CE - Sentencia 15001233300020210000701 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2021-00007-01 (2864-2023)

Demandante: Luz Estella Acero Faura

Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de

Prestaciones Sociales del Magisterio)

Tema: Pensión ordinaria de docente – Ley 33 de 1985 – vinculaciones al servicio docente antes de la Ley 812 de 2003 , mediante contratos de prestación de servicios, en provisionalidad y en interinidad o temporalidad – ADICIONA y CONFIRMA la sentencia de primera instancia

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

I. ASUNTO

La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia dictada el 27 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n.° 6, que accedió a las pretensiones de la demanda. Se anuncia que se adicionará y confirmará dicha providencia.

II. ANTECEDENTES

Demanda

de Decisión n.° 6, que accedió a las pretensiones de la demanda. Se anuncia que se adicionará y confirmará dicha providencia.

II. ANTECEDENTES

Demanda

1. La accionante interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo que se configuró porque la entidad accionada no respondió la petición radicada el 4 de septiembre de 2020, la cual iba encaminada a obtener el reconocimiento de una pensión de jubilación.

2. A título de restablecimiento del derecho solicitó i) reconocer a su favor la citada prestación, equivalente al 75 % de los salarios y primas devengados en el año anterior a la consolidación del estatus jurídico, compatible con el salario; ii) pagar las mesadas causadas desde la adquisición del derecho; iii) indexar las sumas adeudadas junto con los intereses moratorios que se generen después de la ejecutoria del fallo; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y v) condenar en costas a la parte demandada.

3. Como concepto de violación argumentó que el acto acusado infringió las normas en que debía fundarse , teniendo en cuenta que se desempeñó como docente oficial vinculada mediante contratos de prestación de servicios antes de que entrara en vigencia la Ley 812 de 2003, por lo cual tiene derecho a que se leNulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2021-00007-01 (2864-2023)

Demandante: Luz Estella Acero Faura

Radicación: 15001-23-33-000-2021-00007-01 (2864-2023)

Demandante: Luz Estella Acero Faura

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2 reconozca y pague una pensión de jubilación conforme con la Ley 33 de 1985, la cual es compatible con el salario.

Contestación de la demanda

4. La entidad accionada se opuso a las pretensiones porque la demandante «se vinculó como docente afiliada al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio» después de que entró en vigor la Ley 812 de 2003, por lo que su régimen pensional es el previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, cuyos requisitos no cumple para acceder a la prestación. Además, la mesada debe liquidarse con los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994 , siempre que sobre ellos se hayan realizado aportes.

5. Sostuvo que no se debe imponer condena en costas en su contra, ya que ha obrado con buena fe.

6. Propuso las excepciones de legalidad del acto acusado, «demandante no es beneficiari[a] de las disposiciones normativas que se alegan», «factores salariales que integran el ingreso base de liquidación – sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 prof erida por el Consejo de Estado (argumento subsidiario)», «ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico», improcedencia de condena en costas y la genérica.

Sentencia apelada

subsidiario)», «ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico», improcedencia de condena en costas y la genérica.

Sentencia apelada

7. Mediante sentencia del 27 de octubre de 2022, el Tribunal declaró la nulidad del acto enjuiciado y le ordenó al FOMAG reconocer y pagar una pensión de «vejez» a favor de la demandante, con base en la Ley 33 de 1985, efectiva desde el 9 de enero de 2018, sin necesidad de acreditar el retiro del servicio, equivalente al 75 % del promedio de la asignación básica, la bonificación mensual docente y las horas extras1 devengadas durante el año anterior a la consolidación del estatus jurídico (9 de enero de 2017 al 9 de enero de 2018).

8. Determinó que la actora i) nació el 12 de marzo de 1962; y ii) se desempeñó como docente oficial entre el 13 de febrero de 1992 y el 11 de marzo de 2020 (fecha para la cual seguía ejerciendo como docente oficial ), en el municipio de Chíquiza (Boyacá) y el departamento de Boyacá, mediante vinculaciones en interinidad o temporalidad, por contratos de prestación de servicios, en provisionalidad y propiedad.

9. Indicó que, por decisión judicial, el departamento de Boyacá efectuó aportes pensionales con destino al FOMAG por el período comprendido entre el 9 de febrero y el 12 de diciembre de 2003, durante el cual la demandante laboró a través de contratos de prestación de servicios.

1 A través de auto del 7 de diciembre de 2022, el Tribunal «corrigió» la sentencia del 27 de octubre de 2022

a través de contratos de prestación de servicios.

1 A través de auto del 7 de diciembre de 2022, el Tribunal «corrigió» la sentencia del 27 de octubre de 2022 en el sentido de incluir las horas extras como factor computable para liquidar la mesada pensional.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2021-00007-01 (2864-2023)

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10. Consideró que la accionante se vinculó a la docencia oficial antes de que entrara en vigor la Ley 812 de 2003, por lo que su régimen pensional es el previsto en la Ley 33 de 19 85 y que consolidó el estatus el 9 de enero de 2018, cuando acumuló 20 años de servicio.

11. Decidió no imponer condena en costas porque la tesis planteada por la entidad demandada tuvo sustento normativo.

Recurso de apelación

12. Inconforme con la decisión, la entidad accionada interpuso recurso de apelación sobre la base de que el derecho pensional de la demandante está gobernado por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, dado que se vinculó como docente afiliada al FOMAG el 20 de octubre de 2014, es decir, después de que entró en vigor la Ley 812 de 2003.

13. Adujo que los factores salariales computables para liquidar la mesada pensional son los enlistados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 , siempre que

entró en vigor la Ley 812 de 2003.

13. Adujo que los factores salariales computables para liquidar la mesada pensional son los enlistados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 , siempre que sobre ellos se hayan realizado cotizaciones.

14. Señaló que la pensión de jubilación por aportes de que trata la Ley 71 de 1988 es aplicable a los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 , y se debe liquidar con el 75 % del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios.

Intervención en segunda instancia

15. En sus alegatos, la actora solicitó confirmar la sentencia de primera instancia teniendo en cuenta i) que la demandada no planteó repartos concretos contra la decisión del tribunal; y ii) que los aportes pensionales se pueden cobrar a la contratista y a la entidad contratante en cualquier momento debido a que son imprescriptibles.

16. El Ministerio Público presentó concepto a través del cual solicitó revocar el fallo apelado porque la demandante no tuvo vinculaciones legales y reglamentarias en la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003, sino mediante contratos de prestación de servicios o similares, por lo que su situación jurídica está regida por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.

17. La entidad accionada guardó silencio en esta fase procesal.

III. CONSIDERACIONES

Problema jurídico

18. La Sala debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿la demandante se vinculó al servicio educativo oficial antes de que entrara en vigencia la Ley 812Nulidad y restablecimiento del derecho

III. CONSIDERACIONES

Problema jurídico

18. La Sala debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿la demandante se vinculó al servicio educativo oficial antes de que entrara en vigencia la Ley 812Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2021-00007-01 (2864-2023)

Demandante: Luz Estella Acero Faura

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4 de 2003 y, por consiguiente, cumple las condiciones para que se le reconozca y pague una pensión de jubilación con base en la Ley 33 de 1985?

El caso concreto

19. Con el fin de adoptar la decisión correspondiente, la Sala estima necesario relacionar los siguientes hechos, los cuales fueron probados con los documentos

aportados al proceso:

1. La demandante nació el 12 de marzo de 19622.

1. Laboró como docente pública durante los siguientes lapsos:

Desde - Hasta Tipo de vinculación Entidad contratante o empleadora Tiempo 13/2/1992 a 30/3/19923 Nombramiento en interinidad Departamento de Boyacá 47 días 22/3/1995 a 31/12/19994 Nombramiento en provisionalidad Departamento de Boyacá 1746 días 6/2/2001, por 90 días5 Orden de trabajo Municipio de Chíquiza (Boyacá) 90 días 6/5/2001 a 31/7/20016 Orden de trabajo Municipio de Chíquiza (Boyacá) 87 días

6/2/2001, por 90 días5 Orden de trabajo Municipio de Chíquiza (Boyacá) 90 días 6/5/2001 a 31/7/20016 Orden de trabajo Municipio de Chíquiza (Boyacá) 87 días 1/8/2001 a 31/1/20027 Nombramiento temporal Municipio de Chíquiza (Boyacá) 184 días 9/2/2003 a 12/12/20038 Orden de prestación de servicios Departamento de Boyacá 307 días 20/10/2004 a 30/8/20059 Nombramiento en provisionalidad Departamento de Boyacá 315 días 10/1/2006 a 11/3/2020 (fecha del certificado)10 Nombramiento en propiedad Departamento de Boyacá 5175 días TIEMPO TOTAL DE SERVICIO 7951 días, equivalentes a 22 años, 1 mes y 1 día

20. El artículo 320 del Código General del Proceso establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, solamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que aquella se revoque o se reforme. A su turno, el artículo 328 ibidem dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse, únicamente, sobre los argumentos expuestos por quien apela, sin perjuicio de las determinaciones que deba tomar de oficio o según la ley.

2 Índice 3 de SAMAI del tribunal. Registro civil de nacimiento de la demandante. 3 Índice 3 de SAMAI del tribunal. Certificado de historia laboral expedido el 11 de marzo de 2020 por la

2 Índice 3 de SAMAI del tribunal. Registro civil de nacimiento de la demandante. 3 Índice 3 de SAMAI del tribunal. Certificado de historia laboral expedido el 11 de marzo de 2020 por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá. 4 Ibidem. 5 Índice 3 de SAMAI del tribunal. Certificación expedida el 22 de enero de 2019 por el secretario de gobierno del municipio de Chíquiza (Boyacá). 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Índice 3 de SAMAI del tribunal. Certificado de historia laboral expedido el 11 de marzo de 2020 por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá. 9 Ibidem. 10 Ibidem.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2021-00007-01 (2864-2023)

Demandante: Luz Estella Acero Faura

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21. Sobre esa base, d e acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, el parágrafo transitorio 1 del artículo 48 de la Constitución Política (adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005) y la Sentencia de Unificación SUJ014-CE-S2-19 del 25 de abril de 2019, el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio educativo oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) es el previsto en la s Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985.

vinculados al servicio educativo oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) es el previsto en la s Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985.

22. Sobre el particular, en la Sección Segunda del Consejo de Estado existe una jurisprudencia pacífica y reiterada según la cual los períodos en los que un docente hubiere laborado en el sector público a través de contratos de prestación de servicios, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, son válidos para efectos de acceder al régimen pensional de que trata la Ley 33 de 1985 y acreditar los 20 años de servicio que esta última exige para adquirir el derecho a una pensión de jubilación, teniendo en cuenta que la labor desarrollada en dichos lapsos es propia e inherente a la condición de docente oficial y se ejecuta en el marco de verdaderos vínculos de naturaleza laboral, con independencia de la denominación contractual que se les designe11.

23. Igual consideración merecen los períodos de vinculación como docente temporal o en interinidad 12, figura que se utilizó «como mecanismo mediante el

cual la [A]dministración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designaba con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos»13.

24. En esas condiciones, la Sala comparte la decisión del Tribunal en tanto determinó que la situación pensional de la demandante está regida por la Ley 33 de 1985, pues demostró que tuvo vinculaciones a la docencia oficial antes del 27

24. En esas condiciones, la Sala comparte la decisión del Tribunal en tanto determinó que la situación pensional de la demandante está regida por la Ley 33 de 1985, pues demostró que tuvo vinculaciones a la docencia oficial antes del 27 de junio de 2003, cuando entró en vigencia la Ley 812 de 2003, en interinidad

(del 13 de febrero al 30 de marzo de 1992) o temporalidad (del 1.° de agosto de 2001 al 31 de enero de 2002), provisionalidad (del 22 de marzo de 1995 al 31 de diciembre de 1999) y mediante contratos de prestación de servicios (desde el 6 de febrero de 2001, por 90 días; del 6 de mayo al 31 de julio de 2001; y del 9 de febrero al 12 de diciembre de 2003).

25. Por consiguiente, se confirmará el fallo de primera instancia debido a que el Tribunal determinó que la situación pensional de la accionante está gobernada por la Ley 33 de 1985.

11 Al respecto, ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2020, expediente 66001-23-33-000-2016-0008201 (4676-2017); sentencia del 24 de febrero de 2022, expediente 63001 -23-33-000-2018-00183-01 (46502019); y sentencia del 20 de junio de 2024, expediente 17001-23-33-000-2019-00174-01 (0506-2022). 12 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección

2019); y sentencia del 20 de junio de 2024, expediente 17001-23-33-000-2019-00174-01 (0506-2022). 12 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de agosto de 2022, expediente 25000-23-42-000-2019-00507-01 (4275-2021). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de octubre de 2024, expediente 25000-23-25-000-2012-01551-01 (1135-2018).Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2021-00007-01 (2864-2023)

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26. Por otro lado, el FOMAG puso de presente que la mesada pensional debe liquidarse con inclusión de los factores salariales sobre los cuales se efectuaron las cotizaciones; sin embargo, como en este caso no se acreditó la realización de aportes durante los períodos comprendidos entre el 13 de febrero y el 30 de marzo de 1992; desde el 6 de febrero de 2001 hasta por 90 días; del 6 de mayo al 31 de julio de 2001; y del 1.° de agosto de 2001 al 31 de enero de 2002 , la Sala adicionará la sentencia de primera instancia en el sentido de ordenarle al FOMAG que adelante las actuaciones administrativas de cobro de aportes

Sala adicionará la sentencia de primera instancia en el sentido de ordenarle al FOMAG que adelante las actuaciones administrativas de cobro de aportes pensionales contra la actora, el municipio de Chíquiza (Boyacá) y el departamento de Boyacá , de manera actualizada 14, en los porcentajes que les correspondía como trabajadora y empleadores, respectivamente, por dichos períodos.

27. Lo anterior no compromete las garantías procesales del municipio de Chíquiza (Boyacá) y del departamento de Boyacá , los cuales no fue ron vinculados a esta controversia, ya que solo se está impartiendo una orden dirigida al FOMAG, tendiente a adelantar una actuación de cobro de aportes15.

28. Por otro lado, como la situación pensional de la actora no fue definida con base en la Ley 71 de 1988, no se analizarán los argumentos que expuso la demandada frente a la aplicación de esta ley.

Condena en costas de segunda instancia

29. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que en t odo caso la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

30. Al revisar el caso concreto , la Sala considera que los razonamientos expuestos por la entidad demandada en el recurso de apelación no carecen de fundamento legal, sino que comportan argumentaciones válidas y coherentes

30. Al revisar el caso concreto , la Sala considera que los razonamientos expuestos por la entidad demandada en el recurso de apelación no carecen de fundamento legal, sino que comportan argumentaciones válidas y coherentes dirigidas a defender sus intereses, lo que lleva a no imponer condena en costas de segunda instancia. Además, con ocasión al recurso interpuesto se determinó la necesidad de adicionar la sentencia impugnada, en los términos ya explicados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

14 En sentido similar, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de enero de 2023, expediente 15001 -23-33-000-2019-00103-01 (30832022). 15 En igual sentido, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de enero de 2023, expediente 15001 -23-33-000-2019-00103-01 (30832022).Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 15001-23-33-000-2021-00007-01 (2864-2023)

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PRIMERO. ADICIONAR la sentencia proferida el 27 de octubre de 2022 por el

Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia

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PRIMERO. ADICIONAR la sentencia proferida el 27 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n.° 6, en el sentido de ordenar al FOMAG que adelante las actuaciones administrativas de cobro de aportes pensionales contra la demandante, el municipio de Chíquiza (Boyacá) y el departamento de Boyacá, de manera actualizada, por los períodos comprendidos entre el 13 de febrero y el 30 de marzo de 1992; desde el 6 de febrero de 2001 hasta por 90 días; del 6 de mayo al 31 de julio de 2001; y del 1.° de agosto de 2001 al 31 de enero de 2002, en caso de que aquellos no se hayan realizado efectivamente.

SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia de primera instancia.

TERCERO. Sin condena en costas de segunda instancia.

CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.