CE - Sentencia 13001233300020160076901 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 13001-23-33-000-2016-00769-01 (3265-2024)

Demandante: Jorge Emiro Pimienta Carbal

Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales1

Tema: Nivelación salarial y prestacional

Sentencia de segunda instancia

Asunto

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 10 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativ o de Bolívar, Sala de Decisión Uno, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Las pretensiones

1. Jorge Emiro Pimienta Carbal presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad del acto ficto negativo o presunto por la falta de respuesta de la parte demandada a la petición del 27 de febrero de 2014, por medio del cual solicitó el reconocimiento de las diferencias salariales , prestacionales y por

se declarara la nulidad del acto ficto negativo o presunto por la falta de respuesta de la parte demandada a la petición del 27 de febrero de 2014, por medio del cual solicitó el reconocimiento de las diferencias salariales , prestacionales y por concepto de seguridad, entre el cargo en el que fue nombrado como analista II, código 202, grado 02 , y el que en realidad desempeñó al ejercer funciones de auditor tributario de fondo y liquidador de impuestos, durante el periodo comprendido entre el 12 de agosto de 1999 y el 31 de mayo de 2013.

2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) el reconocimiento de las diferencias salariales, prestacionales y por concepto de seguridad social, entre el cargo en el que fue nombrado y el que le correspondía por ejercer las labores del auditor tributario de fondo y liquidador de impuestos, desde 12 de agosto de 1999 hasta el 31 de mayo de 2013 ; iii) el pago de la prima de productividad, de la sanción moratoria por el pago incompleto de las prestaciones laborales y de los intereses moratorios; iv) la indexación de las sumas que result aran de lo que se resolviera; y v) la condena en costas a la entidad

1 En lo sucesivo DIAN. 2 En adelante CPACA.2

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Demandante: Jorge Emiro Pimienta Carbal demandada.

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Demandante: Jorge Emiro Pimienta Carbal demandada.

1.1.2. Fundamentos fácticos

3. La Sala sintetiza como hechos relevantes los siguientes:

3.1. Jorge Emiro Pimienta Carbal fue nombrado en propiedad en la DIAN, Seccional de Cartagena, como técnico administrativo el 1 de marzo de 1977. Desde ese entonces desempeñó varios cargos en la entidad.

3.2. El 12 de agosto de 1999, fue reubicado en la División de Liquidación Tributaria de la Administración Local de Impuestos de Cartagena mediante la Resolución 008 (sin identificarse la fecha) y desempeñó las funciones d el cargo de liquidador de impuestos.

3.3. Entre el 7 de febrero de 2002 y el 9 de junio de 2011, fue asignado al Grupo Interno de Trabajo de Investigaciones de Fondo de la División de Gestión de Fiscalización de la Administración de Impuestos de Cartagena, en donde desarrolló las funciones determinadas en la Resolución 032 del 7 de febrero de 2002, modificada por la Resolución 037 del 12 de febrero de 2002.

3.4. El 10 de junio de 2012 fue trasladado a la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos Nacionales de Cartagena mediante la Resolución 0151 (sin fecha registrada). Permaneció en ese cargo hasta el 30 de mayo de 2013 y cumplió con las funciones de liquidador de impuestos.

3.5. Durante ese período también asumió funciones de «Jefe de la División» en varias

Resolución 0151 (sin fecha registrada). Permaneció en ese cargo hasta el 30 de mayo de 2013 y cumplió con las funciones de liquidador de impuestos.

3.5. Durante ese período también asumió funciones de «Jefe de la División» en varias ocasiones: i) del 12 al 15 de junio de 2012, conforme con la Resolución 141 de 2012; ii) entre el 13 y el 14 de agosto de 2012, según la Resolución 203 de 2012; y iii) en un lapso no precisado, de acuerdo con la Resolución 146 del 31 de mayo de 2013.

3.6. Al momento de presentar la demanda se encontraba ubicado en el Grupo Interno de Trabajo de Devoluciones de la División de Recaudo y Cobr o, dependencia encargada de expedir las resoluciones de devolución.

3.7. Mediante comunicado del 4 de febrero de 2011, la Subdirección de Procesos y Competencias Laborales advirtió que las funciones asignadas a algunos funcionarios no correspondían con el nivel de su cargo. Por tal motivo, dispuso que el actor ejerciera las funciones de «Ejecutor II de Gestión y Servicio», las cuales en la práctica resultaban idénticas a las de un «Liquidador de Impuestos».

3.8. El 27 de febrero de 2014 solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de las diferencias salariales, prestacionales y de seguridad social entre el cargo en el que fue nombrado como analista II, código 202, grado 02, y el que en realidad desempeñó al ejercer funciones de auditor tributario de fondo y liquidador de impuestos, durante el periodo comprendido entre el 12 de agosto de 1999 y el 31 de mayo de 2013. Sin embargo, la petición no fue resuelta.

desempeñó al ejercer funciones de auditor tributario de fondo y liquidador de impuestos, durante el periodo comprendido entre el 12 de agosto de 1999 y el 31 de mayo de 2013. Sin embargo, la petición no fue resuelta.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

4. Como tales se señalaron los artículos 13, 53, 83, 90 y 93 de la Constitución3

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 13001-23-33-000-2016-00769-01 (3265-2024) Demandante: Jorge Emiro Pimienta Carbal Política; 33 del Decreto 3118 de 1968; 51 del Decreto 1848 de 1969; 32 del Decreto 1045 de 1978; 52 del Decreto 1042 de 1978; y 49 del Decreto 1453 de 1998; las leyes 43 de 1975; 244 de 1990; 50 de 1990; y 432 de 1998; y el Decreto 4050 de 2008.

5. En cuanto al concepto de violación, se expuso lo siguiente3:

5.1. La DIAN vulneró los derechos del demandante al mantenerlo durante más de 15 años en el desempeño de funciones propias de un liquidador de impuestos, mientras lo remuneraba como si ocupara un cargo técnico. Esta situación desconoció el principio de realidad sobre las formalidades, toda vez que las labores que ejerció correspondían a un nivel superior al del cargo en el que había sido nombrado.

mientras lo remuneraba como si ocupara un cargo técnico. Esta situación desconoció el principio de realidad sobre las formalidades, toda vez que las labores que ejerció correspondían a un nivel superior al del cargo en el que había sido nombrado.

5.2. La asignación reiterada de funciones ajenas a su cargo configuró un daño antijurídico, puesto que la entidad obtuvo un beneficio al aprovechar un trabajo especializado sin haber reconocido la remuneración correspondiente. De esta manera, el actor asumió mayores responsabilidades sin que le fueran pagadas las diferencias salariales y prestacionales que legalmente le correspondían.

5.3. Al omitir el reconocimiento de tales derechos, la entidad afectó el patrimonio del actor y transgredió los principios de igualdad y de remuneración justa, lo que generó un perjuicio económico que debía repararse mediante el pago de las sumas dejadas de percibir.

1.2. Contestación de la demanda

6. La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos4:

6.1. La historia laboral del demandante comenzó con su nombramiento ordinario en el Ministerio de Hacienda el 25 de noviembre de 1976 mediante la Resolución

15427. Con la expedición del Decreto 2117 de 1992 fue incorporado automáticamente a la planta de personal de la DIAN, hecho que quedó registrado en el acta de posesión.

6.2. El 2 de agosto de 1999 fue incorporado como técnico en ingresos públicos II en la División de Fiscalización Tributaria, en donde recibió capacitación y desarrolló las funciones propias del cargo. Si bien desempeñó por días la jefatura de la División de Liquidación Tributaria, esto obedeció a la ausencia del titular del cargo,

la División de Fiscalización Tributaria, en donde recibió capacitación y desarrolló las funciones propias del cargo. Si bien desempeñó por días la jefatura de la División de Liquidación Tributaria, esto obedeció a la ausencia del titular del cargo, situación prevista y sustentada por la ley. Aunado a lo anterior, la entidad efectuó el pago de los salarios y prestaciones con la remuneración correspondiente a l cargo del que era titular.

6.3. El ejercicio de la función pública y el desempeño de cargos en la administración constituyeron actividades regladas que exigían la existencia del empleo en la planta de personal, un acto administrativo de nombramiento y posesión, la legalidad en la asignación de funciones y el derecho a la remuneración prevista en el presupuesto. La asignación salarial de los empleados públicos dependía no sólo

3 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «4ED_OneDrive_1_562024zip(.zip) NroActua 2», archivo «01ExpedienteDigitalizado.pdf», folios 7 a 13. 4 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «4ED_OneDrive_1_562024zip(.zip) NroActua 2», archivo «01ExpedienteDigitalizado.pdf», folios 67 a 91.4

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www.consejodeestado.gov.co Radicado: 13001-23-33-000-2016-00769-01 (3265-2024) Demandante: Jorge Emiro Pimienta Carbal de la denominación y código del cargo, sino también de los requisitos de conocimiento y experiencia, así como de las funciones y responsabilidades asignadas.

6.4. El ascenso en la función pública exigía que se cumpli era con los requisitos constitucionales y legales. Por lo tanto, el demandante podía acceder a un empleo de mayor categoría a través de los concursos de méritos que ofertó la entidad.

6.5. En este marco, el actor desempeñó las funciones de su cargo de analista II, código 202, grado 02, y aquellas que le fueron asignadas en situaciones administrativas específicas, sin que se configurara extralimitación. Durante los períodos en que no fue objeto de encargo o designación ejerció las tareas propias de su empleo en las áreas de fiscalización y liquidación, en donde fue evaluado en su desempeño.

6.6. De esta manera, careció de sustento la afirmación de que hubiera ejercido funciones ajenas o superiores a las permitidas, pues las labores asignadas correspondieron a los procesos de su nivel, aun cuando presentaran similitud con las de otros cargos.

6.7. Por su parte, e l demandante no acreditó los requisitos para el reconocimiento de la prima técnica y, por lo tanto, no tenía derecho a dicho emolumento. Además, se evidenció que en el proceso no se debatía el cumplimiento de tales exigencias y, en todo caso, la acción se encontraba caducada.

1.3. La sentencia apelada

se evidenció que en el proceso no se debatía el cumplimiento de tales exigencias y, en todo caso, la acción se encontraba caducada.

1.3. La sentencia apelada

7. El Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala Uno de Decisión, en sentencia del 10 de febrero de 2023 negó las pretensiones de la deman da y condenó en costas a la parte actora. Para tal efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente5:

7.1. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, para acceder al reconocimiento y pago de la nivelación salarial se deb ía acreditar: «(i) que contaba con la misma preparación académica; (ii) acreditar que cumplía con las mismas funciones; y, (iii) cumplir con los requisitos exigidos respecto del cargo que se depreca la compensación»6.

7.2. En cuanto al segundo requisito, las tareas asignadas a los distintos empleados de la DIAN podían basarse en roles característicos, transversales o similares, orientados al cumplimiento de las metas de cada dependencia, «[e]sto significa que el marco funcional que diferencia los empleos al interior de la entidad demandada, se basa en una serie de roles característicos, transversales y similares en algunos cargos pero que se justifican en atención a los fines de la dependencia en la que se encuentren adscritos, razón por la cual es posible encontrar que haya algunas actividades parecidas entre dos plazas esencialmente diferentes como someramente podría advertirse en el caso sub iudice, sin que se observe identidad completa en éstas, lo cual impide la materiali zación

razón por la cual es posible encontrar que haya algunas actividades parecidas entre dos plazas esencialmente diferentes como someramente podría advertirse en el caso sub iudice, sin que se observe identidad completa en éstas, lo cual impide la materiali zación

5 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «4ED_OneDrive_1_562024zip(.zip) NroActua 2», archivo «08Sentencia.pdf». 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 4 de marzo de 2021, radicado 2500023-42-000-2015-00041-01 (0509-17), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.5

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 13001-23-33-000-2016-00769-01 (3265-2024) Demandante: Jorge Emiro Pimienta Carbal de una igualdad de condiciones»7 [sic]. No obstante, había diferencias específicas en las funciones de cada puesto, lo cual repercutía directamente en las exigencias académicas y profesionales requeridas.

7.3. En esa medida, el cargo de «Analista II» se caracterizaba por brindar apoyo operativo a la dependencia en donde se encontraba adscrito. Comprendía funciones como las de recopilar, integrar y verificar información; registrar y actualizar servicios informáticos electrónicos; intervenir técnicamente en labores de inspección, fiscalización y control tributario, aduanero y cambiario; proyectar actuaciones administrativas; y ap oyar en la recolección de pruebas, entre otras.

actualizar servicios informáticos electrónicos; intervenir técnicamente en labores de inspección, fiscalización y control tributario, aduanero y cambiario; proyectar actuaciones administrativas; y ap oyar en la recolección de pruebas, entre otras. Estas funciones estaban enfocadas en procesos y procedimientos de carácter técnico y misional, con aplicación de la ciencia y la tecnología.

7.4. Por su parte, los cargos de «Jefe de División de Liquidación » y/o «Gestor III » implicaban la elaboración de actos administrativos, oficios, informes de investigación y planes de auditoría, lo que demandaba conocimientos propios de la formación profesional en contaduría pública. En consecuencia, no resultaba procedente equiparar las funciones del «Analista II» con las del «Gestor III» o «Jefe de División de Liquidación». Aunque existían labores transversales, los empleos de nivel profesional estaban orientados a estudios y proyectos vinculados al cumplimiento del Plan Estratégico de la DIAN.

7.5. A lo anterior se sumaba que los testimonios practicados en la audiencia no desvirtuaron los documentos y certificaciones de la DIAN. Si bien los declarantes mencionaron que el demandante realizaba funciones de gestor, no precisaron cuáles eran esas activid ades, limitándose a señalar de manera genérica que estaban relacionadas con auditoría.

7.6. Además, en el expediente electrónico constaban algunas resoluciones mediante las cuales la DIAN asignó al actor funciones de jefe de liquidación tributaria, pero solo por pocos días. Así ocurrió, por ejemplo, en noviembre de 2000 (días 20 y 21), en febrero de 2001 (día 12), en febrero de 2002 (días 6 a 8) y en

tributaria, pero solo por pocos días. Así ocurrió, por ejemplo, en noviembre de 2000 (días 20 y 21), en febrero de 2001 (día 12), en febrero de 2002 (días 6 a 8) y en septiembre de 2011 (día 15). En estos actos administrativos se aclaraba que las asignaciones eran temporales y que, en todo caso, el demandante continuaba en su cargo de «Técnico en Ingresos Públicos» o «Analista II» , pues respondían a necesidades del servicio, tales como permisos o vacaciones de los titulares, sin que ello implicara un cambio permanente de funciones.

7.7. De hecho, cuando la DIAN requirió que el actor asumiera de manera prolongada funciones propias de empleos de mayor jerarquía, procedió a nombrarlo en encargo, con el respectivo pago de la remuneración correspondiente.

7.8. En conclusión, Jorge Emiro Pimienta Carbal no demostró haber desempeñado funciones iguales a las del «Jefe de la División de Liquidación» y/o «Gestor III».

7.9. La condena en costas a la parte vencida era procedente , toda vez que se demostró su causación, pues la «vocería judicial» de la DIAN contestó la demanda, asistió a las audiencias inicial y de pruebas, y presentó sus respectivos alegatos de conclusión. Lo anterior, conforme con lo previsto en los artículos 188 del CPACA

7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 4 de junio de 2020, radicado 2500023-42-0002013-07006-01(1670-17, M.P. William Hernández Gómez.6

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1.4. El recurso de apelación

8. La parte actora interpuso recurso de apelación al considerar lo siguiente9:

8.1. El a quo incurrió en un error de valoración probatoria al desconocer que, conforme con las pruebas obrantes en el expediente, el demandante desempeñó funciones propias del cargo de jefe de la división de liquidación, posteriormente asimilado al de gestor III, mientras permaneció formalmente vinculado como analista II.

8.2. Desde su vinculación , el actor desarrolló actividades de auditoría de fondo y liquidación de impuestos, reconocidas históricamente en la entidad demandada como funciones del nivel profesional, equivalentes a las de un gestor III, y no a las de un analista, cuyo perfil solo exigía estudios técnicos. La asignación de estas labores evidenció la utilización de una figura contractual y administrativa que encubrió la verdadera función que ejerció, en detrimento de sus derechos salariales y prestacionales.

8.3. La DIAN se benefició patrimonialmente de esta situación, pues durante más de una década pagó al demandante la remuneración correspondiente a analista II, mientras aquel cumplió funciones de mayor jerarquía. Incluso, cuando la entidad

8.3. La DIAN se benefició patrimonialmente de esta situación, pues durante más de una década pagó al demandante la remuneración correspondiente a analista II, mientras aquel cumplió funciones de mayor jerarquía. Incluso, cuando la entidad requirió que dichas funciones se ejercieran de manera prolongada, procedió a nombrarlo en encargo en empleos de gestor, lo que confirmó la naturaleza profesional de las actividades que ejecutó.

8.4. En consecuencia, lo decidido en la sentencia resultó contrario a la realidad probatoria, razón por la cual era procedente reconocer las diferencias salariales y prestacionales reclamadas, correspondientes al periodo comprendido entre el 12 de agosto de 1999 y el 31 de mayo de 2013.

8.5. Dichas sumas debían pagarse a título de indemnización, toda vez que el demandante nunca estuvo bajo la figura de encargo durante ese lapso, y la asignación de funciones ajenas al cargo que formalmente ostentó constituyó un daño antijurídico que merecía reparación integral.

1.5. Pronunciamientos en segunda instancia

9. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar10.

1.6. Concepto del Ministerio Público

10. El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto.

8 En lo que Sigue CGP. 9 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «4ED_OneDrive_1_562024zip(.zip) NroActua 2», archivo «10RecursoApelacionDemandante.pdf».

8 En lo que Sigue CGP. 9 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «4ED_OneDrive_1_562024zip(.zip) NroActua 2», archivo «10RecursoApelacionDemandante.pdf». 10 Tal y como se indicó en el auto del 30 de julio de 2024. Samai, índice 4, actuación «Auto que admite recurso de apelación», documento «6Autoqueadmite_32652024Admiterecurs(.pdf) NroActua 4».7

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Demandante: Jorge Emiro Pimienta Carbal

2. Consideraciones

2.1. Competencia

11. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [...]».

2.2. El problema jurídico

12. De acuerdo con el artículo 328 del C ódigo General del Proceso 11, la competencia del juez de segunda instancia está enmarcada por los argumentos expuestos en los recursos de apelación, en esas condiciones, el problema jurídico

12. De acuerdo con el artículo 328 del C ódigo General del Proceso 11, la competencia del juez de segunda instancia está enmarcada por los argumentos expuestos en los recursos de apelación, en esas condiciones, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se contrae a determinar ¿si Jorge Emiro Pimienta Carbal tiene derecho a que se le reconozcan los salarios y prestaciones del cargo de «jefe de la División de Liquidación » y/o «gestor III », por ejercer sus funciones, pese a ostentar el cargo de «analista II»?

2.3. Marco normativo y jurisprudencial

2.3.1. Del empleo público y su remuneración

13. Al referirse a la función pública, e l artículo 122 de la Constitución Pol ítica prescribe «[n]o habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que est én contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente». A su vez el artículo 123 ibidem prevé que «[s]on servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios», quienes «[…] ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento».

14. En esencia, desde el Decreto 2400 de 1968 la noción de «empleo» se determina a partir de varios elementos12 que se mantienen en la Ley 909 de 2004. El primero es el aspecto objetivo, delimitado por el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades. El segundo se trata de un aspecto subjetivo referido a la

a partir de varios elementos12 que se mantienen en la Ley 909 de 2004. El primero es el aspecto objetivo, delimitado por el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades. El segundo se trata de un aspecto subjetivo referido a la asignación que se le hace a una persona con las compe tencias necesarias para llevar a cabo ese conjunto de funciones. Un tercero es el teleológico, que se deriva del artículo 2 de la Carta Política que orienta la actividad de las autoridades a la consecución de los fines del Estado.

15. En efecto, el artículo 19 de la Ley 909 del 23 de septiembre de 2004 delimita el concepto y la estructura del empleo público en los siguientes términos:

«Artículo 19. El empleo público.

11 En lo que sigue CGP. 12 El artículo 2 del Decreto 2400 de 1968 señaló: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural […]».8

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Demandante: Jorge Emiro Pimienta Carbal

1. El empleo público es el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.

objeto de esta ley. Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.

2. El diseño de cada empleo debe contener:

a) La descripción del contenido funcional del empleo, de tal manera que permita identificar con claridad las responsabilidades exigibles a quien sea su titular;

b) El perfil de competencias que se requieren para ocupar el empleo, incluyendo los requisitos de estudio y experiencia, así como también las demás condiciones para el acceso al servicio. En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo; […]»

16. A su vez, el artículo 20 de la Ley 909 de 2004, al reglar los «cuadros funcionales», permite la agrupación de empleos semejantes. Estas similitudes se predican de «la naturaleza general de sus funciones, sus responsabilidades » y de que requier an de «conocimientos y/o competencias comunes» . Ello con la finalidad de regular, entre otros aspectos, el «acceso, el ascenso, el sistema retributivo y la capacitación de los

empleados públicos de carrera»13.

17. Ahora, en cuanto a la remuneración de este personal, el artículo 2 de la Ley 4ª de 1992 señala los criterios y objetivos que debe tener en cuenta el gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores

públicos, dentro de los cuales se encuentran:

«[…]

1. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad;

públicos, dentro de los cuales se encuentran:

«[…]

1. La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad;

j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño;

k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral;

[…]».

18. En línea con lo anterior, el artículo 3 de la misma Ley 4ª de 1992 determina que el sistema salarial de los servidores públicos está integrado por i) la estructura de los empleos, que se define de acuerdo con las funciones que se deban desarrollar; y ii) la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos.

19. Conforme con lo expuesto en precedencia, la definición de las funciones que desarrollan los empleados públicos tiene trascendencia constitucional, no solo porque el artículo 122 de la Carta Política proscribe la existencia de un empleo público que no tenga funciones detalladas en un instrumento jurídico, sino porque es determinante para la garantía del derecho a la igualdad en materia salarial 14 y la proporcionalidad de la remuneración respecto de la calidad y cantidad de

13 Artículo 20.2 de la Ley 909 de 2004. 14 Artículo 13 ibidem.9

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14 Artículo 13 ibidem.9

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 13001-23-33-000-2016-00769-01 (3265-2024) Demandante: Jorge Emiro Pimienta Carbal trabajo15. Es alrededor de estas funciones que se establecen la forma de provisión de los empleos16, así como los requisitos y calidades para su desempeño17.

20. Precisamente, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos depende de factores variables, entre ellos la naturaleza de las funciones, las calidades exigidas para su desempeño, la estructura de los empleos y la escala y el tipo de remuneración para cada cargo. Estos elementos se reflejan en el sistema de nomenclatura, clasificación y remuneración diseñado para ordenar los diferentes empleos de la administración pública.

21. Este sistema comprende: i) el nivel, que agrupa los cargos por su jerarquía con base en la naturaleza de las funciones, responsabilidades y complejidad; ii) la denominación, entendida como el nombre o identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo; iii) la clase, referida al grado de importancia dentro del nivel; iv) el código, que corresponde al número utilizado para el manejo sistematizado del régimen de clasificación y remuneración de cada cargo; v) el grado, que indica la asignación mensual del empleo dentro de una escala progresiva, según la complejidad y responsabilidad de las funciones; y vi) la remuneración asignada a cada grado.

22. Asimismo, la configuración de l