10913 del 20 d e marzo de 2018, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. (Página 135 del archivo “ ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai).Radicado: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: Municipio de Turbaná

2 ubicados en el referido Distrito, pasaran a ser parte del territorio del municipio de Turbaná.

El Municipio referido considera que el Distrito Turístico y Cultural de C artagena de Indias, el Departamento de Bolívar, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – en adelante IGAC - y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público son

Indias, el Departamento de Bolívar, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – en adelante IGAC - y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público son patrimonialmente responsables por los perjuicios causados a la entidad demandante debido a los dineros que esta dejó de percibir entre 1970 y 2008 por concepto de impuestos, tasas, contribuciones, regalías y demás recursos respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de la sentencia del 23 de octubre de 2008. Igualmente, por los dineros dejados de percibir con posterioridad a dicha decisión judicial, dado que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias siguió percibiendo recursos frente a los predios que ya no pertenecían a su territorio, entre el 23 de octubre d e 200 8 y hasta el 11 de noviembre de 2010, cuando el IGAC canceló la inscripción de estos en el Catastro de ese Distrito Turístico y los inscribió en el Catastro del municipio de Turbaná.

II. ANTECEDENTES

1. Demanda

El 11 de enero de 2011 2, el municipio de Turbaná, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Departamento de Bolívar, el IGAC y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público , para que se le s declarara patrimonialmente responsables por los dineros dejados de percibir entre 1970 y 2010 por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y regalías respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de l a sentencia del 23 de

declarara patrimonialmente responsables por los dineros dejados de percibir entre 1970 y 2010 por concepto de impuestos, tasas, contribuciones y regalías respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de l a sentencia del 23 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.

2 Páginas 2 a 16 del archivo “ ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.Radicado: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: Municipio de Turbaná

3 Como pretensiones de su demanda, la entidad demandante solicita condenar a las accionadas a pagarle, por daño emergente y lucro cesante , la suma total de $108.484’716.051 y por perjuicios morales el equivalente a 100 SMLMV. Igualmente, como pretensiones subsidiarias solicitó, a título de daño emergente y lucro cesante, la suma total de $2.376’435.785,81 y, por perjuicios morales, el equivalente a 100 SMLMV.

En apo yo de las pretensiones, l a parte demandante afirma que , en fecha indeterminada, presentó demanda de nulidad contra el literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar que fijaba los límites territoriales entre el municipio de Turbaná y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias , por cuanto no se siguió el procedimiento ni intervinieron las entidades señaladas en la Ley 62 de 1939.

límites territoriales entre el municipio de Turbaná y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias , por cuanto no se siguió el procedimiento ni intervinieron las entidades señaladas en la Ley 62 de 1939.

Señala que, mediante sentencia del 23 de octubre de 2008, el Tribun al Administrativo de Bolívar declaró la nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar, la cual quedó ejecutoriada el 6 de noviembre del mismo año. Sostiene que durante los 38 años de vigencia de l lit eral e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar el municipio de Turbaná dejó de recibir los recursos provenientes de los impuestos directos e indirectos tales como predial , tasas a la gasolina, al medio amb iente, industria y comercio y demás sobretasas; delineación, construcción, alumbrado púbico, vigilancia, regalías, transferencias del Sistema General de Participaciones, entre otras, que sí recibió el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias por concepto de los 161 predios que por dicha Ordenanza formaron parte de su territorio mientras estuvo vigente la norma anulada. Indica que una vez ejecutoriada la sentencia del 23 de octubre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar , el 9 de d iciembre de 2008 , solicitó al IGAC la incorporación de los predios que seguían asignados al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias por virtud del anulado literal e) del artículo 2 de la

IGAC la incorporación de los predios que seguían asignados al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias por virtud del anulado literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamenta l de Bolívar, pero queRadicado: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: Municipio de Turbaná

4 pertenecían al municipio de Turbaná. Igualmente, solicitó al IGAC que fijara los límites entre ambos entes territoriales. Manifiesta que, el 11 de noviembre de 2010, en cumplimiento de la sentencia de nulidad del 23 de octubre de 2 008 del Tribunal Administrativo de Bolívar , el IGAC canceló la inscripción de los predios que pertenecían al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y que pasaron a la jurisdicción del municipio de Turbaná y los inscribió en el Catastro de este municipio.

El municipio de Turbaná considera que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, el Departamento de Bolívar, el IGAC y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público son patrimonialmente responsables de los perju icios causados a la entidad demandante debido a los dineros que esta dejó de percibir entre 1970 y 2008 por concepto de impuestos, tasas, contribuciones, regalías y demás recursos, respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de la sentencia del 23 de octubre de 2008. Igualmente, por los dineros dejados de percibir con posterioridad a dicha decisión judicial, dado que el Distrito Turístico y

demás recursos, respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de la sentencia del 23 de octubre de 2008. Igualmente, por los dineros dejados de percibir con posterioridad a dicha decisión judicial, dado que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias siguió percibiendo recursos frente a los predios que ya no pertenecían a su territorio, entre el 23 de octubre de 2008 y hasta el 11 de noviembre de 2010, cuando el IGAC canceló la inscripción de estos en el Catastro de ese Distrito Turístico y los inscribió en el Catastro del municipio de Turbaná.

2. Contestaciones

El 14 de marzo de 2011 3 el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público.

2.1. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público4 sostuvo que el deslinde y amojonamiento de los municipios del país, de conformidad con lo previsto en la

3 Página 110 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 4 Páginas 121 a 128 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.Radicado: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: Municipio de Turbaná

5 Ley 62 de 1939 era competencia del IGAC y que los recursos percibidos por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias respecto de los predios que le

Demandante: Municipio de Turbaná

5 Ley 62 de 1939 era competencia del IGAC y que los recursos percibidos por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias respecto de los predios que le fueron asignados por el literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar mientras estuvo vigente le correspondían a ese Distrito, pues los efectos de la sentencia de nulidad del 23 de octubre de 2008 son hacia el futuro. Propuso las excepciones que denominó: “inexistencia de los perjuicios reclamados con anterioridad a la ejecutoria de la sentencia de nulidad ”, “falta de legitimación por pasiva”, “no es imputable el daño al Ministerio de Hacienda y Crédito Público” y las demás que resulten probadas en el proceso.

2.2. El Departamento de Bolívar 5 consideró que el municipio de Turbaná debió demandar, no solo la simple nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar , sino también el restablecimiento del derecho por los perjuicios que estimaba que se le habían causado con dicha norma. Formuló las excepciones de “caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ” y “ falta de legitimación en la causa por pasiva”.

2.3. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias 6 señaló que lo recaudado catastralmente por el Distrito por los predios ubicados en los límites con Turbaná desde la vigencia de la Ordenanza No. 4 de 1970, le pertenecía n por

recaudado catastralmente por el Distrito por los predios ubicados en los límites con Turbaná desde la vigencia de la Ordenanza No. 4 de 1970, le pertenecía n por la presunción d e legalidad de dicho acto administrativo. Propuso las excepciones de “caducidad de la acción”, “indebida legitimación por pasiva del Distrito” e “inexistencia de responsabilidad del Distrito”.

2.4. El IGAC7 señaló que no era cierto que ese Instituto hubiera trasladado predios del municipio de Turbaná al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias .

5 Páginas 135 a 149 del archivo “ ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 6 Páginas 150 a 158 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 7 Páginas 181 a 204 del archivo “ED_C1_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL(.pdf) NroActua 48.pdf”, y 2 del archivo “ ED_C2_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.Radicado: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: Municipio de Turbaná

6 Agregó que , en cumplimiento de la sentencia de nulidad del 23 de octubre de 2008 y de las peticiones elevadas por el municipio de Turbaná en 2009, media nte Resolución del 11 de noviembre de 2010 confirmada a través de Resolución del

Agregó que , en cumplimiento de la sentencia de nulidad del 23 de octubre de 2008 y de las peticiones elevadas por el municipio de Turbaná en 2009, media nte Resolución del 11 de noviembre de 2010 confirmada a través de Resolución del 15 de febrero de 2011, ordenó que 94 predios que pertenecían al Catastro del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias se inscribieran en el del municipio de Turbaná y que 6 predios que estaban inscritos en el Catastro de este último se inscribieran en el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias. No formuló excepciones.

3. Alegatos de conclusión en primera instancia

El 23 de febrero de 2016 8 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

3.1. La parte actora 9, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público 10, el Departamento de Bolívar 11 y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias12 reiteraron lo expuesto en la demanda y en sus contestaciones, respectivamente.

3.2. El IGAC guardó silencio.

3.3. El Ministerio Público 13 presentó concepto en el que consideró que debían negarse las pretensiones de la demanda, puest o que no era posible reclamar la devolución de los impuestos que fueron pagados al Distrito Turístico y Cultural de

8 Páginas 77 y 78 del archivo “ ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.

8 Páginas 77 y 78 del archivo “ ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 9 Páginas 90 a 93 del archivo “ ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 10 Páginas 80 a 84 del archivo “ ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 11 Páginas 94 a 106 del archivo “ ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 12 Páginas 107 a 112 del archivo “ ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 13 Páginas 113 a 124 del archivo “ ED_C3_01 OTROS - CUADERNO 3 PRINCIPAL (.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.Radicado: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: Municipio de Turbaná

7 Cartagena de Indias , toda vez que estas son situaciones particulares consolidadas.

4. Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia del 28 de septiembre de 2018 14 el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina declaró la caducidad y negó las pretensiones de la demanda.

Lo anterior, al considerar que la sentencia del 23 de octubre de 2008 proferida por

San Andrés, Providencia y Santa Catalina declaró la caducidad y negó las pretensiones de la demanda.

Lo anterior, al considerar que la sentencia del 23 de octubre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar , que declaró la nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar, quedó ejecutoriada el 5 de noviembre de 2008, por tanto, el demandante tenía hasta el 6 de noviembre de 2 010 p ara ejercer la acción de reparación directa. No obstante, la parte demandante presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 25 de octubre de 2010, la constancia de audiencia fallida fue expedida por el procurador 130 judicial II administrativ o de Bolívar el 14 de noviembre de 2010 y la demanda fue radicada el 11 de enero de 2011, esto es, de forma extemporánea.

5. Recurso de apelación

El 25 de junio de 201915, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 1 de octubre de 201916 y admitido el 9 de diciembre de 201917.

14 Páginas 2 a 17 del archivo “ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 15 Páginas 24 a 46 del archivo “ ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai.

15 Páginas 24 a 46 del archivo “ ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 16 Páginas 48 a 51 del archivo “ ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai 17 Páginas 61 y 62 del archivo “ ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, SamaiRadicado: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: Municipio de Turbaná

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5.1. La parte actora 18 afirmó que la acción no se encontraba caducada, pues presentó la solicitud de conciliación extrajudicial el 26 de octubre de 2010, esto es, cuando faltaban 12 días para que venciera el término legal para ejercer la acción, la constancia de agotamiento del requisito de procedibilidad data del 14 de diciembre de 2010 y la demanda se presentó el 11 de enero de 2011, es decir, de forma oportuna. Insistió en que, por virtud de la nulidad declarada en la sentencia del 23 de octubre de 2008, las demandadas debían pagarle los impuestos dejados de recaudar entre 1970 y el 23 de o ctubre de 2008 , así como los que siguió recaudando el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010, fecha en la cual los predios que le

recaudando el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010, fecha en la cual los predios que le correspondían al municipio de Turbaná fueron inscritos en su Catastro.

6. Alegatos de conclusión en segunda instancia

El 4 de marzo de 202019 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente.

6.1. El Departamento de Bolívar 20, el IGAC 21 y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias 22 reiteraron los argumentos expuestos en la primera instancia.

6.2. La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio Público guardaron silencio.

18 Páginas 24 a 46 del archivo “ ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 19 Página 66 del archivo “ ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 20 Páginas 69 y 70 del archivo “ ED_C5_01 OTROS - CUADERNO 5 APELACION SENTENCIA(.pdf) NroActua 48.pdf”, índice 48, Samai. 21 Índice 10, Samai. 22 Índice 11, Samai.Radicado: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: Municipio de Turbaná

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III. CONSIDERACIONES

1. Competencia

22 Índice 11, Samai.Radicado: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: Municipio de Turbaná

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III. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia del 28 de septiembre de 2018 , proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina , de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 132 , numeral 6, del Código Contencioso Administrativo, puesto que la cuantía de la demanda sup era l a exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación23.

2. Acción procedente

Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación, la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción judicial procedente para acudir al órgano judicial o, en otras palabras, la fuente de la controversia es lo que define el tipo de acción judicial que debe promoverse, así como la técnica para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por vía jurisdiccional24.

De modo que la escogencia de las acciones en ejercicio de las cuales se deben tramitar los asuntos de conocimien to de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. Esta circunstancia tiene evidentes efectos en el ejercicio de defensa y contradicción del demandado, de manera que escoger indebidamente la acción

discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. Esta circunstancia tiene evidentes efectos en el ejercicio de defensa y contradicción del demandado, de manera que escoger indebidamente la acción procesal no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, sujeto a la corrección del juez de conocimiento25.

23 La pretensión mayor se estimó en la suma de $108.484’716.051 y 500 SMLMV para la fecha de presentación de la demanda (11 de enero de 2011) equivalían a $267’800.000. 24 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de febrero de 2 001, Rad.: 17769; Sentencia del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad.: 16474. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 28 de abril de 2010, Rad.: 18530.Radicado: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: Municipio de Turbaná

10 De hecho, según lo dispuesto en los artículos 137 26 y 138 27 del Código Contencioso Administrativo, uno de lo s sup uestos para concluir que se ha presentado una “ demanda en forma ” es la debida escogencia de la acción. Si se solicita su corrección y el demandante no lo hace en el término debido se configura una “ ineptitud sustantiva de la demanda ” que impide al jue z emi tir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por el demandante28.

Excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no

pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por el demandante28.

Excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi ni de las pretensiones de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado 29. En todo caso, la parte demandada debe contar con las oportunidades procesales para pronunciarse sobre aquell o ale gado por el demandante y sobre lo cual se edifica la adecuación de la acción.

Así, mientras que la acción de nulidad procede en aquellos eventos en los cuales el daño es consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal (artículos 85 C.C .A.); la reparación directa lo es en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad (artículo 86. C.C.A.)30.

26 “Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La designación de las p artes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. […]” 27 “Artículo 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaracione s o c ondenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo

de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confi rmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren.” 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de febrero de 2012, exp. 22244. 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2014, exp. 26870. 30 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16079. Igualmente, Consejo de Estado, Sección Tercera, Se ntencia del 10 de noviembre de 2017, exp. 59.236.Radicado: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: Municipio de Turbaná

11 Pues bien, en e l sub examine, por vía de la acción de reparación directa, se observa que se presenta una acumulación de pretensiones, la primera dirigida a que se declare la responsabilidad del Departamento de Bolívar, el IGAC - y la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público por los d ineros dejados de percibir por el municipio de Turbaná entre 1970 y 2008 por concepto de impuestos, tasas, contribuciones, regalías y demás recursos respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de la sentencia del 23 de octubre

percibir por el municipio de Turbaná entre 1970 y 2008 por concepto de impuestos, tasas, contribuciones, regalías y demás recursos respecto de los predios que pasaron a su jurisdicción por orden de la sentencia del 23 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar , que declaró la nulidad del literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar . La segunda, a fin de que se declare responsable al Distrito Turístico y Cu ltural de Cartagena de Indias por los dineros dejados de percibir por el municipio de Turbaná entre el 23 de octubre de 2008 y el 11 de noviembre de 2010 , los cuales el referido Distrito siguió recibiendo frente a los predios que ya no pertenecían a su ter ritorio, sino al municipio demandante, debido a la inscripción ordenada por el IGAC mediante la Resolución No. 130000932010 del 11 de noviembre de 2010.

Así las cosas, corresponde determinar si las pretensiones expuestas en la demanda se presentaron en debida forma, es decir, si se presentó la acción adecuada, o si por el contrario hay lugar a declarar la indebida escogencia de la acción frente a alguna de las peticiones.

En este orden de ideas, frente a la primera pretensión, se advierte que la fuente de la controversia radica en el literal e) del artículo 2 de la Ordenanza No. 4 de 1970 de la Asamblea Departamental de Bolívar, pues esa disposición del acto administrativo fijó unos límites territoriales para el municipio de Turbaná entre 1970 y 2008 que, según la entidad, habrían constituido una pérdida de recursos

de la Asamblea Departamental de Bolívar, pues esa disposición del acto administrativo fijó unos límites territoriales para el municipio de Turbaná entre 1970 y 2008 que, según la entidad, habrían constituido una pérdida de recursos por concepto de impuestos, tasas, contribuciones, regalías y otros, hasta que la sentencia del 23 de octubre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, lo declaró nulo.

De lo anterior se desprende que, por esa razón, es que el municipio de Turbaná presentó demanda de nulidad simple contra dicha norma del acto administrativoRadicado: 13001233100020110000301 (65368)

Demandante: Municipio de Turbaná

12 general (hecho probado 7.1.1.); sin embargo, dado que dicho acto produjo efectos jurídicos concretos respecto del ente territorial, en el entendido de que los límites geográficos fijados le representaban una disminución de sus ingresos por diferentes conceptos, debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la indemnizació n de los perjuicios sufridos como consecuencia de la ilegalidad del acto administrativo de carácter general.

En ese contexto, s i bien la referida Ordenanza es un acto de carácter general, al producir efectos jurídicos concretos respecto del Municipio de T urbaná, puede considerarse como un acto administrativo mixto que es susceptible de ser demandado por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sección:31

“[…] La Sala advierte que l a disposición contenida en la resolución demandada (…)

demandado por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Sección:31

“[…] La Sala advierte que l a disposición contenida en la resolución demandada (…) determinó uno de los elementos que, de acuerdo con la ley, se debían tener en cuenta para la determinación de la remuneración a cargo de los concesionarios de televisión por suscripción satelital, como lo es el de la participación en los beneficios que la concesión proporcione a los concesionarios, según la cobertura geográfica y la audiencia potencial del servicio, disposición que, sin lugar a dudas, es de carácter general, y cobijaría a todas aquellas personas cuya condición coincidiera con las hipótesis impersonales y abstractas enunciadas en ella, es decir, todo aquel que en ese momento tuviera la condición de concesionario del mencionado servicio. (…) si bien se trató de un acto de carácter general, produjo efectos respecto de personas si no determinadas, al menos determinables, con lo cual se trató de un acto que, en palabras de la jurisprudencia, tenía la naturaleza de acto mixto, que es aquel acto administrativo de carácter general, que, sin embar go, p roduce efectos respecto a particulares, y que, por lo tanto, en la medida en que éstos pretendan impugnarlos por considerarlos violatorios de derechos suyos amparados en normas legales -que no fue el caso presentado en el sub -lite-, deben hacerlo medi ante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no obstante lo cual, no pierden su naturaleza de acto general. […]”

En el sub judice, el literal e) del artícul