CE - Sentencia 13001233300020250036701 de 2025

Demandante: Sociedad Portuaria TRANSMARSYP S.A.

Demandado: Agencia Nacional de Infraestructura -ANIRad: 13001-23-33-000-2025-00367-01

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 13001-23-33-000-2025-00367-01

Demandante: SOCIEDAD PORTUARIA TRANSMARSYP S.A.

Demandado: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI

Tema: Revoca sentencia y rechaza la acción de cumplimiento porque no se cumplió con el requisito de constitución en renuencia

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

OBJETO DE LA DECISIÓN

Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de 27 de octubre de 2025 , mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones d e la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud

1. En ejercicio de la acción desarro llada por la Ley 393 de 1997, la Sociedad Portuaria TRANSMARSYP S.A., a través de su representante legal, presentó

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud

1. En ejercicio de la acción desarro llada por la Ley 393 de 1997, la Sociedad Portuaria TRANSMARSYP S.A., a través de su representante legal, presentó demanda contra la Agencia Nacional de Infraestructura (en adelante ANI) y solicitó el cumplimiento “de la ley 1 de 1991, que regula el estatuto de puertos en Colombia, en especial, que se aplique el artículo 10 de dicha norma, así como el artículo 21 del Decreto 474 de 2015 y Decreto 1079 de 2015, artículo

2.2.3.3.3.5”.

2. Como consecuencia, solicitó que se ordene a la ANI, que fije la fecha y hora para la celebración de la audiencia de presentación de la solicitud de modificación sustancial y prórroga de contrato de concesión ante las autoridades, para que de esta manera las mismas puedan pronunciarse con los conc eptos de “legalidad y conveniencia “respecto de la solicitud de modificación sustancial.

2. Hechos

3. En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente:Demandante: Sociedad Portuaria TRANSMARSYP S.A.

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4. La parte actora manifestó que, en el 2006, el Instituto Nacional de Concesiones (INCO), hoy ANI, otorgó a la sociedad demandante una concesión por un plazo de 20 años.

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4. La parte actora manifestó que, en el 2006, el Instituto Nacional de Concesiones (INCO), hoy ANI, otorgó a la sociedad demandante una concesión por un plazo de 20 años.

5. Indicó que, el 30 de junio de 2022, la sociedad presentó, mediante comunicación radicada con el número 20224090712642, una nueva solicitud de modificación sustancial y prórroga del contrato de concesión portuaria.

6. Afirmó que, en cumplimiento del tr ámite y las obligaciones del artículo 9, numeral 9.8 de la Ley 1 de 1991 publicó los datos y sentido general de la concesión en diarios de circulación nacional.

7. A pesar de ello, refiere que han transcurrido más de dos años desde la publicación, y la ANI no ha fijado la fecha y hora para la audiencia pública de presentación de la solicitud de modificación del contrato, la cual se encuentra prevista en el artículo 2.2.3.3.3.5. del Decreto 1079 de 2015.

8. Sostuvo que el procedimiento es vital por el papel que desempeña la demandante en el abastecimiento de bienes y servicios del Archipiélago de

San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

3. Trámite de la solicitud en primera instancia

9. Mediante providencia del 1 de octubre de 20251, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda y ordenó la notificación a la ANI.

4. Contestación de la demanda

4.1. La Agencia Nacional de Infraestructura

10. La ANI se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y

notificación a la ANI.

4. Contestación de la demanda

4.1. La Agencia Nacional de Infraestructura

10. La ANI se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y alegó que el actor no acreditó el cumplimiento debido del requisito de renuencia y por la inexistencia de una obligación clara, expresa y exigible. En virtud de ello, la acción se tornaba improcedente.

11. Como argumentos de defensa señaló que el artículo 2.2.3.3.3.5 del Decreto 1079 de 2015 y el artículo 21 del Decreto 474 de 2015 no señalan un término máximo para convocar a la audiencia pública después de vencido el término de dos meses para oposiciones. I nsistió en que la acción de cumplimiento solo procede si existe un mandato «imperativo e inobjetable».

12. Además, señalo algunas razones de fondo sobre la disponibilidad jurídica de un inmueble involucrado en la solicitud, y un concepto desfavorable del grupo interno de trabajo de asesoría jurídica predial de la entidad.

1 Índice 4 de Samai, del expediente digital del Tribunal.Demandante: Sociedad Portuaria TRANSMARSYP S.A.

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5. Sentencia de primera instancia

13. El Tribunal Administrativo de Bolívar , en sentencia del 27 de octubre de

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5. Sentencia de primera instancia

13. El Tribunal Administrativo de Bolívar , en sentencia del 27 de octubre de 20252, accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento, toda vez que encontró acreditados los requisitos de procedencia y procedibilidad y que existe un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la ANI, que actualmente se encuentra incumplido.

14. Como consecuencia, ordenó que en el plazo improrrogable de 48 horas la ANI fije fecha y hora para celebrar la audiencia p ública de la que trata el numeral tercero de la norma, dentro del trámite de modificación al contrato de concesión portuaria N° GG-P-TMSyP#001 de 2006 radicada el 01 de julio de

2022.

6. La impugnación3

15. La entidad demandada solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y, en su lugar, se declare la improcedencia de la acción.

16. Adujo que la acción de cumplimiento no procede para solicitar el cumplimiento oportuno de procedimientos administrativos contractuales, que están regidos por normas especiales y la Ley 1437 de 2011, como se desprende del artículo 42 de la Ley 1 de 1991.

17. Sostuvo que el demandante cuenta con otro mecanismo administrativo o judicial alterno para satisfacer su pretensión en el sentido de que se ordene dar celeridad al procedimiento administrativo relacionado con modificación del contrato de concesión portuaria No. 001 de 2006 regulado en la Ley 1 de 1991 y sus decretos reglamentarios.

18. Finalmente, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y la

contrato de concesión portuaria No. 001 de 2006 regulado en la Ley 1 de 1991 y sus decretos reglamentarios.

18. Finalmente, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y la vinculación de la Sociedad de Activos Especiales SAE al trámite, porque, a su juicio, tiene interés en el resultado del trámite.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

19. La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada el 27 de octubre de 2025 por el Tribunal Administrativo de

2 Índice 15 de Samai, del expediente digital del tribunal. 3 La sentencia del 27 de octubre de 2025 fue notificada el 5 de noviembre de 2025, y el escrito de impugnación fue radicado mediante correo electrónico el 10 de noviembre de 2025, término que se encuentra oportuno.Demandante: Sociedad Portuaria TRANSMARSYP S.A.

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Bolívar, según lo dispuesto en los artículos 150 4 y 152 5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado6.

2. Objeto de la decisión

20. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión

en el artículo trece del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado6.

2. Objeto de la decisión

20. Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada Corporación judicial en la sentencia de 27 de octubre de 2025, que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento.

21. Con tal fin, deberá absolverse la siguiente pregunta:

(i) ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la ANI de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997?

22. De ser afirmativa la respuesta a la anterior interrogante, deberá determinarse, si se cumplen con los requisitos de procedencia, caso en el cual,

advertir si:

(ii) ¿Hay lugar a ordenar a la parte accionada el cumplimiento del artículo 10 de la Ley 1 de 1991 y el artículo 21 del Decreto 474 de 2015 y Decreto 1079 de 2015, artículo 2.2.3.3.3.5?

3. Generalidades de la acción de cumplimiento

23. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

24. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los

siguientes:

(i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción

mínimos. Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes:

(i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su

4 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia p or los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 5 Artículo 152: (…) 14. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 6 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplim iento.Demandante: Sociedad Portuaria TRANSMARSYP S.A.

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º]. L a falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento.

(ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º].

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio g rave e inminente para quien ejerció la acción.

(iv) Que no pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].

25. Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o i v], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control.

26. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella

control.

26. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s,

[artículos 5.º y 6.º]. Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s.

4. La constitución de la renuencia

27. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]».

28. Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.Demandante: Sociedad Portuaria TRANSMARSYP S.A.

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29. Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»8.

30. Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento, bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano9.

31. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada.

32. Al respecto, esta Sección ha señalado que:

Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una ob ligación y la explicación del sustento en

menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una ob ligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, pa ra demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [10] (Negrillas fuera de texto).

8 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 9 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015,

9 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001 -33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001 -23-33-000-201600249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez. 10 [En la providencia se citó «Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla»]Demandante: Sociedad Portuaria TRANSMARSYP S.A.

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33. Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano.

34. En el caso concreto se encuentra la solicitud ante la ANI del 4 de junio de 2025, en la que pidió “la pronta resolución de este trámite no solo es prioritaria para nuestra empresa, sino que también es fundamental para asegurar el

34. En el caso concreto se encuentra la solicitud ante la ANI del 4 de junio de 2025, en la que pidió “la pronta resolución de este trámite no solo es prioritaria para nuestra empresa, sino que también es fundamental para asegurar el bienestar de los habitantes del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina” y “nos indiquen cuál es la hoja de ruta o cronograma de trámite que pretende implementar la ANI”, para lo cual allegó el siguiente documento:Demandante: Sociedad Portuaria TRANSMARSYP S.A.

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35. En el proceso no obra constancia de la respuesta otorgada por la entidad y, si bien el último documento allegado por la parte actora hace referencia a un radicado, para la Sala no es claro si, en efecto, el citado documento proviene de la entidad demandada, pues no tiene constancia de recibido que así lo acredite y tampoco se demostró la remisión del documento al correo electrónico institucional; por el contrario, la entidad afirmó, en la contestación de la demanda, no haber sido constituida en renuencia.

36. Adicionalmente, al verificar los anexos de la demanda, se advierte la existencia de otra petición, pero esta corresponde a la solicitud de junio de 2022 cuyo objeto fue solicitar la modificación y prórroga del contrato, no a una petición con el fin de constituir en renuencia a la entidad demandada.

existencia de otra petición, pero esta corresponde a la solicitud de junio de 2022 cuyo objeto fue solicitar la modificación y prórroga del contrato, no a una petición con el fin de constituir en renuencia a la entidad demandada.

37. Como consecuencia, no se cumplió con el requisito de renuencia exigido por la ley y en ese orden de ideas, la sentencia será revocada, con el fin deDemandante: Sociedad Portuaria TRANSMARSYP S.A.

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 rechazarla sin necesidad de verificar si se cumplen con los requisitos de procedencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

F A L L A

PRIMERO: Revocar la sentencia del 27 de octubre de 2025 , proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento.

SEGUNDO: Rechazar la acción de cumplimiento , según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Presidente

la Ley 393 de 1997.

CUARTO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx