CE - Sentencia 17001233300020210022901 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 17001 23 33 000 2021 00229 01 (3100-2024)

Demandante: Paulo Andrés Parra Demandado: Nación - Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 1

Tema: Sanción moratoria Decisión: Confirma sentencia. No hay lugar a reconocer la sanción moratoria, pues el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías se efectuó dentro de los términos legalmente previstos.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia d el 20 de octubre de 202 3 expedida por el Tribunal Administrativo de Caldas.

I. ANTECEDENTES.

Demanda

1. El accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto negativo que se configu ró ante la omisión de respuesta por parte del Fomag frente a la petición formulada el 29 de enero de 20 21, por medio de la cual solicitó la sanción moratoria contemplada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.

petición formulada el 29 de enero de 20 21, por medio de la cual solicitó la sanción moratoria contemplada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.

2. A título de restablecimiento del derecho pidió condenar a la accionada a pagar dicha penalidad con los correspondientes ajustes de valor ; el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA, los intereses moratorios y la imposición de costas a la demandada.

3. Señaló que el 14 de noviembre de 2019 presentó petición de cesantías parciales ante el Fo ndo, las cuales fueron reconocidas mediante la Resolución 798 del 26 de noviembre de 2019. Mencionó que el pago de tal prestación se efectuó el «16 de febrero de 2021»2, excediendo los términos legales previstos en la Ley 1071 de 2006, razón por la cual estimó configurada la sanción moratoria pretendida.

1 En adelante, Fomag. 2 Para efectos de la exposición de los antecedentes, se tomará como referencia el 16 de febrero de 2021, según lo mencionado en el hecho séptimo de la demanda y conforme a lo señalado posteriormente en el recurso de apelación. Lo anterior, dado que en el hecho quinto del escrito introductorio se indicó una fecha distinta, esto es, el 20 de noviembre de 2020.2

Radicación: 17001 23 33 000 2021 00229 01 (3100-2024)

Demandante: Paulo Andrés Parra

Contestación de la demanda 3.

4. El Fomag se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que, de existir

Demandante: Paulo Andrés Parra

Contestación de la demanda 3.

4. El Fomag se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que, de existir mora en el pago del auxilio de cesantías, esta solo se habría causado a partir del 28 de febrero de 2020 , pues la Resolución 798 del 26 de noviembre de 2019 fue notificada personalmente el 9 de diciembre de 20 19 y a partir de esta última fecha, debían contabilizarse 55 días para realizar el pago, término que, según mencionó, vencía el 27 de febrero de 2020. Adujo que los dineros correspondientes al pago de tal acreencia fueron puestos a disposición del docente el 26 de febrero de 2020 y no el 20 de noviembre de 2020, como se afirmó en la demanda 4.

5. Destacó que la falta de retiro de aquellos recursos no puede generar la prolongación de la sanción moratoria. Argumentó que la penalidad cuestionada no es susceptible de indexación, dada la incompatibilidad entre amb os conceptos conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Planteó las excepciones de «no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios », ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva, legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad, cobro de lo no debido , improcedencia de la in dexación de las condenas, compensación y condena en costas.

Sentencia apelada 5.

6. El Tribunal Administrativo de Caldas declaró probadas las excepciones de legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad y cobro de lo no debido,

condenas, compensación y condena en costas.

Sentencia apelada 5.

6. El Tribunal Administrativo de Caldas declaró probadas las excepciones de legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad y cobro de lo no debido, propuestas por el Fomag. En consecuencia, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.

7. Expuso que la solicitud de cesantías fue radicada en sede administrativa el 14 de noviembre de 2019 . Agregó que la Secretaría de Educación del municipio de Manizales reconoció la prestación mediante la Resolución 798 del 26 de noviembre de 2019, esto es, dentro de los 15 días previstos para tal efecto. Indicó que dicho acto fue notificado personalmente el 9 de diciembre de 2019 y quedó ejecutoriado el 23 diciembre de 2019, de manera que el plazo de los 45 días hábiles con que contaba la entidad p ara efectuar el pago de la prestación vencía el 27 de febrero de 2020.

8. Advirtió que, según la certificación expedida por Fiduprevisora, los dineros destinados a las cesantías fueron puestos a disposición del actor para su cobro desde el 26 de febrero de 2020; sin embargo, estos no fueron retirados, circunstancia que dio lugar a que el pago fuera reprogramado para el 16 de febrero de 2021. Concluyó que como los recursos estuvieron depositados antes del vencimiento del plazo legalmente contemplado para tal fin, no había lugar al reconocimiento de la sanción reclamada.

Recurso de apelación 6.

3 Índice 20 de Samai de Tribunal. 4 Ver precisión en el pie de página 2. 5 Ibidem.

para tal fin, no había lugar al reconocimiento de la sanción reclamada.

Recurso de apelación 6.

3 Índice 20 de Samai de Tribunal. 4 Ver precisión en el pie de página 2. 5 Ibidem. 6 Ibidem.3

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Demandante: Paulo Andrés Parra

9. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación en el que alegó que el Tribunal erró al negar el reconocimiento de la sanción moratoria, puesto que tal decisión no tuvo en cuenta las circunstancias que rodearon el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías, las cuales, a su juicio, daban cuenta de la existencia de mora por parte de la Fiduprevisora y de la entidad territorial. De igual manera, reprochó que el asunto hubiese sido resuelto sin contar con todos los elementos probatorios necesarios para esclarece r los hechos objeto de controversia.

10. Al respecto, precisó lo siguiente:

De esta manera tenemos que el Docente radic[ó] la solicitud de las cesantías parciales y los términos para reconocimiento y pago son los siguientes:

PERIODO CAUSADO DE LA MORA

MORA A CARGO DEL ENTE TERRITORIAL 4 DIAS DE MORA

MORA A CARGO FOMAG 369 DIAS DE MORA

11. Puso de presente que un error atribuible a las aludidas entidades dio lugar a la expedición de la Resolución 63 del 10 de febrero de 2020, que modificó el numeral segundo del acto de reconocimiento, y por ello «nunca existió pago de las cesantías [en]

expedición de la Resolución 63 del 10 de febrero de 2020, que modificó el numeral segundo del acto de reconocimiento, y por ello «nunca existió pago de las cesantías [en] la fecha que la Fiduprevisora asegura el depósito».

12. Indicó que ante la ausencia de constancia de notificación de la Resolución 63 y de «la petición que realizó […] ante el correo de prestaciones sociales de la entidad territorial», el a quo debió hacer uso de sus facultades oficiosas en materia probatoria para obtener esos documentos. Asimismo, cuestionó que los dineros destinados al pago de la prestación hubiesen quedado disponibles para su cobro el 28 de febrero de 2020, pues manifestó que en «varias oportunidades se acercó a la entidad bancaria a averiguar sobre la consignación de sus cesantías », sin que apareciera depósito alguno y que, al4

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Demandante: Paulo Andrés Parra

consultar los listados publicados en la página web del Fomag, tampoco encontró registr o de ello. En ese contexto, sostuvo que debía tenerse como fecha de pago el 16 de febrero de 2021.

13. Finalmente, objetó la condena en costas, al sostener que aquella no procede automáticamente por el solo hecho de resultar vencido en el proceso, sino que exige valorar la conducta asumida por las partes y verificar que en el expediente se encuentren acreditadas las circunstancias que justifiquen su reconocimiento.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

14. Mediante auto del 29 de agosto de 20247 se admitió el recurso de apelación .

acreditadas las circunstancias que justifiquen su reconocimiento.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

14. Mediante auto del 29 de agosto de 20247 se admitió el recurso de apelación .

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio durante esta etapa procesal.

15. A través de auto del 10 de marzo de 20258 se resolvió la solicitud de pruebas formulada por el demandante al sustentar el recurso de apelación . Al respecto, se negó el decreto de la copia de la petición elevada por el actor el 1° de julio de 2020 y su respectiva respuesta por no adecuarse a ninguna de las causales señaladas en el artículo 212 del CPACA; mientras que en cuanto a la Resolución 63 del 10 de febrero de 2020 se advirtió que ya obraba en el expediente.

III. CONSIDERACIONES.

Competencia.

16. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso ( CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunale s Administrativos.

Problema jurídico.

17. Según los reparos concretos planteados procederá la Sala a estudiar si el Tribunal erró al considerar que el demandante no tenía derecho a la sanción moratoria pretendida. Para ello, se determinará si las pruebas obrantes en el expediente, en efecto, dan cuenta de que el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías se surtió dentro

pretendida. Para ello, se determinará si las pruebas obrantes en el expediente, en efecto, dan cuenta de que el trámite de reconocimiento y pago de las cesantías se surtió dentro de los términos legalmente previstos . Además, se analizará si era procedente condenar en costas al accionante.

Análisis del problema jurídico.

7 Índice 4 de Samai del Consejo de Estado. 8 Índice 17 ibidem.5

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Demandante: Paulo Andrés Parra

18. Examinado el caso concreto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandante, por las razones que se exponen a continuación.

19. En el expediente se encuentra acreditado que el 14 de noviembre de 20199 el señor Paulo Andrés Parra radicó solicitud dirigida al reconocimiento y pago de unas cesantías parciales para estudio. La Secretaría de Educación de Manizales reconoció la prestación a través de la Resolución 798 del 26 de noviembre de 201910, notificada al demandante el 9 de diciembre de 2019.

20. Seguidamente, por medio de la Resolución 63 del 10 de febrero de 202011, se modificó el acto antes mencionado. Allí se dispuso que en el artículo segundo de la Resolución 798 se había señalado como beneficiaria del pago de la acreencia a la Universidad Metropolitana de Educación, Ciencia y Tecnología (UMECIT), mientras que Fiduprevisora S.A., al aprobar la prestación el 4 de febrero de 2020, indicó como

Universidad Metropolitana de Educación, Ciencia y Tecnología (UMECIT), mientras que Fiduprevisora S.A., al aprobar la prestación el 4 de febrero de 2020, indicó como beneficiario al señor Paulo Andrés Parra . De tales antecedentes se infiere que la modificación estuvo relacionada con la identificación del destinatario del pago12.

21. Obra certificación del 26 de abril de 2021 13, emitida por Fiduprevisora S.A. y dirigida al demandante, en la que consta que el pago de la prestación reconocida mediante la decisión administrativa del 26 de noviembre de 2019 fue programado y puesto a su d isposición a partir del 26 de febrero de 2020 , por valor de $10.000.000 a través del Banco B BVA. Asimismo, se puntualizó que, al no efectuarse el cobro, aquel fue reprogramado para el 16 de febrero de 2021.

22. Debido a lo anterior, el demandante formuló petición el 29 de enero de 202114 encaminada a lograr el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006. Pese a ello, la entidad no emitió pronunciamiento.

23. Ahora bien, con el fin de resolver el primer problema jurídico , se recuerda que el apelante cuestionó la decisión del a quo de negar la penalidad objeto de reclamo pues, en su criterio, el trámite de reconocimiento y pago de sus cesantías no se llevó a cabo dentro de los términos legalmente establecido s. Como sustento de ese reparo, señaló que el plazo para expedir el acto de reconocimiento vencía el 5 de diciembre de

cabo dentro de los términos legalmente establecido s. Como sustento de ese reparo, señaló que el plazo para expedir el acto de reconocimiento vencía el 5 de diciembre de 2019 y que su notificación personal solo se efectuó el 9 de diciembre de 2019.

24. Además, explicó que debido a la expedición de la Resolución 63 del 10 de febrero de 2020, que modificó el numeral segundo del acto de reconocimiento, «nunca existió pago de las cesantías [en] la fecha que la Fiduprevisora asegura el depósito» . En relación con es e aspecto, reprochó que el Tribunal h ubiese decidido la controversia sin

9 Información tomada de la Resolución 798 del 26 de noviembre de 2019, visible en el archivo 2_ED_002DEMANDA18184(.pdf) del expediente digital que obra en el índice 20 de Samai de Tribunal. 10 Folio 17 archivo 2_ED_002DEMANDA18184. 11 Folio 18 ibidem. 12 Lo anterior, debido a que el mencionado documento se encuentra incompleto y, además, cuando fue aportado como prueba con el recurso de apelación, se allegó en las mismas condiciones. 13 Folio 19 ibidem. 14 Según certificación de envío de correo electrónico visible en folio 20 ibidem.6

Radicación: 17001 23 33 000 2021 00229 01 (3100-2024)

Demandante: Paulo Andrés Parra

contar con todos los elementos probatorios que resultaban necesarios para esclarecer las circunstancias en que se efectuó el pago. Por otra parte, destacó que acudió en varias oportunidades a la entidad bancaria sin encontrar depósito alguno a su favor y que, al

contar con todos los elementos probatorios que resultaban necesarios para esclarecer las circunstancias en que se efectuó el pago. Por otra parte, destacó que acudió en varias oportunidades a la entidad bancaria sin encontrar depósito alguno a su favor y que, al consultar los listados publicados en la página web del Fomag, tampoco encontró registro de la prestación. Con fundamento en lo anterior, adujo que el pago solo tuvo lugar el 16 de febrero de 2021.

25. A partir de las pruebas previamente relacionadas , la Sala observa que las cesantías fueron reclamadas el 14 de noviembre de 2019, de modo que los 15 días para responder la petición vencieron el 5 de diciembre de 2 019, es decir que el acto administrativo se expidió oportunamente el 26 de noviembre de 2019 y su notificación personal se produjo el 9 de diciembre de 2019.

26. En consecuencia, era necesario que transcurrieran 10 días más, para lograr la ejecutoria de dicho acto 15, es decir, hasta el 23 de diciembre de 2019 y, a partir del día siguiente, se debían contabilizar los 45 días para que el pago hubiera sido oportuno, esto es, hasta el 27 de febrero de 2020 y según la certificación expedida por F iduprevisora S.A., aportada por el actor con la demanda, los recursos fueron puestos a su disposición por primera vez el 26 de febrero de 2020 , esto es, antes del vencimiento de dicho plazo.

27. Así las cosas, contrario a lo sostenido por el recurrente, el hecho de que la Resolución 798 del 26 de noviembre de 2019 se notificara personalmente el 9 de

de dicho plazo.

27. Así las cosas, contrario a lo sostenido por el recurrente, el hecho de que la Resolución 798 del 26 de noviembre de 2019 se notificara personalmente el 9 de diciembre siguiente no significa que su expedición haya sido extemporánea, pues como quedó visto, los 15 días con los que contaba la administración para resolver la solicitud vencían el 5 de diciembre de 2019 y, para ese momento, el acto de reconocimiento ya había sido proferido. Por tanto, la notificación surtida el 9 de diciembre de 2019 fue tenida en cuenta para establecer la fecha de su ejecutoria y, a partir de esta, contabilizar los 45 días previstos para efectuar el pago de la prestación según el supuesto en el que se subsume el presente asunto 16.

28. Por otra parte, la expedición de la Resolución 63 del 10 de febrero de 2020, que modificó la decisión de reconocimiento, no tiene incidencia en la contabilización del término para realizar el pago de la prestación, pues este se determina a partir de la ejecutoria del acto inicial, en los plazos antes referidos . Además, no es cierto que la corrección introducida mediante dicho acto hubiera impedido el pago de las cesantías, toda vez que, en primer lugar, tal decisión se emitió con antelación al vencimiento del término para el pago de la pres tación y, en segundo lugar, se reitera, los recursos destinados para ello estuvieron disponibles desde el 26 de febrero de 2020.

29. Aunado a lo anterior, las afirmaciones del recurrente según las cuales acudió en varias oportunidades a la entidad bancaria sin encontrar dineros disponibles a su favor y tampoco halló registro de la prestación en los listados publicados en la página web del

29. Aunado a lo anterior, las afirmaciones del recurrente según las cuales acudió en varias oportunidades a la entidad bancaria sin encontrar dineros disponibles a su favor y tampoco halló registro de la prestación en los listados publicados en la página web del

15 En consideración a que los términos se rigieron por la Ley 1437 de 2011, pues ya estaba vigente para esa fecha. 16 Según la hipótesis de acto escrito en tiempo notificado pers onalmente previsto sentencia CESUJ-SII012-2018 del 18 de julio de 2018.7

Radicación: 17001 23 33 000 2021 00229 01 (3100-2024)

Demandante: Paulo Andrés Parra

Fomag no cuentan con respaldo probatorio, máxime cuando la certificación aportada con la demanda da cuenta de que los recursos estuvieron disponibles para su cobro desde el 26 de febrero de 2020. En ese contexto, no era necesario acudir al decreto oficioso de pruebas, pues los elementos obrantes en el expediente resultaban suficientes para resolver la controversia, sin que existieran aspectos relevantes por dilucidar. En todo caso, correspondía al demandante acreditar los hechos en los que sustentaba sus afirmaciones, sin que dicha carga pudiera trasladarse al juez mediante el ejercicio de su facultad oficiosa.

30. En tales condiciones, las pruebas obrantes en el expediente permiten establecer que los recursos destinados al pago de las cesantías fueron puestos a disposición del demandante dentro del término legal previsto para ello. En consecuencia, no se configuró la sanción moratoria como lo consideró el Tribunal.

31. En cuanto al segundo problema jurídico relacionado con la imposición de la

disposición del demandante dentro del término legal previsto para ello. En consecuencia, no se configuró la sanción moratoria como lo consideró el Tribunal.

31. En cuanto al segundo problema jurídico relacionado con la imposición de la condena en costas , se evidencia que el Tribunal las ordenó a cargo al demandante por haber resultado vencido en el proceso, decisión que guarda correspondencia con la determinación de fondo adoptada en la sentencia de primera instancia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

32. Al respecto, la argumentación del accionante para solicitar su absolución de tal condena radica en que no está probada la causación de las costas o la realización de una conducta temeraria de su parte; no obstante, al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA17 la imposición de estas es objetiva y solo en los casos en que se ventile un interés público no procede, por manera que como en el asunto bajo análisis no se está debatiendo un asunto de tal naturaleza, era viable que el a quo decidiera sobre estas y las impusiera, pues se ajusta a lo n ormado en la disposición citada . Lo que impone confirmar la sentencia de primera instancia.

Condena en costas.

33. La modificación del artículo 188 del CPACA efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

34. La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021,

se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

34. La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

17 [...] Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas [...].8

Radicación: 17001 23 33 000 2021 00229 01 (3100-2024)

Demandante: Paulo Andrés Parra

35. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

36. En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante por cuanto no le prosperaron los argumentos de la apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el despacho sustanciador de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secr etaría del Tribunal

Administrativo de Caldas.

artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el despacho sustanciador de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secr etaría del Tribunal Administrativo de Caldas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso -Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 20 de octubre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Caldas, según lo expuesto en las consideraciones.

SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia a l demandante.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

AAP.