CE - Sentencia 13001233300020260022801 de 2026

1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 13001-23-33-000-2026-00228-01

Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Tema: Revoca rechazo por renuencia. Confirma improcedencia por gasto

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 23 de julio de 2026. En dicha providencia, la Sala de Decisión 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda respecto de la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique –CARDIQUE– por falta de renuencia y declaró improcedente la acción frente a las demás entidades demandadas1.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de cumplimiento

En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor José Gabriel Ortega Gómez demandó al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, al Ministerio del Interior –Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras–, al Establecimiento Público Ambiental – EPA Cartagena –, a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique –

Ministerio del Interior –Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras–, al Establecimiento Público Ambiental – EPA Cartagena –, a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique – CARDIQUE– y al Distrito de Cartagena –Secretaría de Planeación –, con el fin de obtener el cumplimiento de los artículos 2.2.12.2.1 y 2.2.12.2.2 del Decreto 1076 de 2015, adicionados por el artículo 1.º del Decreto 1384 de 2023. En los siguientes términos formuló sus pedimentos:

PRIMERA: Que se ordene a las entidades accionadas dar cumplimiento efectivo a lo dispuesto en los artículos 2.2.12.2.1 y 2.2.12.2.2 del Decreto 1384 de 2023.

SEGUNDA: Que se ordene a las entidades accionadas iniciar de manera inmediata el proceso de formulación del Plan de Etnodesarrollo y del Plan de Manejo Ambiental del Consejo Comunitario de La Boquilla, mediante la designación de equipo técnico, definición de cronograma y apertura de mesa de trabajo interinstitucional.

1 En el ordinal primero de la sentencia, el Tribunal declaró no probada la excepción de cosa juzgada. Sin embargo, este aspecto no fue objeto de la impugnación concedida.Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 13001-23-33-000-2026-00228-01

2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

TERCERA: Que se ordene a las entidades accionadas establecer una ruta clara, articulada y verificable, con cronograma definido, para la formulación de dichos instrumentos.

CUARTA: Que se disponga la coordinación interinstitucional entre las entidades accionadas para el cumplimiento de las obligaciones legales señaladas.

2. Hechos

En síntesis, la parte actora señaló que el Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de La Boquilla es una autoridad étnico -territorial reconocida conforme a la Ley 70 de 1993 y al Decreto 1745 de 1995, cuyo territorio fue objeto de titulación colectiva mediante la Resolución 0467 de 30 de marzo de 2012, expedida por el entonces Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–.

Indicó que los planes de etnodesarrollo y de manejo ambiental constituyen instrumentos fundamentales para la gobernanza y administración del territorio colectivo, cuya formulación debe contar con el apoyo técnico, institucional y financiero de las autorida des competentes. Afirmó que la ausencia de medidas concretas para iniciar esos instrumentos impide el ejercicio efectivo del gobierno propio y de la planificación territorial.

Manifestó que , el 23 de marzo de 2026, requirió previamente a las entidades demandadas para que cumplieran las disposiciones invocadas y definieran las acciones inmediatas, los responsables, el cronograma y los recursos necesarios.

Sostuvo que únicamente CARDIQUE emitió respuesta, mediante el Oficio 1768 de

demandadas para que cumplieran las disposiciones invocadas y definieran las acciones inmediatas, los responsables, el cronograma y los recursos necesarios.

Sostuvo que únicamente CARDIQUE emitió respuesta, mediante el Oficio 1768 de 9 de abril de 2026, pero que esta no acreditó el cumplimiento material de lo solicitado. Respecto de las demás autoridades, afirmó que guardaron silencio y no adoptaron actuaciones efectivas para apoyar la formulación de los planes.

3. Admisión de la demanda

En auto de 25 de junio de 2026 2, el ponente del Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades accionadas. Asimismo, vinculó a la representante legal del Consejo Comunitario de la Comunidad Negra de La Boquilla, para que interviniera si lo consideraba pertinente.

4. Informes

4.1. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se opuso a las pretensiones. Negó haber recibido la petición invocada por el actor y sostuvo que no se acreditó la renuencia. Además, afirmó que ha desarrollado actuaciones para dar cumplimiento al Decreto 1384 de 2023, entre ellas una ruta jurídica y técnica

2 Previa remisión por competencia funcional del Juzgado 17 Administrativo del Circuito de Cartagena, mediante auto de 22 de abril de 2026, y previa manifestación de impedimento que el ponente del Tribunal efectuó en el trámite de primera instancia y que fue declarado infundado en decisión de 27 de mayo de 2026.Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 13001-23-33-000-2026-00228-01

Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 13001-23-33-000-2026-00228-01

3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

para la gestión ambiental de los territorios colectivos y el Convenio 040 de 2026, orientado a los lineamientos para la formulación de los planes.

Indicó que el Consejo Comunitario de La Boquilla sería priorizado en una segunda fase con asistencia técnica y financiera, condicionada a la presentación de un cronograma de actividades y de una propuesta económica por parte de aquel. Solicitó negar las pr etensiones y, subsidiariamente, que cualquier orden de cumplimiento se sujetara a un plazo de cuarenta y ocho meses.

4.2. La Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique –CARDIQUE– solicitó desestimar la acción. Alegó que respondió el requerimiento mediante el Oficio 1768 de 9 de abril de 2026 y que nunca se ha negado a cumplir las disposiciones invocadas. Expuso que participó en mesas de trabajo interinstitucionales durante 2024, a portó información técnica y determinantes ambientales y manifestó su disposición para acompañar la formulación de los instrumentos.

También invocó la causal de improcedencia relativa a normas que establecen gastos, pues el apoyo pretendido exige la destinación de recursos públicos. Afirmó que no existe un mandato claro, expreso e inobjetable y propuso la excepción de cosa juzgada, con fundamento en la acción adelantada en 2025.

gastos, pues el apoyo pretendido exige la destinación de recursos públicos. Afirmó que no existe un mandato claro, expreso e inobjetable y propuso la excepción de cosa juzgada, con fundamento en la acción adelantada en 2025.

4.3. El Distrito de Cartagena de Indias se opuso a la demanda porque las actuaciones solicitadas están sujetas a planeación, coordinación y disponibilidad presupuestal. Sostuvo que las disposiciones no le atribuyen la formulación exclusiva de los planes, sino un deber concurrente de apoyo técnico y financiero, con respeto de la autonomía del Consejo Comunitario. Agregó que el silencio frente a la petición no demuestra, por sí solo, el incumplimiento del mandato.

4.4. El Establecimiento Público Ambiental –EPA Cartagena – pidió negar las pretensiones. Señaló que ejerce como autoridad ambiental urbana del Distrito y que el territorio colectivo de La Boquilla no se encuentra dentro del perímetro urbano legal, razón por la cual atribuyó a CARDIQUE la competencia ambiental sob re ese sector.

5. Sentencia de primera instancia

En sentencia de 23 de julio de 2026, la Sala de Decisión 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda frente a CARDIQUE por falta de renuencia y declaró su improcedencia respecto del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Ministerio del Interior –DACNARP–, EPA Cartagena y el Distrito de Cartagena –Secretaría de Planeación–.

En cuanto a CARDIQUE, entendió que su respuesta no era nugatoria, porque expresó disposición para brindar apoyo y explicó la necesidad de adelantar la

Distrito de Cartagena –Secretaría de Planeación–.

En cuanto a CARDIQUE, entendió que su respuesta no era nugatoria, porque expresó disposición para brindar apoyo y explicó la necesidad de adelantar la interlocución con los representantes del Consejo Comunitario. Respecto de lasDemandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 13001-23-33-000-2026-00228-01

4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

demás entidades, tuvo por acreditada la renuencia ante la falta de respuesta al requerimiento.

En relación con las disposiciones invocadas, sostuvo que no contienen, por sí solas, un mandato imperativo, claro y expreso, ya que su ejecución demanda la coordinación de varias autoridades, la participación del Consejo Comunitario y actuaciones técnicas, administrativas y presupuestales. Añadió que la pretensión de disponer recursos humanos, técnicos y financieros, conformar equipos y definir cronogramas implicaba gasto público y quedaba comprendida en la prohibición del parágrafo del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997.

6. La impugnación

La parte actora solicitó revocar la sentencia de primera instancia. En resumen, alegó que el Tribunal confundió la formulación integral y la ejecución de los planes con el deber de iniciar las actuaciones administrativas necesarias para apoyarlos.

En primer lugar, sostuvo que las expresiones empleadas por las normas, en particular el verbo «apoyarán», imponen deberes obligatorios y no facultades

deber de iniciar las actuaciones administrativas necesarias para apoyarlos.

En primer lugar, sostuvo que las expresiones empleadas por las normas, en particular el verbo «apoyarán», imponen deberes obligatorios y no facultades discrecionales. A su juicio, la concurrencia de varias entidades y la participación de la comunidad no el iminan la exigibilidad del mandato; por el contrario, hacen necesario individualizar las actuaciones de cada autoridad y ordenar su coordinación.

En segundo lugar, controvirtió el rechazo frente a CARDIQUE. Explicó que la manifestación de disposición futura, no satisfacían la solicitud concreta de iniciar el apoyo a la formulación de los planes. Consideró que el Tribunal equiparó indebidamente la existencia formal de una respuesta con el cumplimiento efectivo de las normas.

En tercer lugar, afirmó que no pretende la creación de partidas presupuestales, la modificación del presupuesto ni la asignación judicial de recursos. Precisó que solicita designar responsables, convocar al Consejo Comunitario, instalar una mesa de trabajo, establecer una ruta y un cronograma e identificar el apoyo técnico y las fuentes de financiación disponibles. Subsidiariamente, pidió conceder esas actuaciones iniciales, aun si no resultaba posible ordenar la asignación de recursos o la culminación de los instrumentos.

Finalmente, invocó la finalidad constitucional de la acción, la protección especial de la comunidad y las afectaciones territoriales, ambientales y culturales. Sostuvo que la decisión impugnada valida una inactividad indefinida, incurre en contradicción al reconocer actuaciones pendientes y no examina de forma separada las pretensiones ni las competencias de las entidades demandadas.Demandante: José Gabriel Ortega Gómez

la decisión impugnada valida una inactividad indefinida, incurre en contradicción al reconocer actuaciones pendientes y no examina de forma separada las pretensiones ni las competencias de las entidades demandadas.Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 13001-23-33-000-2026-00228-01

5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 23 de julio de 2026 de la Sala de Decisión 002 del Tribunal Administrativo de Bolívar, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º y 26 de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo n.º 080 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta para conocer de las apelaciones contra las providenci as susceptibles de ese recurso dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento.

2. Problema jurídico a resolver

Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 23 de julio de 2026, que rechazó la demanda respecto de CARDIQUE y declaró improcedente la acción frente a las demás demandadas. Para lo anterior, resolverá los siguientes problemas jurídicos:

de julio de 2026, que rechazó la demanda respecto de CARDIQUE y declaró improcedente la acción frente a las demás demandadas. Para lo anterior, resolverá los siguientes problemas jurídicos:

¿La parte actora agotó el requisito de procedibilidad de constitución en renuencia, de conformidad con el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997?

¿La acción resulta procedente para el cumplimiento de los artículos 2.2.12.2.1 y 2.2.12.2.2 del Decreto 1076 de 2015, adicionados por el Decreto 1384 de 2023?

3. Razones jurídicas de la decisión

La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) normas contra las que procede; (iii) requisito de procedibilidad de la renuencia y su acreditación en el caso concreto; y (iv) causales de procedencia, en particular la relativa a normas que establecen gastos.

3.1. Generalidades

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo 3 para que toda persona pueda «… acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido ». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en

3 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación n.º 20001 -23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de

3 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación n.º 20001 -23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU). M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación n.º 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 13001-23-33-000-2026-00228-01

6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están insti tuidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el

y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están insti tuidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte

Constitucional señaló:

[E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o de l acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo4.

Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos:

(i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la

de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos:

(i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «… cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda [artículo 8.º]. La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento.

(ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]5.

(iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

4 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C -157 de 1998. M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 5 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 13001-23-33-000-2026-00228-01

7

y directrices.Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 13001-23-33-000-2026-00228-01

7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

(iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela ni el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración, sin perjuicio de la precisión jurisprudencial sobre gastos apropiados [artículo 9.º]. La configuración de una causal de improcedencia impide abordar el fondo del asunto.

Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º]. Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s.

3.2. Normas contra las que procede la acción

Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control comprenden tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política6.

la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política6.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «… pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»7.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado8.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del

6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia

mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del

6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación n.º 44001 -23-31-0002004-0047-01(ACU), M.P. Darío Quiñones Pinilla. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación n.º 76001 -23-31-0002011-00891-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia (E).Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 13001-23-33-000-2026-00228-01

8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo anterior, se explica en:

[G]arantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes

[G]arantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupues tos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio9.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos, 10 a menos que estén apropiados; 11 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior12.

3.3. De la renuencia

El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este 13 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que «… el reclamo en

que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que «… el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»14.

Igualmente, esta Sección15 ha dicho lo siguiente:

9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 1 de noviembre de 2012, radicación n.º 76001 -23-31000-2012-00499-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 10 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación n.º 05001 -23-31-0002000-4673-01(ACU). M.P. Darío Quiñones Pinilla. 11 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación n.º 25000-23-41-0002015-00493-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 12 Sentencia antes citada. 13Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l] a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia».

precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia». 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación n.º 2011 -01063 (ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación n.º 47001 -23-31-0002011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia.Demandante: José Gabriel Ortega Gómez Demandados: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y otros Radicación: 13001-23-33-000-2026-00228-01

9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia.

El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o

administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.