CE - Sentencia 13001233300020110005901 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: ZORANNY CASTILLO OTÁLORA

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Radicación: 13001-23-33-000-2011-00059-01 (70.518) Demandante: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO DE SERVICIOS PROFESIONALES -COOTRASOMEDDemandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL

Y OTROS

Referencia REPARACIÓN DIRECTA1

Temas: CONGRUENCIA - el recurso de apelación no puede modificar la causa para pedir de la demanda / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – la apelación no censuró la decisión del Tribunal sobre la falta de subsidiariedad de la pretensión de enriquecimiento sin justa causa / COSA JUZGADA – la sentencia que niega la nulidad de un acto administrativo produce efecto relativo circunscrito al cargo de legalidad juzgado y exige identidad jurídica de partes

1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 29 de abril de 2022 p roferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que declaró las excepciones de indebida escogencia de la acción e inepta demanda.

Síntesis de la decisión

2. Se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la indebida escogencia de la acción de reparación directa con pretensión de enriquecimiento sin justa causa y declaró la inepta demanda por indebida acumulación de

Síntesis de la decisión

2. Se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la indebida escogencia de la acción de reparación directa con pretensión de enriquecimiento sin justa causa y declaró la inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones.

3. La apelación no desvirtuó la conclusión del Tribunal sobre el incumplimiento de la subsidiariedad en la pretensión de enriquecimiento sin justa causa. En lugar de censurar la sentencia de primera instancia, sustituyó la causa para pedir por la responsabilidad derivada de actos administrativos legales, lo que es improcedente en segunda instancia. Además, no apeló la decisión que consideró indebida la acumulación de pretensiones.

Antecedentes

La demanda

4. El 31 de enero de 2011 2, la Cooperativa de Trabajo Asociado de Servicios Profesionales -COOTRASOMED-, a través de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y el depar tamento de Bolívar para

1 La Cooperativa COOTRASOMED interpuso la acción de reparación directa y de esta forma fue admitida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. Sin embargo, por un error de digitación, en la sentencia de primera instancia se indicó que se trataba de una acció n de nulidad y restablecimiento del derecho. Lo anterior generó que en adelante se identificara como una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Aunque en el sistema SAMAI figure como una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se trata de una acción de reparación directa.

que en adelante se identificara como una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Aunque en el sistema SAMAI figure como una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se trata de una acción de reparación directa. 2 Samai. índice 2. “13181A7D3EF3573D 62E81F0B64C0A920 100D26EDB289EE14 A9D08300E34E6FDB”. C. Pbas No. 1. Folios 1 a 50.Radicación: 13001-23-33-000-2011-00059-01 (70.518)

Demandante: COOTRASOMED Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros

Referencia: Reparación directa

2 que se los declare patrimonialmente responsables por el enriquecimiento sin causa y subsidiariamente por la falla en el servicio que generó el no pago de los servicios de salud prestados a la ESE Hospital San Pablo de Cartagena3.

Hechos

5. De conformidad con los contratos del 1º de octubre de 2004 y 1º de febrero de 2005, la Cooperativa COOTRASOMED prestó entre los años 2004 a 2006 servicios de salud a la ESE Hospital San Pablo de Cartagena.

6. La ESE emitió varias órdenes para que la Cooperativa le prestara los servicios profesionales de salud hasta mayo de 2006 en consulta externa, cirugía general, urgencias, enfermería e instrumentación quirúrgica.

7. El 25 de marzo de 2004, la ESE suscribió con la Fiduciaria Tequendama S.A. un contrato de fiducia mercantil para que administrara los derechos económicos derivados de los contratos de prestación de servicios de salud y pagar las

7. El 25 de marzo de 2004, la ESE suscribió con la Fiduciaria Tequendama S.A. un contrato de fiducia mercantil para que administrara los derechos económicos derivados de los contratos de prestación de servicios de salud y pagar las obligaciones adquiridas con terceros4.

8. En mayo de 2006 la ESE terminó unilateralmente el vínculo contractual con la Cooperativa.

9. La Cooperativa presentó a la ESE las facturas por los servicios prestados entre el 1º de octubre de 2004 y el 31 de diciembre de 2005 por valor de $735’371.662. Sin embargo, no fueron pagadas con fundamento en que cedió los recursos al patrimonio autónomo y la ESE inició un proceso ejecutivo5.

10. Las facturas por los servicios prestados desde el 1º de septiembre de 2005 hasta el 30 de abril de 2006 6, por valor de $715’217.396, fueron cobradas a través de una conciliación extrajudicial, pero la ESE no asistió.

11. Mediante Decreto No. 711 del 20 de diciembre de 2007, expedido por la

3 Primera. De manera principal se solicitó la declaratoria de responsabilidad de las demandadas por enriquecimiento sin justa causa, por el no pago de los servicios prestados por la Cooperativa COOTRASOMED. De manera subsidiaria por falla del servicio por omisión de tres tipos de deberes: 1) la omisión de deberes legales y reglamentarios de supervisión, vigilancia y control de la actividad y recursos de la E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena y la “ Fiduciaria”, 2) la omisión del deber de constituir un patrimonio autónomo que

legales y reglamentarios de supervisión, vigilancia y control de la actividad y recursos de la E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena y la “ Fiduciaria”, 2) la omisión del deber de constituir un patrimonio autónomo que garantizara las deudas de la E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena y, 3) “un conjunto de omisiones especiales señaladas en el libelo”. Segunda. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condene a las demandadas a pagarle a título de daño emergente y lucro cesante, la suma de $1.450’589,058 o la probada en el proceso. De manera subsidiaria y, en caso de que la indemnización de los anteriores perjuicios materiales no se reconozca en concreto, se dé aplicación al artículo 307 del Código de Procedimiento Civil o sea a la práctica de pruebas para establecer su cantidad y valor. Tercera. En aplicación de la facultad oficiosa y el principio iura novit curia, se condene a las demandadas por cualquier otro rubro demostrado en el proceso. Cuarta. Se condene al pago de los intereses legales corrientes y de mora, y la actualización monetaria con fundamento en el IPC.

Quinta: Se condene en costas y agencias en derecho. 4 Según la cláusula primera del contrato de fiducia mercantil, la Fiduciaria Tequendama tenía que recibir y administrar los dineros provenientes de los contratos de prestación de servicios de salud, cedidos por el Fideicomitente, esto es, la E.S.E Hospital San Pablo de Cartagena, para administrarlos, invertirlos y pagar las obligaciones adquiridas con terceros.

Los pagos a favor de la E.S.E. según las obligaciones de los contratos de prestación de servicios de salud,

Fideicomitente, esto es, la E.S.E Hospital San Pablo de Cartagena, para administrarlos, invertirlos y pagar las obligaciones adquiridas con terceros. Los pagos a favor de la E.S.E. según las obligaciones de los contratos de prestación de servicios de salud, tenían que entregarse a la Fiduciaria Tequendama a partir de la suscripción del contrato de fiducia mercantil (Parágrafo 1º). La Fiduciaria Tequendama tenía que recibir y administrar los recursos que recibía de los beneficiarios del servicio prestados por la ESE y pagar a los acreedores de esta última. 5 En la demanda no se especificó qué pasó con el proceso ejecutivo. Sin embargo, en los hechos se indicó que los créditos que la Cooperativa Cootrasomed reclamó a través del proceso ejecutivo y en una conciliación extrajudicial se incorporaron al proceso liquidatorio de la E.S.E. Hospital San Pablo de Cartagena. 6 Los períodos reclamados obedecen a diferentes servicios de salud prestados -consulta externa, cirugía general, urgencias, enfermería e instrumentadoras quirúrgicas, lo que fueron cobrados por la Cooperativa COOTRASOMED por separado.Radicación: 13001-23-33-000-2011-00059-01 (70.518)

Demandante: COOTRASOMED Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros

Referencia: Reparación directa

3 Gobernación de Bolívar, se suprimió y liquidó la ESE Hospital San Pablo de Cartagena.

12. Los créditos reclamados en el proceso ejecutivo y en la conciliación se incorporaron al proceso de liquidación. Sin embargo, fueron ilegítimamente glosados por el liquidador mediante las Resoluciones No. 226 de 29 de septiembre

Cartagena.

12. Los créditos reclamados en el proceso ejecutivo y en la conciliación se incorporaron al proceso de liquidación. Sin embargo, fueron ilegítimamente glosados por el liquidador mediante las Resoluciones No. 226 de 29 de septiembre de 2008 y No. 322 de 5 de no viembre de 2008. Contra estos actos administrativos la Cooperativa presentó demanda en acción de nulidad y restablecimiento del derecho7.

13. Los recursos cedidos al patrimonio autónomo eran para pagar, entre otros, los créditos que tenía con la ESE. Sin embargo, ello no fue respetado por esta entidad ni por la fiduciaria y COOTRASOMED no recibió el pago de los servicios prestados.

14. Además, algunos de los recursos cedidos al patrimonio autónomo fueron embargados, sin que las entidades demandadas ejercieran las acciones judiciales necesarias para su recuperación, circunstancia que impidió a COOTRASOMED obtener el pago de los servicios de salud8.

15. La ESE omitió presupuestar las apropiaciones necesarias para transferirle los recursos al patrimonio autónomo, porque no expidió los certificados de disponibilidad presupuestal de los contratos de prestación de servicios y estos no surgieron a la vida jurídica.

16. La indebida planificación para el pago de las facturas de COOTRASOMED permitió al liquidador de la ESE glosarlas por falta de certificado de disponibilidad presupuestal.

17. La ESE en liquidación suscribió otro contrato de fiducia mercantil para atender los pasivos con respeto al orden de prelación de créditos.

18. Este contrato se suscribió solo por un año, sin que a la fecha de la demanda

17. La ESE en liquidación suscribió otro contrato de fiducia mercantil para atender los pasivos con respeto al orden de prelación de créditos.

18. Este contrato se suscribió solo por un año, sin que a la fecha de la demanda exista un patrimonio autónomo o una garantía para que la ESE pueda cobrar sus servicios.

19. Las demandadas omitieron sus deberes de supervisión, vigilancia y control sobre las actuaciones de la ESE y permitieron el no pago de las facturas a

COOTRASOMED.

Contestación de la demanda

20. El Ministerio de Salud y Protección Social contestó la demanda. El departamento de Bolívar creó la ESE Hospital San Pablo de Cartagena con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. Mediante el Decreto 711 de 2007, el departamento la liquidó y, por tanto, es la entidad que debe

7 La acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Cooperativa COOTRASOMED fue resuelta en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina mediante sentencia de 4 de febrero de 2019 que negó la nulidad de las Resoluciones No. 226 de 29 de septiembre de 2008 y No. 319 del 5 de noviembre de 2008. En sentencia de 19 de febrero de 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la de primera instancia. Este proceso se identifica con el número 13001 23 31 000 2009 00095 02 8 Los embargos, según se indicó en la demanda, fueron ordenados por los Juzgados 2, 6, 7 y 8 Laborales del

número 13001 23 31 000 2009 00095 02 8 Los embargos, según se indicó en la demanda, fueron ordenados por los Juzgados 2, 6, 7 y 8 Laborales del Circuito de Cartagena, Juzgado 4 Civil del Circuito de Cartagena, Juzgado 2 Civil Municipal de Cartagena y Juzgado 10 Civil Municipal de Cartagena.Radicación: 13001-23-33-000-2011-00059-01 (70.518)

Demandante: COOTRASOMED Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros

Referencia: Reparación directa

4 reconocer y pagar las obligaciones reclamadas.

21. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación, caducidad de la acción y falta de agotamiento del requisito de conciliación prejudicial9.

22. El departamento de Bolívar contestó. Los servicios de salud que dieron fundamento a las obligaciones reclamadas por la demandante no se hicieron con ese ente territorial sino con la ESE Hospital San Pablo de Cartagena, que contaba con autonomía administrativa, presupuestal y financiera.

23. Formuló las excepciones de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, falta de legitimación en la causa por pasiva y cumplimiento del deber de constituir un patrimonio autónomo y prescripción de derechos10.

24. La Superintendencia Nacional de Salud contestó. No es una institución prestadora de servicios de salud. La inspección, vigilancia y control corresponde a las entidades territoriales porque son las encargadas de habilitar a las instituciones que desarrollan estas labores en su jurisdicción.

prestadora de servicios de salud. La inspección, vigilancia y control corresponde a las entidades territoriales porque son las encargadas de habilitar a las instituciones que desarrollan estas labores en su jurisdicción.

25. Planteó las excepciones de inexistencia de la obligación, falta de legitimación en la causa por pasiva, inepta demanda por falta de señalamientos en su contra y ausencia de nexo causal11.

Sentencia de primera instancia

26. Mediante sentencia del 29 de abril de 2022 12, el Tribunal Administrativo de Bolívar declaró probadas las excepciones de “indebida escogencia de la acción por subsidiariedad de la actio in rem verso”, “inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones” y se declaró inhibido para pronunciarse de fondo:

● Frente a la excepción de indebida escogencia de la acción

27. En el proceso de liquidación de la ESE Hospital San Pablo de Cartagena, la Cooperativa COOTRASOMED reclamó el pago de su crédito y el liquidador profirió la Resolución No. 226 de 29 de septiembre de 2008 que rechazó su solicitud, decisión que confirmó la Resolución No. 322 del 5 de noviembre de 2008.

28. Contra estos actos administrativos COOTRASOMED presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho que el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina resolvió mediante sentencia de 4 de febrero de 2019 y negó las pretensiones.

29. La actio in rem verso es una acción subsidiaria que procede cuando no se cuenta con otro mecanismo para la protección del derecho reclamado, pero en este caso existe la acción de nulidad y restablecimiento del derecho porque la fuente del

29. La actio in rem verso es una acción subsidiaria que procede cuando no se cuenta con otro mecanismo para la protección del derecho reclamado, pero en este caso existe la acción de nulidad y restablecimiento del derecho porque la fuente del no pago de las acreencias son los actos administrativos del liquidador.

30. La Cooperativa no puede utilizar todas las acciones que le brinda el

9 SamaI. índice 2. “2AA7C9666E85D7C0 1FB89A28C4951E00 9D34789BCAB2028C 6CEF252B8E4205E5” .

Folios 244-250 C. pbas. 2. (Pdf. Pags. 49-55). 10 Samai. índice 02. “2AA7C9666E85D7C0 1FB89A28C4951E00 9D34789BCAB2028C 6CEF252B8E4205E5”. Folios 274 a 295. Pdf. Págs. 82 a 104. 11 Samai: índice 02. 2AA7C9666E85D7C0 1FB89A28C4951E00 9D34789BCAB2028C 6CEF252B8E4205E5 . Folios 304 a 328. Pdf. Págs. 114 a 138. 12 Samai: índice 02. “325EC54938B36F6D 6F9E13E6BA6D1503 1A5ACB0196EB72A4 90CEA486E0203F09” – Folios 1 a 29.Radicación: 13001-23-33-000-2011-00059-01 (70.518)

Demandante: COOTRASOMED Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros

Referencia: Reparación directa

Demandante: COOTRASOMED Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros

Referencia: Reparación directa

5 ordenamiento jurídico para debatir un daño que tiene origen en una misma causa, en este caso en unos actos administrativos. Ello conllevaría a que, en el evento de que se acceda a las pretensiones, resulte indemnizada varias veces por un solo hecho.

● Frente a la inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones

31. Declaró probada la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones al constatar que la Cooperativa reunió en una misma demanda dos reclamaciones estructuralmente diferentes.

32. Calificó la acumulación como mixta porque se dirigió contra varios sujetos — departamento de Bolívar, Nación –Ministerio de la Protección Social y Superintendencia Nacional de Salud — y perseguía objetos diferentes. Como pretensión principal, el enriquecimien to sin causa por el no pago de servicios prestados a la ESE Hospital San Pablo de Cartagena en virtud de contratos no suscritos o sin requisitos legales-. Como subsidiaria, la responsabilidad por falla en el servicio derivada de la omisión en los deberes de control y vigilancia.

33. Esa acumulación de pretensiones exigía verificar los requisitos generales del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil 13, aplicable por remisión del artículo 145 del Código Contencioso Administrativo, además los presupuestos de la acumulación subjetiva.

34. Los requisitos del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil se cumplieron. La competencia para conocer de todas las pretensiones por vía de

145 del Código Contencioso Administrativo, además los presupuestos de la acumulación subjetiva.

34. Los requisitos del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil se cumplieron. La competencia para conocer de todas las pretensiones por vía de reparación directa, ausencia de exclusión recíproca al estructurarse como principales y subsidiarias, e identid ad de trámite en el proceso ordinario administrativo del artículo 206 del Código Contencioso Administrativo.

35. El defecto en la acumulación surgió porque no había identidad de causa. Los hechos ocurrieron en periodos distintos y se originaban en actuaciones diferentes de cada demandado, luego el origen del daño era diverso. No podían servirse de las mismas pruebas por ser disímiles las circunstancias de tiempo, modo y lugar.

Además, tampoco compartían el mismo objeto al ser pretensiones independientes, sin relación de dependencia.

Apelación de la parte demandante

36. La demandante apeló para que se revoque la decisión de primera instancia14 y se acceda a las pretensiones. Además, con fundamento en el artículo 161 del Código General del Proceso pidió la suspensión del proceso por prejudicialidad porque la sentencia depende de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho —radicado 13001-23-31-000-2009-00095-02— que se encuentra al despacho para

13 “Acumulación de pretensiones. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía.

contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos:

1. Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía.

2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias.

3. Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.

En la demanda sobre prestaciones periódicas, podrá pedirse que se condene al demandado a las que se llegaren a causar entre la presentación de aquélla y la sentencia de cada una de las instancias. También podrán formularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquéllas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros”. 14 Samai: índice 02 – “AD9100232A8271F0 E791A1F86837FC54 A8607A4359B0DA98 BE2B5D488AAD5948” - Folios 2 a 19.Radicación: 13001-23-33-000-2011-00059-01 (70.518)

Demandante: COOTRASOMED Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros

Referencia: Reparación directa

6 sentencia de segunda instancia en la Sección Primera del Consejo de Estado.

● Primer cargo de la apelación: procedencia de la acción de reparación directa

37. La acción de reparación directa solo se puede fallar si el Consejo de Estado decide en el proceso de nulidad y restablecimiento que los actos del liquidador

● Primer cargo de la apelación: procedencia de la acción de reparación directa

37. La acción de reparación directa solo se puede fallar si el Consejo de Estado decide en el proceso de nulidad y restablecimiento que los actos del liquidador demandados se ajustaron a derecho, a la dinámica y reglas del proceso de liquidación. Así surgiría la posibilidad de demandar los daños por la expedición de actos administrativos legales.

38. No siempre se debe demandar la ilegalidad de un acto administrativo porque si la autoridad actuó conforme a derecho, pero causó un perjuicio que el administrado no estaba obligado a soportar, se rompe el equilibrio de las cargas públicas y la acción de reparación directa es procedente.

39. La falta de pago no tuvo como causa los actos administrativos porque esa omisión se configuró antes de su expedición con el fallido proceso ejecutivo y la conciliación, lo que habilitó la reparación directa. Los actos del liquidador simplemente formalizaron la omisión.

● Segundo cargo de la apelación: deber de fallar de fondo

40. El Tribunal debió pronunciarse de fondo porque invocar la indebida escogencia de la acción impide ejercer el derecho de acción y es una “ burla a la justicia material”. El juez debe aplicar el artículo 228 de la Constitución Política sobre la prevalencia del derecho sustancial y la tutela judicial efectiva para estudiar el caso de fondo.

● D. Tercer cargo de la apelación: hechos y fundamentos de la imputación

41. En este cargo el recurso reitera que la imputación se dirige contra las tres entidades demandadas por la omisión de sus deberes de supervisión, vigilancia,

● D. Tercer cargo de la apelación: hechos y fundamentos de la imputación

41. En este cargo el recurso reitera que la imputación se dirige contra las tres entidades demandadas por la omisión de sus deberes de supervisión, vigilancia, control y tutela sobre la actuación de la ESE. Los recursos cedidos al patrimonio autónomo, provenientes del situado fiscal, tenían destinación específica para cubrir los créditos de la ESE y no se aplicaron a ese fin; los dineros transferidos a la fiducia fueron embargados sin que la fiduciaria, la ESE o la Gobernación de Bolívar ejercieran las acciones para recuperarlos; la ESE no expidió los certificados de disponibilidad presupuestal, lo que permitió la glosa de la reclamación; y el contrato de fiducia suscrito en la liquidación, con vigencia de un año, dejó a la Cooperativa sin patrimonio que perseguir al momento de la demanda.

42. Como soportes del derecho reclamado invoca el mandamiento de pago librado por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Cartagena por $1.287.366.819, la inasistencia de la ESE a la audiencia de conciliación extrajudicial y los certificados de los gerentes que reconocen la acreencia, hasta completar $1.450.589.058.

Trámite relevante en segunda instancia

43. El recurso se admitió en auto del 27 de noviembre de 2023 15 y el 13 de febrero de 2024 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto16.

43. El recurso se admitió en auto del 27 de noviembre de 2023 15 y el 13 de febrero de 2024 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto16.

15 Samai: índice 004. “ 6EAD964C9E1B0400 8D029026BEAB9215 EC2F4F0E859B9CAC BB605CCF8E89ABB0”. Folio 1. 16 Samai: índice 013. “9BE4C09BB0B12234 339E7D59B7CCE412 3DD451BD7CFA1A29 15B7660CB089A0D6”. Folio 1.Radicación: 13001-23-33-000-2011-00059-01 (70.518)

Demandante: COOTRASOMED Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros

Referencia: Reparación directa

7

44. La demandante reiteró los argumentos del recurso de apelación17.

45. El Ministerio de Salud y Protección Social señaló que el ordenamiento jurídico no le asignó las funciones de inspección, vigilancia y control de los diferentes agentes que integran el Sistema de Seguridad Social en Salud18.

46. La Superintendencia Nacional de Salud alegó de conclusión y dijo que no era un organismo ejecutor ni prestador del servicio de salud, de modo que no tuvo ningún vínculo contractual con la cooperativa demandante19.

47. El departamento de Bolívar y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal20.

48. Mediante auto de 3 de diciembre de 2025, se suspendió el proceso por

47. El departamento de Bolívar y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal20.

48. Mediante auto de 3 de diciembre de 2025, se suspendió el proceso por prejudicialidad hasta que se incorporara copia de la sentencia que pusiera fin al de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 13001-23-31-000-2009-0009502 que cursaba en la Sección Primera de esta Corporación21.

49. El 25 de marzo de 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado remitió la sentencia de 19 de febrero del mismo año que dictó dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho22.

CONSIDERACIONES

50. La Sala resolverá la apelación interpuesta porque no se constata causal de nulidad que invalide lo actuado. Además, se cumplen los presupuestos procesales de jurisdicción 23, competencia 24, conciliación prejudicial 25 y la legitimación en la causa26.

51. Incorporada la copia de la sentencia de 19 de febrero de 2026 de la Sección

17 Samai: índice 017. “1878BF151A7C4290 E8388351436CB186 1D8DCD35AD425250 B0EA1B01797676A6”. Pdf. Págs. 1 a 20. 18 Samai: índice 013. “9DD4B4938FF0E9F9 65F9FC1995BFB9F8 93B6E1AA9E6C1A6D 6786FD788ACE00D6”. Folios 1 a 4. 19 Samai: índice 017. “0B32DD6463825464 6475B96300CBEBF7 BA309B00D409886F E20E19BD213E4C08”.

6786FD788ACE00D6”. Folios 1 a 4. 19 Samai: índice 017. “0B32DD6463825464 6475B96300CBEBF7 BA309B00D409886F E20E19BD213E4C08”. Folios 1 a 3. 20 Samai: índice 021. 21 Samai: índice 022. 22 Samai: índice 029. 23 Según el artículo 82 del Decreto 01 de 1984 la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley. El Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y el departamento de Bolívar son entidades públicas del orden nacional y departamental. 24 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del C.C.A., por tratarse de un proceso de doble instancia, dada su cuantía, según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010, modificatorio del numeral 2 del art. 20 del CPC, porque la pretensión mayor excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de presentación de la demanda -31 de enero de 2011 -. Por concepto de perjuicios materiales se solicitó la suma de $1.450.589.058 equivalentes a 2708 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

enero de 2011 -. Por concepto de perjuicios materiales se solicitó la suma de $1.450.589.058 equivalentes a 2708 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 25 El trámite se agotó ante la Procuraduría 21 Judicial II para Asuntos Administrativos ante el Tribunal Administrativo de Bolívar el 8 de noviembre de 2010, en atención a la Ley 640 de 2001 (folios 232 a 233 c. 2 – Samai - índice 002). 26 La Cooperativa COOTRASOMED se encuentra legitimada en la causa por activa porque afirma ser la titular del derecho al pago de los servicios de salud prestados a la ESE Hospital San Pablo de Cartagena entre los años 2004 a 2006. El Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y el departamento de Bolívar se encuentran legitimados de hecho en la causa por pasiva, porque, según se indicó en la demanda, omitieron sus deberes de supervisión, vigilanci a y control sobre las actuaciones de la ESE, lo que generó que recibiera los servicios de salud sin contraprestación a favor de COOTRASOMED.Radicación: 13001-23-33-000-2011-00059-01 (70.518)

Demandante: COOTRASOMED Demandado: Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y otros

Referencia: Reparación directa

8 Primera, cesó la causa que dio lugar a la suspensión decretada en el auto de 3 de diciembre de 2025 y el proceso se reanudó.

52. Si bien la indebida escogencia de la acción es un aspecto que el juez debe analizar de oficio, en el presente caso se trata del punto medular del de bate en

diciembre de 2025 y el proceso se reanudó.

52. Si bien la indebida escogencia de la acción es un aspecto que el juez debe analizar de