CE - Sentencia 13001233300020250042901 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Tutela Radicación: 13001-23-33-000-2025-00429-01

Demandante: Glenen Alexander Ross

Demandado: Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena

Temas: Tutela contra providencia judicial / Acción de cumplimiento / Auto que rechazó de plano la acción / Falta de subsidiariedad Decisión: Confirmar la decisión del a quo pero por falta de subsidiariedad

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________

La Sala decide la impugnación interpuesta por Glenen Alexander Ross, en contra de la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 4 , mediante la cual se declaró la improcedencia de la solicitud de amparo.

1. Antecedentes

1.1. La solicitud1

1. Glenen Alexander Ross promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales del debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión del auto 548 del 27 de octubre de 2025 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena en el que rechazó de plano la acción de cumplimiento con radicado 13001-33-33-005de 2025 proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena en el que rechazó de plano la acción de cumplimiento con radicado 13001-33-33-0052025-00237-00 por considerar incumplido el requisito de la constitución de renuencia.

2. Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente:

2.1. Es ciudadano canadiense e ingresó a Colombia el 22 de julio de 2023. El 2 de septiembre de 2025 Migración Colombia le notificó un documento denominado anexo 3 en el que le formulan cargos por infracción de las normas migratorias con el que pretenden «obligarlo a salir del país» para luego «negarle el permiso para ingresar […] por un periodo de seis meses a más de cinco años».

1 Documento «007ED_Demandatutela.pdf» del expediente digital en el índice 2 de Samai.2

Radicado: 13001-23-33-000-2025-00429-01

Demandante: Glenen Alexander Ross 2.2. Con ocasión de lo anterior, promovió una acción de cumplimiento en contra de Migración Colombia en la que pretendió que se le conminara a la entidad a «obedecer los mandatos de la Constitución Política de Colombia de 1991». La acción fue repartida al Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena, se le asignó el radicado 13001-33-33005-2025-00237-00, pero fue rechazada de plano por medio de auto 548 del 27 de octubre de 2025, por no haber constituido en renuencia a la autoridad accionada y por no invocar la ley o acto administrativo presuntamente incumplido.

2.3. La anterior decisión desconoce la competencia consignada en el artículo 155 del

octubre de 2025, por no haber constituido en renuencia a la autoridad accionada y por no invocar la ley o acto administrativo presuntamente incumplido.

2.3. La anterior decisión desconoce la competencia consignada en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 2, según el cual las acciones de cumplimiento dirigidas contra autoridades del orden nacional deben ser conocidas por los tribunales.

1.1.1. Pretensiones

3. El escrito introductorio de la solicitud de tutela no contiene un acápite de pretensiones. Sin embargo, de acuerdo con la relación fáctica y jurídica expuesta por el actor, la Sala concluye que el pro pósito de este mecanismo constitucional es que se prote gieran sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena con ocasión del auto 548 del 27 de octubre de 2025.

3.1. Como consecuencia de lo anterior, se dejara sin efectos el auto mencionado y se le ordenara a la parte accionada remitir la acción de cumplimiento 13001-33-33-0052025-00237-00 al Tribunal Administrativo de Bolívar por ser la autoridad competente para su conocimiento, de acuerdo con la modificación de competencias prevista por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021.

1.2. Informe rendido en el proceso

4. El Juzgado Quinto Administrativo de l Circuito de Cartagena3 se opuso a la prosperidad del presente medio de amparo, de acuerdo con las siguientes razones:

4.1. La decisión cuestionada por el accionante fue proferida de acuerdo con la

4. El Juzgado Quinto Administrativo de l Circuito de Cartagena3 se opuso a la prosperidad del presente medio de amparo, de acuerdo con las siguientes razones:

4.1. La decisión cuestionada por el accionante fue proferida de acuerdo con la competencia asignada por el reparto judicial y se ajusta a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 que exige la constitución de renuencia como presupuesto procesal para la admisión de la acción de cumplimiento.

4.2. El actor no acudió ante Migración Colombia a solicitar el cumplimiento de un deber legal o de un acto administrativo ni probó que dicha solicitud fuera atendida de forma negativa, por lo que no había lugar a continuar con el trámite, sino a rechazar de plano la solicitud de modo que se dio aplicación estricta a la ley y la jurisprudencia.

2 En adelante CPACA. 3 Documento «05InformeTutela.pdf» el expediente digital de la primera instancia en Samai.3

Radicado: 13001-23-33-000-2025-00429-01

Demandante: Glenen Alexander Ross 4.3. Así como en aquel proceso el demandante no cumplió los requisitos de procedencia, en esta oportunidad tampoco acreditó la configuración de una vía de hecho que justifique dejar sin efectos una decisión adoptada con apego a los presupuestos normativos y a la realidad sustancial del asunto. La anterior determinación no limita el acceso a la administración de justicia del actor, pues no le impide acudir ante la autoridad que sí considere competente.

1.3. Sentencia de primera instancia4

5. El Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la improcedencia de la solicitud de tutela de la referencia de acuerdo con lo siguiente:

impide acudir ante la autoridad que sí considere competente.

1.3. Sentencia de primera instancia4

5. El Tribunal Administrativo de Bolívar declaró la improcedencia de la solicitud de tutela de la referencia de acuerdo con lo siguiente:

5.1. A pesar de que el accionante alega la vulneración de derechos de carácter constitucional, la sola afirmación resulta insuficiente para dejar sin efectos una decisión judicial de la que no se desprende un evidente desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia.

5.2. No se indicaron los criterios sobre los cuales se fundamenta el amparo ni se demostró de manera razonable la restricción o desconocimiento de los derechos invocados porque, en todo caso, el debate es de índole netamente legal sobre una decisión que fue adoptada por un jue z de la república en ejercicio de su autonomía judicial y nada le impide al actor cumplir con la constitución de renuencia y acudir nuevamente a la administración de justicia.

1.4. Escrito de impugnación5

6. Glenen Alexander Ross impugnó la decisión de primera instancia y argumentó lo

siguiente:

6.1. En la acción de cumplimiento quedó consignado que la autoridad de quien se exigía el cumplimiento es del orden nacional, pues se mencionó a la directora general, al director regional y al jefe de la Oficina Jurídica de Migración Colombia como «respondientes», por lo que el asunto debió ser conocido por un tribunal y no por el Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena.

6.2. La sentencia impugnada contiene un acápite sobre el control de legalidad realizado por el tribunal en el que se indica que no se observaron vicios procesales

Juzgado Quinto Administrativo de Cartagena.

6.2. La sentencia impugnada contiene un acápite sobre el control de legalidad realizado por el tribunal en el que se indica que no se observaron vicios procesales que impidieran adoptar la decisión, lo que quiere decir que se convalidó la competencia del juzgado accionado para rechazar la acción de cumplimiento, lo cual es incorrecto.

6.3. En otra acción de cumplimiento que promovió y que fue asignada al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena, ese despacho consideró que no tenía

4 Documento «004ED_07Sentencia.pdf» del expediente digital en Samai. 5 Documento «09Impugnacion.pdf» del expediente de la primera instancia en Samai.4

Radicado: 13001-23-33-000-2025-00429-01

Demandante: Glenen Alexander Ross la competencia para asumir el conocimiento de ese asunto, por lo que lo remitió al Tribunal Administrativo de Bolívar, procedimiento que debió realizar el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena en el asunto revisado en esta oportunidad.

6.4. Lo anterior evidencia la existencia de dos posiciones jurídicas contrarias sobre la competencia para el conocimiento de las acciones de cumplimiento contra autoridades del orden nacional que deben ser aclaradas para determinar «cuál de los dos jueces […] cometió el delito de prevaricación».

2. Consideraciones

7. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden : i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra

7. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden : i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala.

2.1. Competencia

8. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 2000 6 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 7, esta Sala es competente para conocer de la impugnación propuesta contra la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 4.

2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial

9. En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso -administrativo del Consejo de Estado8 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema. 9 Al respecto señaló lo

siguiente:

«[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC -10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales

de 2004 (Expediente AC -10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]».

6 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 7 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso -administrativo, radicado 11001-03-15-000-200901328-01, M.P. María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada.5

Radicado: 13001-23-33-000-2025-00429-01

Demandante: Glenen Alexander Ross

10. Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cu áles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión.

11. Sobre el particular, el Consejo de Estado , Sala Plena de lo Contenciosoadministrativo10 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C -590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales

administrativo10 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C -590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional. En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede pre sentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales.

12. Ahora bien, la Corte Constitucional11 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto.

13. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos 12 el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la tutela y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados. En ese escenario, para la prosperidad del amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales13.

amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales13.

14. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente.

2.3. Problema jurídico

15. De acuerdo con el escrito de impugnación, la Sala deberá definir: ¿si la solicitud de amparo promovida por Glenen Alexander Ross cumple con los requisitos mínimos

10 Consejo de Estado . Sala Plena de lo Contencioso -administrativo. Sentencia de l 5 de agosto de 2014, Ref: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Entre otras en las sentencias T -949 del 16 de octubre de 2003; T -774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 12 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.6

Radicado: 13001-23-33-000-2025-00429-01

Demandante: Glenen Alexander Ross de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, especialmente el relativo a la subsidiariedad?

16. En caso afirmativo se establecerá ¿si el Juzgado Quinto Administrativo del

Demandante: Glenen Alexander Ross de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, especialmente el relativo a la subsidiariedad?

16. En caso afirmativo se establecerá ¿si el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena profirió sin competencia el auto 548 del 27 de octubre de 2025, dentro de la acción de cumplimiento 13001-33-33-005-2025-00237-00 promovida por Glenen Alexander Ross en contra de Migración Colombia, en el que rechazó de plano el medio de control por incumplimiento del requisito de la constitución de renuencia?

2.4. Análisis de la Sala

17. Luego de revisar los argumentos planteados por las partes y los documentos aportados al proceso, la Sala advierte que el presente asunto no cumple con el requisito de procedibilidad de solicitudes de tutela contra providencia judicial relativo a la subsidiariedad, razón por la que se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró su improcedencia, pero por las razones que se exponen a continuación:

17.1. De acuerdo con el pasaporte aportado por la parte accionante, Glenen Alexander Ross es ciudadano canadiense y llegó a Colombia en el mes de julio de

2023. Por medio de Auto 20257040006615 del 8 de agosto de 20 25 la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia le formuló cargos por la presunta infracción de la norma migratoria 14, particularmente el ordinal 2 del artículo 2.2.1.11.2.12 del Decreto 1067 de 2015.

17.2. Con ocasión de lo anterior, en el mes de octubre de 2025 presentó una «acción de cumplimiento » en contra de Migración Colombia cuya única pretensión fue la

2.2.1.11.2.12 del Decreto 1067 de 2015.

17.2. Con ocasión de lo anterior, en el mes de octubre de 2025 presentó una «acción de cumplimiento » en contra de Migración Colombia cuya única pretensión fue la siguiente: «[e]l remedio solicitado en este pleito es una orden de esta corte que obliga a los RESPONDIENTES a OBEDECER los mandatos de la Constitución Política de Colombia de 1991». El sustento de la anterior solicitud obedeció a que considera tener el mismo derecho de los ciudadanos colombianos a conformar una familia y, en consecuencia, a permanecer en el país.

17.3. La «acción de cumplimiento» fue repartida al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena que en auto 548 del 27 de octubre de 2025 rechazó de plano el medio de control por incumplimiento de los requisitos de procedencia establecidos en el artículo 10 de la Ley 393 de 1993 , específicamente el de la constitución en renuencia de la autoridad demandada y la indicación de la norma o el acto administrativo incumplido.

17.4. En atención a lo decidido por la autoridad accionada, Glenen Alexander Ross acudió al presente medio de amparo constitucional en el que alegó que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena actuó sin competencia, debido a que la Ley 2080 de 2021 modificó el artículo 155 del CPACA en el sentido de asignar el

14 La infracción de las normas migratorias, según el auto citado, obedecen a su captura en flagrancia por el delito de tráfico de migrante agravado, a la apertura de una investigación penal por fraude

14 La infracción de las normas migratorias, según el auto citado, obedecen a su captura en flagrancia por el delito de tráfico de migrante agravado, a la apertura de una investigación penal por fraude procesal y a su permanencia irregular en el país por la superación del permiso temporal de 90 días.7

Radicado: 13001-23-33-000-2025-00429-01

Demandante: Glenen Alexander Ross conocimiento de las acciones de cumplimiento contra autoridades del orden nacional a los tribunales administrativos.

17.5. La anterior modificación abordó de manera especial la competencia de las acciones de cumplimiento y es posterior a la regla prevista en el artículo 3 de la Ley 393 de 1997, de modo que para tales efectos debe acudirse preferentemente a lo dispuesto en el CPACA.

18. En concordancia con lo expuesto, la Sala advierte que la falta de competencia del juez que actúa en el proceso es una de las causales de nulidad previstas en el ordinal 1 del artículo 133 del Código General del Proceso15, la cual puede ser alegada en cualquier instancia procesal y hasta antes de que se dicte sentencia, a menos que la nulidad se cause en ella.

19. De ese modo, el hecho de que contra el auto que rechaza la acción de cumplimiento no proceda recurso alguno por expreso mandato del artículo 12 de la Ley 393 de 1997, no impide que se propongan las nulidades que se causen, toda vez que ellas no son recursos, sino trámites incidentales que pudieron haber sido propuestos por el actor una vez advirtió que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena no tenía la competencia para conocer del asunto en cuestión

que ellas no son recursos, sino trámites incidentales que pudieron haber sido propuestos por el actor una vez advirtió que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena no tenía la competencia para conocer del asunto en cuestión

20. Lo anterior implica que el actor contaba con un mecanismo judicial idóneo y preferente para discutir la competencia para el conocimiento de la acción de cumplimiento, pero acudió a la acción de tutela contra providencia judicial antes de agotar dicho mecan ismo, lo cual desconoce el carácter residual de esta clase de solicitudes de amparo expresamente previsto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, según el cual estas solicitudes de amparo son improcedentes cuando existen otros recursos o mecanismos judiciales idóneos, a menos que se utilice como medio transitorio, circunstancia que no se cumple en esta oportunidad.

21. En tal sentido, el accionante no expuso las razones por las cuales promover un incidente de nulidad por falta de competencia del juez sería ineficaz, circunstancia que la Sala tampoco advierte toda vez que ello pudo ser analizado directamente por la autori dad accionada y se habrían adoptado las medidas de saneamiento necesarias. Solo en caso de que ello resultara infructuoso se habilitaría la posibilidad de acudir al juez constitucional.

22. Ahora bien, debe tomarse en consideración el hecho de que el rechazo de plano de la acción de cumplimiento no le impide al accionante acudir nuevamente ante la administración de justicia a solicitar el acatamiento de las normas o actos administrativos que considere desconocidos, esta vez con el cumplimiento de los requisitos fijados en la Ley 393 de 1997 y ante la autoridad que corresponde, de modo

administración de justicia a solicitar el acatamiento de las normas o actos administrativos que considere desconocidos, esta vez con el cumplimiento de los requisitos fijados en la Ley 393 de 1997 y ante la autoridad que corresponde, de modo que no se observa inminencia alguna que justifique la intervención urgente del juez de tutela y la inobservancia del requisito de la subsidiariedad.

15 En adelante CGP.8

Radicado: 13001-23-33-000-2025-00429-01

Demandante: Glenen Alexander Ross

3. Conclusión

23. En este orden de ideas, la acción de tutela promovida por Glenen Alexander Ross no cumple con el requisito mínimo de la subsidiariedad, razón por la que se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la improcedencia, pero por las razones expuestas en esta oportunidad.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosoadministrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

Primero. Confirmar la sentencia proferida el 7 de noviembre de 2025 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión 4, que declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida por Glenen Alexander Ross en contra del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Cartagena, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión,

Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO

Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA

Firmado Electrónicamente

Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

MLBC/LXRR