CE - Sentencia 15001233300020140033601 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

Expediente: 150012333000201400336 01 (69.562)

Demandantes: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y

FONADE Demandado: Municipio de Tunja Medio de control: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia

TEMAS: CONVENIO INTERADMINISTRATIVO – definición y características – las partes vinculadas al negocio jurídico comparten los beneficios y distribuyen los riesgos en función de sus aportes / INCUMPLIMIENTO - debe ser analizado de conformidad con la especial naturaleza de esta clase de negocios jurídicos / CLÁUSULAS ABUSIVAS – origen, naturaleza jurídica y alcance / aplicación en la contratación estatal y sus distinciones frente al derecho privado / RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL - NULIDAD RELATIVA DE LA CLÁUSULA ABUSIVA -sanción que procede frente a una cláusula abusiva como solución integradora ante falta de determinación de la ley – art. 230 de la Constitución Política y art. 8 de la Ley 153 de 1887.

Surtido el trámite de ley, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

Se discute si la liquidación judicial del convenio interadministr ativo que realizó el

actuado, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

Se discute si la liquidación judicial del convenio interadministr ativo que realizó el tribunal de primera instancia se ajustó a los lineamientos del negocio suscrito, en la medida que una de las entidades se comprometió a realizar la devolución de la totalidad de los aportes girados si no se lograba la culminación total del proyecto. Asimismo, se controvierte la nulidad absoluta de una cláusula del convenio que el a quo declaró ilegal al considerarla abusiva.

I. LA SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la decisión adoptada el 5 de diciembre de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá decidió (transcripción literal, incluidos

eventuales errores):

“PRIMERO: DECLARAR la nulidad absoluta de la cláusula 2ª de la prórroga 4ª del convenio de apoyo financiero 2071059 del 26 de junio de 2007, por incurrir en la causal que prevé́ el artículo 44-3 de la Ley 80 de 1993, de conformidad con lo expuesto en precedencia.

SEGUNDO: LIQUIDAR en ceros el convenio de apoyo financiero 2071059 del 26 de junio de 2007, por las razones que señala esta providencia.

TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de acuerdo con el análisis efectuado en la parte motiva de esta sentencia.Expediente 150012333000201400336 01 (69.562)

Demandantes: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y

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análisis efectuado en la parte motiva de esta sentencia.Expediente 150012333000201400336 01 (69.562)

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Demandado: Municipio de Tunja

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CUARTO: Sin condena en costas”1.

2. El anterior proveído decidió la demanda instaurada el 30 de mayo de 2014 2 por la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (en adelante, el Ministerio de Vivienda o simplemente el Ministerio ) y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo3, hoy ENterritorio, (en lo sucesivo, FONADE o el Fondo), ambos integrantes de la parte actora, contra el Municipio de Tunja (en adelante el Municipio, la entidad territorial o el demandado).

3. Las pretensiones, hechos y los fundamentos jurídicos sobre los que se pronunció el Tribunal se enuncian a continuación.

Pretensiones4

4. Los demandantes solicitaron que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas (transcripción literal, con sus propios énfasis y eventuales errores):

“4.1. Que se declare la existencia del convenio de apoyo financiero n° 2071059, suscrito entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), el Municipio de Tunja – Boyacá y

FONADE.

4.2. Que se declare el incumplimiento por parte del ente territorial del convenio de apoyo financiero n° 2071059, suscrito entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y

FONADE.

4.2. Que se declare el incumplimiento por parte del ente territorial del convenio de apoyo financiero n° 2071059, suscrito entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), el Municipio de Tunja – Boyacá y FONADE.

4.3. Que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), el Municipio de Tunja (Boyacá) y FONADE, liquiden judicialmente, el Convenio No. 2071059, celebrado entre éstas, con el fin de finiquitar el respectivo negocio jurídico …

4.4. Que como consecuencia del incumplimiento del Convenio de Apoyo Financiero No. 2071059, se ordene al ente territorial, el pago de la suma de TRESCIENTOS MILLONES TRESCIENTOS MIL PESOS M/CTE ($300.300.000), por concepto de Cláusula Penal.

4.4.1. PRETENSIÓN SUBSIDIARIA: QUE SI NO SE ACCEDE AL PAGO DE LA CLÁUSULA PENAL, SE CONDENE AL MUNICIPIO DE TUNJA A PAGAR A LA

NACIÓN, MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO LA SUMA

EQUIVALENTE A LOS PERJUICIOS CAUSADOS POR EL INCUMPLIMIENTO

DEL MUNICIPIO, LOS CUALES SERÁN TASADOS A TRAVÉS DE DICTAMEN

PERICIAL

4.5. Teniendo en cuenta que el municipio de Tunja (Boyacá), incurrió en el incumplimiento de las obligaciones a su c argo, derivadas del Convenio de Apoyo

PERICIAL

4.5. Teniendo en cuenta que el municipio de Tunja (Boyacá), incurrió en el incumplimiento de las obligaciones a su c argo, derivadas del Convenio de Apoyo Financiero 2071059, deberá pagar la suma de DOS MIL OCHOCIENTOS

TREINTA Y OCHO MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL

TRESCIENTOS DIECISIETE PESOS CON CINCUENTA Y DOS CENTAVOS

1 Índice 75, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–. 2 Índice 68 SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá –, archivo “CUADERNO UNO 2014-00336”, fl. 227. 3 Creado como establecimiento público del orden nacional, en los términos del Decreto 3068 de 1968, bajo la denominación de Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo (con las siglas FONADE), adscrito al Departamento Nacional de Planeación (DNP). Posteriormente, med iante el Decreto 2168 de 1992 se reestructuró como empresa industrial y comercial del Estado, de carácter financiero, llamada Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (conservando las mismas siglas), con personería jurídica y patrimonio propio, vinculada al DNP, naturaleza confirmada con el Decreto 288 de 2004. Bajo el Decreto 495 del 20 de marzo de 2019 se modificó la estructura del FONADE y se cambió su denominación para llamarse en adelante Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (ENTerritorio). 44 Incluidos los cambios efectuados con la reforma de la demanda, presentada el 14 de enero de 2015.Expediente 150012333000201400336 01 (69.562)

Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (ENTerritorio). 44 Incluidos los cambios efectuados con la reforma de la demanda, presentada el 14 de enero de 2015.Expediente 150012333000201400336 01 (69.562)

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M/CTE (2.838.739.317,52) que corresponden a la devolución de la totalidad de los recursos ejecutados del aporte efectuado por la Nación al Proyecto, a través de FONADE, debidamente indexados. (…) 4.6. Que, con posterioridad a la liquidación judicial, cualquier obligación en cabeza de la entidad territorial deberá ser cobrada ejecutivamente por El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, teniendo en cuenta que las obligaciones de Fonade, según lo establecido en el numeral 7° de la cláusula séptima del convenio interadministrativo No. 194048, llegan hasta la liquidación del convenio derivado correspondiente.

4.7. Que se condene en costas a la parte demandada”5

Fundamentos de hecho y de derecho

5. El 22 de octubre de 2004, FONADE y el Ministerio celebraron el convenio marco No. 194048, con el objetivo de “ prestar los servicios técnicos, jurídicos, administrativos y realizar las acciones necesarias para ejecutar la gerencia de la Interventoría técnica, administrativa y financiera del proyecto denominado ‘proyecto de Agua Potable y Saneamiento Básico Ambiental, que utilicen recursos de la Nación, financiados a través del mecanismo de ventanilla única’, así como coordinar

Interventoría técnica, administrativa y financiera del proyecto denominado ‘proyecto de Agua Potable y Saneamiento Básico Ambiental, que utilicen recursos de la Nación, financiados a través del mecanismo de ventanilla única’, así como coordinar las actividades para la ejecución de las obligaciones d e convenios de apoyo financiero que se suscriban entre el Ministerio, FONADE y las entidades a las que se les viabilice proyectos de Agua Potable y Saneamiento Básico Ambiental”.

6. Derivado de dicho acuerdo, el Ministerio de Vivienda, FONADE y el municipio celebraron el convenio de apoyo financiero No. 2071059 de 2007 (en adelante, el convenio), cuyo objeto era el suministro de los equipos correspondientes a la “PLANTA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES [PTAR] –UN MÓDULO DE 120 LPS– ETAPA I Y II DEL MUNICIPIO DE TUNJA – BOYACÁ”, por valor de $3.026’998.905. El Ministerio se comprometió a aportar, a través del FONADE, la suma de $3.003’000.000 , y el Municipio el monto de $23’998.905. El plazo inicial fenecía el 28 de junio de 2008, pero se extendió al 30 de septiembre de 2011.

7. Como ejecutor del convenio se designó al Municipio, y la interventoría la realizó FONADE a través de la firma Euco Ltda.

8. Este acuerdo fue viabilizado por el Ministerio en el comité técnico No. 17 del 22 de mayo de 2007 , con la precisión de que los aportes de la Nación serían utilizados para “la adquisición de los suministros especiales que requiere el módulo

8. Este acuerdo fue viabilizado por el Ministerio en el comité técnico No. 17 del 22 de mayo de 2007 , con la precisión de que los aportes de la Nación serían utilizados para “la adquisición de los suministros especiales que requiere el módulo de la PTAR de 120 lps”6 y su correspondiente interventoría. Los recursos aportados por el Ministerio de Vivienda no estaban destinados a la construcción de obra civil.

9. En la prórroga 4 , suscrita el 30 de junio de 2011 –cláusula segunda–, se estipuló como obligación adicional a cargo del Municipio, conseguir y ejecutar los recursos necesarios para la instalación de los equipos durante su vigencia ; de no

5 Índice 68, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo “CUADERNO UNO 2014-00336”, fls. 238 y 239. 6 En la demanda se detallaron como suministros especiales los siguientes: “[c]analeta parshall, difusores nopol, tubería pvc para los difusores, puente barredor, sedimentadores, motoreductor, soplador para control de olores, filtro y accesorios de control de olores, antorcha groth y válvula reguladora, bombas sumergibles flygt, espesador de lodos, sistema hidroflow, tubería y válvulas, sistema eléctrico sin incluir automatización, automatización, rejilla auto limpiante, banda transportadora y caja estacionaria, subestación 400 kva, montaje de equipos”(índice 68, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo “CUADERNO UNO 2014-00336”, fl. 5).Expediente 150012333000201400336 01 (69.562)

68, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo “CUADERNO UNO 2014-00336”, fl. 5).Expediente 150012333000201400336 01 (69.562)

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hacerlo, se acordó que debía reintegrarse la totalidad de los aportes efectuados por el Ministerio, incluyendo los rendimientos financieros.

10. A la fecha de terminación del convenio, no se logró la totalidad del objeto perseguido por cuanto se encontraba suspendido el contrato que el Municipio había celebrado para tal propósito –contrato No. 226 de 2009 7, suscrito con el consorcio

WTD-AGUACOL TUNJA 2008–.

11. El 15 de agosto de 2012, Euco Ltda. rindió el informe final de interventoría del convenio, reportando que el avance alcanzado fue del 89,99%, equivalente a una ejecución financiera de $2.525’895.984.

12. El 17 de diciembre de 2013, FONADE certificó que, para esa época, el valor ejecutado del convenio ascendió a $2.668’130.162 –de los cuales $2.644’131.257 correspondieron a giros que realizó el Fondo, y $23’998.905 a recursos del Municipio– quedando un saldo d e $358’868.743 a cargo del FONADE que sería cancelado “al CONSORCIO WTD-AGUACOL TUNJA 2008, contra la liquidación del Contrato 226 de 2009”8.

Municipio– quedando un saldo d e $358’868.743 a cargo del FONADE que sería cancelado “al CONSORCIO WTD-AGUACOL TUNJA 2008, contra la liquidación del Contrato 226 de 2009”8.

13. El 3 de abril de 2014, el Municipio informó al FONADE que el contrato 226 de 2009 estaba en curso y que su plazo vencía el 30 de mayo siguiente, aclarando que para ese momento su avance era del 99%.

14. La parte actora adujo que el Municipio incurrió en incumplimiento de: (i) los compromisos indicados en los numerales 15 y 27 de la cláusula tercera de dicho convenio que establecían a cargo del ente territorial “ cumplir oportunamente las recomendaciones y solicitudes que realice el MINISTERIO y/o FONADE sobre el desarrollo del objeto del presente convenio … [y] liquidar los contratos que suscriba en desarrollo del objeto de este convenio ”9, respectivamente, pues a la fecha de terminación del convenio el Municipio no instaló ni puso en marcha los equipos suministrados y tampoco liquidó el contrato 226 de 2009 que suscribió con el consorcio WTD-AGUACOL TUNJA 2008; y (ii) la obligación adicional acordada en

la prórroga No. 4 al convenio, conforme a la cual el Municipio se comprometió a “la consecución y ejecución de los re cursos necesarios para la instalación de los equipos durante el transcurso de la misma (…) so pena de hacer efectivo el reintegro de la totalidad de los recursos asignados por el Ministerio (…)” 10, lo que imponía la devolución de $2.838’739.317,52 (con su indexación).

equipos durante el transcurso de la misma (…) so pena de hacer efectivo el reintegro de la totalidad de los recursos asignados por el Ministerio (…)” 10, lo que imponía la devolución de $2.838’739.317,52 (con su indexación).

15. Reclamó el valor de la cláusula penal, basado en que el demandado no instaló los equipos, ni liquidó el contrato 226 de 2009, en cumplimiento de la directriz trazada en sesión conjunta del 23 de mayo de 201411.

7 Cuyo objeto consistió en el suministro, instalación y puesta en marcha de equipos del primer módulo de 120 LPS de la PTAR de Tunja, etapas I y II. 8 Índice 68, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo “CUADERNO UNO 2014-00336”, fl. 11. 9 Ibidem, fl. 12. 10 Índice 68 SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–, archivo “CUADERNO UNO 2014-00336”, fl. 11 y 12. Numerales 46 y 47 de la demanda. 11 Los demandantes indicaron que la cláusula penal debe aplicarse en el monto de $300’300.000, equivalente “al diez por ciento (10%) del valor del aporte del MINISTERIO”.Expediente 150012333000201400336 01 (69.562)

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Contestación de la demanda12

16. El Municipio se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseguró que , por

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Contestación de la demanda12

16. El Municipio se opuso a las pretensiones de la demanda. Aseguró que , por la naturaleza del convenio, las entidades se comprometieron a “aunar esfuerzos” y “apoyar la ejecución ” del cometido común pactado, por lo que deben afrontar solidariamente los impases de su desarrollo. Agregó que el examen del negocio jurídico no podía pasar por alto que el Ministerio viabilizó el proyecto sin planos ni diseños y el Fondo lo gerenció sin advertir esa inconsistencia, por lo que la responsabilidad, de demostrarse, debía compartirse entre todos los suscribientes.

17. Sostuvo que sí cumplió el convenio, toda vez que la obligación de poner en marcha e instalar los equipos suministrados no se contempló en ese negocio jurídico; y aunque a la fecha de contestación del libelo no había liquidado el contrato 226 de 2009, ello obedeció a que requería la inyección de importantes recursos para la satisfacción de la etapa de instalación, especialmente del componente eléctrico.

18. Señaló que la cláusula segunda de la prórroga 4 estaba viciada de ilegalidad por vulnerar el principio de planeación, ya que no existieron estudios previos que la respaldaran; además, era ineficaz por la ausencia de fundamentos sobre la nueva obligación acordada, pues no se expuso razón alguna que la justificara. Subrayó que el Municipio realizó un esfuerzo fiscal al adicionar el contrato 226 de 2009, por valor de $957’268.331,72.

obligación acordada, pues no se expuso razón alguna que la justificara. Subrayó que el Municipio realizó un esfuerzo fiscal al adicionar el contrato 226 de 2009, por valor de $957’268.331,72.

19. Se opuso a la devolución de los recursos aportados por el Ministerio , comoquiera que aquellos fueron ejecutados.

Fundamentos de la sentencia impugnada13

20. El a quo definió que la cláusula segunda de la prórroga 4 del convenio era abusiva, por lo que declaró su nulidad absoluta bajo la causal de abuso o desviación de poder. Al respecto indicó que: (i) el Ministerio y FONADE ostentaron una posición dominante frente al ente territorial al fijar las condiciones de financiamiento del proyecto; (ii) la ob ligación impuesta al municipio de devolver la totalidad de los recursos resultó desproporcionada y carente de motivación, ya que los suministros especiales fueron adquiridos, importados e instalados por el contratista del Municipio; (iii) el informe final rendido por el Fondo revela que el convenio alcanzó el 90% de ejecución ; y (iv) por tanto, dicha cláusula transgredió los principios de equidad, proporcionalidad y lealtad, al haber sido producto del apremio del Ministerio de terminar el convenio antes de que se produjera el cierre financiero del crédito del que provenían los recursos. Finalmente, indicó que el contexto en el que se encontraba el municipio denota que la inclusión de la cláusul a no fue producto de una decisión libre y autónoma, pues era la parte débil en la relación negocial.

21. En este punto, precisó que si bien la doctrina se ha referido a diversas

se encontraba el municipio denota que la inclusión de la cláusul a no fue producto de una decisión libre y autónoma, pues era la parte débil en la relación negocial.

21. En este punto, precisó que si bien la doctrina se ha referido a diversas consecuencias que se desprenden de las cláusulas abusivas (ineficacia, nulidad

12 Índice 68, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá –, archivo “CUADERNO UNO 2 014-00336”, fls. 269 a 292. 13 Índice 75, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–.Expediente 150012333000201400336 01 (69.562)

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relativa o nulidad absoluta), la jurisprudencia administrativa se ha inclinado por la nulidad absoluta conforme al art. 44.3 de la Ley 80 de 1993 , como fue declarado. Precisó que, aunque la demandada adujo la ilegalidad de dicha cláusula con fundamento en la vulneración del principio de planeación, el juez contencioso administrativo estaba facultado para dec larar su nulidad absoluta con base en la facultad prevista en el inciso final del art. 141 del CPACA.

22. No halló demostrado el incumplimiento endilgado al Municipio . Sostuvo que las pruebas son insuficientes para acreditar que los requerimientos efectuados por los actores fueron desatendidos por el ente territorial , y si ello ocurrió , fue por

22. No halló demostrado el incumplimiento endilgado al Municipio . Sostuvo que las pruebas son insuficientes para acreditar que los requerimientos efectuados por los actores fueron desatendidos por el ente territorial , y si ello ocurrió , fue por circunstancias que escaparon a su voluntad. Señaló que el municipio liquidó el contrato 226 de 2009 –derivado del convenio– mediante la Resolución 497 del 29 de diciembre de 2015, y pese a que esto último sucedió cuando ya había fenecido el convenio, ello se explica en que el contrato de suministro culminó el 7 de febrero de 2015, sin que los medios de prueba precisen el contexto que rodeó la ampliación de tal contrato y las actuaciones que desarrolló la entidad territorial al respecto.

23. Si bien se incorporaron dos dictámenes periciales al plenario, éstos no versaron sobre la acreditación del incumplimiento del convenio , sino que se enfocaron en los supuestos perjuicios ocasionados con su alegada inobservancia.

24. Efectuó la liquidación del convenio en ceros al constatar que FONADE giró recursos equivalentes al 90% de la ejecución verificada en vigencia del pacto y no se acreditaron mayores valores a cargo de alguna de las partes. No accedió al desembolso del 10% restante, pues sólo procedía su transferencia al finiquitar el contrato de suministro en vigencia del convenio.

25. No condenó en costas.

II. EL RECURSO DE APELACIÓN14

26. El Ministerio de Vivienda pidió revocar la sentencia de primer grado. Afirm ó que sí se configuró incumplimiento del Municipio ya que no ejecutó el 100% del

II. EL RECURSO DE APELACIÓN14

26. El Ministerio de Vivienda pidió revocar la sentencia de primer grado. Afirm ó que sí se configuró incumplimiento del Municipio ya que no ejecutó el 100% del objeto a la fecha de terminación del convenio, a pesar de los múltiples requerimientos y prórrogas pactadas.

27. La insatisfacción de las obligaciones a cargo del Municipio se ratifica con los oficios 1.9-4-8-1091 del 10 de mayo de 2016 y 1.9.681 del 27 de marzo de 2017, emitidos por la alcaldía de Tunja, que dan cuenta que para 2016 y 2017 no se había culminado la PTAR; esos oficios también evidencian que los equipos e instalaciones del proyecto no eran operativos, ya que “… fueron concebidos y entregados bajo una norma ya derogada referente al RETI y RETILAP”15.

28. Señaló que las demandantes no actuaron con abuso o desviación de poder al estipular la cláusula segunda de la prórroga 4, pues en estos negocios jurídicos las entidades operan en un plano de igualdad y, en este caso, buscaron garantizar

14 Índice 80, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–. 15 Ibidem, pág. 11.Expediente 150012333000201400336 01 (69.562)

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la funcionalidad del proyecto y la utilización de los recursos para culminar la PTAR y ello resulta legítimo.

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la funcionalidad del proyecto y la utilización de los recursos para culminar la PTAR y ello resulta legítimo.

29. Subrayó que con posterioridad al fallo de primera instancia conoció que la Contraloría General de la República declaró responsables fiscales a exfuncionarios y contratistas del Municipio que tuvieron a cargo la ejecución del contrato 226 de 2009, dado que el módu lo I de la PTAR no pudo ser puesto en funcionamiento. El objeto de dicho contrato no se logró y el municipio ordenó su liquidación unilateral el 29 de diciembre de 2015.

30. Por lo anterior, pidió que se declare el incumplimiento del negocio en estudio, que se acceda a las peticiones condenatorias y que se modifique la liquidación de aquél con saldo a favor de los actores por el valo r total de los aportes efectuados por el Ministerio, a través del FONADE.

Trámite en segunda instancia

31. El Tribunal concedió el recurso de apelación16 y esta Corporación lo admitió en proveído del 15 de mayo de 202317.

32. En el curso de esta instancia18, el Municipio 19 manifestó que la cláusula segunda de la prórroga 4 fue establecida con abuso y en virtud de la posición dominante de las demandantes, pues FONADE y el Ministerio conocían que el consorcio WTD Aguacol Tunja (contratista) fue renuente a cumplir el suministro pactado; aun así, impusieron al Municipio cumplir la tarea encomendada en el plazo de 3 meses, so pena de tener que devolver los recursos aportados, lo que resultó

pactado; aun así, impusieron al Municipio cumplir la tarea encomendada en el plazo de 3 meses, so pena de tener que devolver los recursos aportados, lo que resultó en una situación desproporcionada e imposible de cumplir. El contrato de suministro fue liquidado unilateralmente, y la entidad territorial realizó todas las gestiones a su cargo en procura de que se cumpliera su objeto.

33. El Ministerio Público guardó silencio.

34. En auto del 30 de junio de 2023 20, el Despacho ponente 21 negó la solicitud probatoria que el Ministerio formuló con su alzada 22, al considerar que los

16 Índice 82, SAMAI –Gestión en otras corporaciones, TA Boyacá–. 17 Índice 5 de SAMAI. 18 En el índice 13 de SAMAI se registraron alegaciones presentadas, en segundo grado, por AMR Construcciones S.A.S.; sin embargo, no se relacionan en el texto de esta providencia, pues pertenecen a otro proceso, el identificado con la radicación 15001233300020140033601 (69.668), según aparece allí consignado. 19 Índice 12 de SAMAI. 20 Índice 15 de SAMAI. 21 Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico. 22 El Ministerio solicitó que se incorporaran como insumos probatorios, en segunda instancia, los siguientes: “1. Oficio 2023EE0002182 del 11 de enero de 2023, mediante el que la Gerencia Departamental Colegiada de Boyacá de la Contraloría General de la Repú blica, remite copia de fallos de responsabilidad fiscal emitidos dentro del proceso PRF-2017-00289.

Boyacá de la Contraloría General de la Repú blica, remite copia de fallos de responsabilidad fiscal emitidos dentro del proceso PRF-2017-00289.

2. Copia de Fallo mixto 005 de 26 de abril de 2022, proferido dentro del radicado No. PRF -2017-00289, por la Gerencia Departamental Colegiada de Boyacá de la Contraloría General de la República.

3. Copia de Auto 365 de 22 de junio de 2022, por el cual se resuelven los recursos de reposición y se conceden los de apelación, con el estado a través del cual se notificó (Estado 100).

4. Copia de Auto URF2 0893 de 22 de julio de 2022, emitido por la Contraloría delegada para Responsabilidad Fiscal Intervención Judicial y Cobro Coactivo de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría General de la República, por el cual se resolvieron los recursos de apelaci ón y el grado de consulta, con el estado a través del cual se notificó (Estado 120), en contra del fallo mixto 005 del 26 de abril de 2022.Expediente 150012333000201400336 01 (69.562)

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documentos aportados no dan cuenta de un hecho nuevo ocurrido después de la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pues persiguen demostrar el supuesto incumplimiento presentado durante la ejecución del convenio objeto de la litis, situación anterior al proceso de la referencia23.

III. CONSIDERACIONES

Problema jurídico

supuesto incumplimiento presentado durante la ejecución del convenio objeto de la litis, situación anterior al proceso de la referencia23.

III. CONSIDERACIONES

Problema jurídico

35. De acuerdo con los reproches objeto de la apelación, la atención de la Sala se centrará en determinar si el Tribunal erró al no tener por configurado el incumplimiento endilgado a la entidad territorial . Como plataforma general de análisis se acudirá a la caracterización de los convenios interadministrativos y a las bases en que se fundó el convenio 2071059 , para luego examinar: (i) las obligaciones acordadas en la cláusula tercera de dicho pacto , y si ést as fueron atendidas, como indicó el Tribunal; (ii) la obligación adicional pactada en la cláusula segunda de la prórroga 4 del negocio en estudio, a fin de establecer si se comparte el carácter abusivo asignado por el a quo y la sanción de nulidad absoluta que le impuso; y ( iii) se definirá si, en atención a lo desarrollado, se acoge el corte de cuentas del convenio efectuado por el juez de primer grado24.

Naturaleza y características de los convenios interadministrativos

36. El escenario en el que la Administración ejerce sus competencias contractuales se desarrolla principalmente a través de dos tipos de negocios jurídicos: los contratos y los convenios. Aunque el EGCAP no establece una distinción entre estas figuras, la jurisprudencia y la doctrina se han encargado de perfilar su función jurídica y objetivos, resaltando las características inherentes a cada uno de estos instrumentos como base del análisis de cumplimiento en sede de responsabilidad.

37. Si bien ambos conceptos se fundan en la concurrencia de voluntades, la

perfilar su función jurídica y objetivos, resaltando las características inherentes a cada uno de estos instrumentos como base del análisis de cumplimiento en sede de responsabilidad.

37. Si bien ambos conceptos se fundan en la concurrencia de voluntades, la causa que antecede tal manifestación es el punto central que marca su individualidad y distinción ; tal elemento es definid o por el ordenamiento jurídico como “el motivo que induce al acto o contrato” (art. 1524 del C.C.), configurando el cariz teleológico o la razón jurídica relevante que