CE - Sentencia 17001233300020250010601 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E

INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 17001-23-33-000-2025-00106-01

Demandante: JUAN DAVID MORALES HERRERA

Demandados: COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO

SUCRÉDITO - FINANCIERA SUCRÉDITO C.A.C. Y OTROS

Vinculados: MUNICIPIO DE AGUADAS Y OTROS

Sentencia de segunda instancia

La Sala resuelve los recursos de apelación presentados por la parte demandante y la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito - Financiera Sucrédito C.A.C., contra la sentencia de 5 de febrero de 2026, proferida por la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.

I. ANTECEDENTES

I.1. La demanda

1. El señor Juan David Morales Herrera en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito - Financiera Sucrédito C.A.C. y el Ministerio de Salud y Protección Social, con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos establecidos en los literales d), h), l) y m) del artículo 4.°1 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982.

Ministerio de Salud y Protección Social, con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos establecidos en los literales d), h), l) y m) del artículo 4.°1 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982.

2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones en la demanda y su

reforma3:

1 “[…] Artículo 4º.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; […] h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; […]”. 2 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. […]”. 3 Índice 2 expediente digital de segunda instancia, documentos denominados: “6ED_Demanda(.pdf) NroActua 2”, “016MemorialReformaAccionPopular.pdf”.2

Radicación núm. 17001-23-33-000-2025-00106-01

Demandante: Juan David Morales Herrera

“[…] Pido aplicar art 14 ley 472 de 1998, pues desconozco nombre del propietario del establecimiento decomercio (sic) donde ocurre la vulneración y desconozco su correo electrónico de notificación.

“[…] Pido aplicar art 14 ley 472 de 1998, pues desconozco nombre del propietario del establecimiento decomercio (sic) donde ocurre la vulneración y desconozco su correo electrónico de notificación.

Se ORDENE al accionado, que construya unidad sanitaria pública, CON SU RESPECTIVO ORINAL YBARRAS FIJAS, aptapara (sic) ciudadanos con movilidad reducida que se desplacen en silla deruedas (sic), en un sitio de seguro y fácil acceso para la población que se desplaza en silla de ruedas, sinexponerse (sic) al daño contingente art 2359 código civil Colombiano, cumpliendo normas ntc en sitio defácil (sic) y seguro acceso tal como lo ordena la ley 361 de 1997 y su decreto reglamentarioa fin que no secrea (sic) que por ejemplo una bodega es sitio seguro y de facil y autónomo acceso -, en un término detiempo (sic) que ordenara el juez-a Constitucional.

Me amparo tuteladictada (sic) H CSJ SCC,10 nov de 2010, exp 110010203000 20100187600, mpWilliam (sic) Name Vargas. Esto es solo un precedente y por ello no aporto elfallo (sic).

2 se ordene en sentencia el día, mes y año en que la accionada debe pagar las agencias en derechoa (sic) fin de evitar acciones ejecutivas que congestionan más y más al despacho.

3. tener como prueba la contestación de la acción y las de oficio que decrete eljuez

(sic) Constitucional, requerir al accionado que aporten copia del certificado deexistencia (sic) y representación legal 4 solicitar al juez por favor, se informe de

3. tener como prueba la contestación de la acción y las de oficio que decrete eljuez

(sic) Constitucional, requerir al accionado que aporten copia del certificado deexistencia (sic) y representación legal 4 solicitar al juez por favor, se informe de esta acción a la comunidad a través de la página web deldespacho (sic) tal como lo ha ordenado la H CSJ SCC en acciones populares5 SOLICITO QUE EL JUZGADOR SE PRONUNCIE POR SEPARADO DE CADA LEY EN LA QUE MEAMPARO EN LA ACCION Constitucional a fin de que se de el amparo pedido.

6 No se vincule al ente territorial, a la acción (sic), para que responda o pida pruebas, pues el municipio noes DEMANDADO, NI CONTRA ESTE RECAE PRETENSIÓN ALGUNA, maxime (sic) que el art 21 ley 472 de1998, reza... ADEMAS SE LE comunicara A LA ENTIDAD ADMINISTRATIVA ENCARGADA DE PROTEGER EL DERECHO O EL INTERÉS COLECTIVO AFECTADOen ningún lado dice se notifica o se vinculara...

De ser necesario se vincule al propietario-a del inmueble,de (sic)no ser de propiedad del demandado, AUNQUE QUIEN DEBE RESPONDER EN ESTA ACCION ES LA ENTIDAD DEMANDADA QUE ES QUIEN SEBENEFICIA DE LA ACTIVIDAD COMERCIAL, PUES ÉL O L A PROPIETARIA SOLO RENTAN Y QUIEN DEBE NO VULNERAR DERECHOS COLECTIVOS ES LA DEMANDADA Y LA PROPIETARIA O DEL INMUEBLE NO ES DEMANDADA EN ESTA ACCION […]” (negrilla del texto).

3. Señaló que el inmueble donde funciona la entidad demandada no cuenta con una

O DEL INMUEBLE NO ES DEMANDADA EN ESTA ACCION […]” (negrilla del texto).

3. Señaló que el inmueble donde funciona la entidad demandada no cuenta con una unidad sanitaria adecuada para las personas con movilidad reducida que se desplazan en silla de ruedas.

4. Manifestó que el establecimiento presenta barreras físicas y arquitectónicas que dificultan el ingreso y el desplazamiento autónomo y seguro de las personas con discapacidad, movilidad reducida o limitaciones temporales, así como de los adultos mayores.3

Radicación núm. 17001-23-33-000-2025-00106-01

Demandante: Juan David Morales Herrera

5. Indicó que las condiciones actuales del inmueble impiden que las personas que utilizan silla de ruedas accedan de manera segura y autónoma a un baño público adaptado a sus necesidades.

6. Afirmó que las autoridades demandadas no han adoptado las medidas necesarias para adecuar el inmueble y eliminar las barreras arquitectónicas denunciadas.

I.2. Actuación procesal en primera instancia

7. El Juzgado Civil del Circuito de Aguadas por auto de 28 de febrero de 2025 4 admitió la acción popular, ordenó la notificación de los sujetos procesales, la vinculación del municipio de Aguadas y de la Secretaría de Planeación, y dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad.

8. Mediante auto de 9 de abril de 20255 el juzgado admitió la reforma de la demanda para incluir como parte demandada al Ministerio de Salud y Protección Social. En consecuencia, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la acción y remitió el

8. Mediante auto de 9 de abril de 20255 el juzgado admitió la reforma de la demanda para incluir como parte demandada al Ministerio de Salud y Protección Social. En consecuencia, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la acción y remitió el proceso a la Oficina de Reparto Judicial de Manizales.

9. El magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Caldas por auto de 17 de septiembre de 2025 6 avocó el conocimiento de la acción popular 7 y ordenó la notificación de los sujetos procesales.

10. En auto de 2 de octubre de 2025 8 se resolvió no decretar la medida cautelar solicitada en la reforma de la demanda y se ordenó vincular a la señora Catalina

López Arias.

11. Mediante auto de 27 de octubre de 2025 9 se resolvió confirmar el auto de 2 de octubre de 2025.

12. El 3 de diciembre de 2025 10 se declaró fallida la audiencia especial de pacto de cumplimiento prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998.

13. En auto de 10 de diciembre de 202511, el tribunal decretó las pruebas del proceso.

14. Por auto de 14 de enero de 202612, se ordenó a las partes la presentación de los alegatos de conclusión.

4 Índice 114 del expediente de primera instancia, en el enlace de OneDrive, documento denominado “004AutoAdmisorioAccionPopular20510009.pdf”. 5 Índice 114 del expediente de primera instancia, en el enlace de OneDrive, documento denominado “020AutoAceptaReformaDeclaraFaltaDeJurisdiccion 202510009”.

“004AutoAdmisorioAccionPopular20510009.pdf”. 5 Índice 114 del expediente de primera instancia, en el enlace de OneDrive, documento denominado “020AutoAceptaReformaDeclaraFaltaDeJurisdiccion 202510009”. 6 Índice 21 expediente digital de primera instancia. 7 Mediante auto 1083 de 23 de julio de 2025, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Aguadas y el Tribunal Administrativo de Caldas, declarando como competente a este último. 8 Índice 35 expediente digital de primera instancia. 9 Índice 46 expediente digital de primera instancia. 10 Índice 65 expediente digital de primera instancia. 11 Índice 68 expediente digital de primera instancia. 12 Índice 74 expediente digital de primera instancia.4

Radicación núm. 17001-23-33-000-2025-00106-01

Demandante: Juan David Morales Herrera

15. La parte actora13, la cooperativa14 y el Ministerio de Salud y Protección Social15, presentaron sus alegatos de conclusión.

16. El Ministerio Público16 presentó concepto en el que solicitó negar las pretensiones de la demanda.

I.3. Contestaciones de la demanda

I.3.1. Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito - Financiera Sucrédito C.A.C.17

17. La cooperativa presentó las excepciones de “[…] INEXISTENCIA DE LA

VULNERACIÓN A DERECHOS COLECTIVOS […]”, y “[…] DESARROLLO DEL

OBJETO SOCIAL […]”.

18. Aclaró que la acción no debe recaer sobre el establecimiento de comercio sino

VULNERACIÓN A DERECHOS COLECTIVOS […]”, y “[…] DESARROLLO DEL

OBJETO SOCIAL […]”.

18. Aclaró que la acción no debe recaer sobre el establecimiento de comercio sino sobre el local comercial, el cual no es de propiedad de la cooperativa . La relación corresponde a un contrato de arrendamiento con la arrendadora Catalina López

Arias.

19. Señaló que la unidad sanitaria es de uso interno y no cuenta con un espacio suficiente para dar cumplimiento a las medidas técnicas.

20. Manifestó que es una entidad financiera, lo que implica que los servicios que presta son receptores y proveedores de capitales . Ello exige una obligación de brindar seguridad en la infraestructura y control absoluto de las instalaciones físicas, lo cual no sería posible si existieran baños públicos en un lugar que requiere intimidad y seguridad.

I.3.2. Municipio de Aguadas18

21. El ente territorial presentó las excepciones de “[…] FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA DEL MUNICIPIO […]”, y “[…] GENÉRICA […]”.

22. Señaló que no es responsable de las medidas solicitadas por el actor popular frente a una entidad de carácter privado que funciona en un inmueble de naturaleza particular para el acceso de personas con limitación en silla de ruedas o para que tengan un “[…] baño especial para ellas, en los términos de la Ley 361 de 1997 […]”.

13 Índice 79 expediente digital de primera instancia. 14 Índice 78 expediente digital de primera instancia. 15 Índice 81 expediente digital de primera instancia. 16 Índice 82 expediente digital de primera instancia.

13 Índice 79 expediente digital de primera instancia. 14 Índice 78 expediente digital de primera instancia. 15 Índice 81 expediente digital de primera instancia. 16 Índice 82 expediente digital de primera instancia. 17 Índice 114 del expediente de primera instancia, en el enlace de OneDrive, documento denominado “012ContestacionFinancieraSuCredito.pdf”. 18 Ibidem, documento denominado “013ContestacionMunicipioAguadas.pdf”.5

Radicación núm. 17001-23-33-000-2025-00106-01

Demandante: Juan David Morales Herrera

I.3.3. Ministerio de Salud y Protección Social19

23. La entidad se opuso a las pretensiones de la demanda y presentó las excepciones de “[…] FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA […]”, “[…] INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS […]” e “[…] INNOMINADA […]”.

24. Sostuvo que no es la autoridad competente para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre el cumplimiento de las condiciones de accesibilidad en los establecimientos abiertos al público, pues sus funciones se concentran en la dirección, formulación, coordinación y definición de las políticas públicas en materia de salud.

25. Aclaró que la vigilancia de las condiciones sanitarias y de accesibilidad del establecimiento objeto de la acción corresponde al ente territorial respectivo, mientras que el control sobre el diseño, construcción y adecuación del inmueble recae en las autor idades encargadas de otorgar las licencias o permisos correspondientes.

26. Señaló que la rectoría del Sistema Nacional de Discapacidad dejó de estar a

recae en las autor idades encargadas de otorgar las licencias o permisos correspondientes.

26. Señaló que la rectoría del Sistema Nacional de Discapacidad dejó de estar a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social y fue trasladada inicialmente al Ministerio del Interior y, posteriormente, a la Consejería Presidencial para la Participación de las Personas con Discapacidad.

27. Reconoció que los establecimientos y edificaciones abiertos al público deben eliminar las barreras arquitectónicas y garantizar condiciones de acceso y desplazamiento seguro para las personas con discapacidad. En todo caso, cuando sea obligatorio disponer de unidades sanitarias, estas deben cumplir las condiciones de accesibilidad aplicables.

28. Manifestó que, en el ámbito de sus atribuciones, ha adelantado actuaciones orientadas a formular políticas públicas para proteger los derechos, promover la inclusión social y favorecer la participación de las personas con discapacidad.

I.3.4. La señora Catalina López Arias no contestó la demanda.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

29. La Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas resolvió en la sentencia de 5 de febrero de 202620, lo siguiente:

“[…] PRIMERO: DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN denominada “falta de legitimación en la causa por pasiva”, propuesta tanto por el municipio de Aguadas como por la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, y la de “inexistencia de vulneración de derechos e intereses colectivos por parte del ministerio de Salud y

19 Ibidem, documento denominado “03CPppal3.pdf”, página 148 y siguientes. 20 Cfr. Índice 84 expediente digital de primera instancia.6

vulneración de derechos e intereses colectivos por parte del ministerio de Salud y

19 Ibidem, documento denominado “03CPppal3.pdf”, página 148 y siguientes. 20 Cfr. Índice 84 expediente digital de primera instancia.6

Radicación núm. 17001-23-33-000-2025-00106-01

Demandante: Juan David Morales Herrera

Protección Social” propuesta por dicho ministerio, dentro del medio de control de PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS instaurado por JUAN DAVID MORALES HERRERA, según lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: DECLARAR que la COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO SUCRÉDITO – FINANCIERA SUCRÉDITO vulneró el derecho colectivo a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, establecido en el lite ral m) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, según lo expuesto en las consideraciones.

TERCERO: ORDENAR a la COOPERATIVA DE AHORRO Y CRÉDITO SUCRÉDITO - FINANCIERA SUCRÉDITO que, en el término de tres (3) meses contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, adecúe la unidad sanitaria que tiene en las oficinas de la sucursal del municipio de Aguadas - Caldas, para que pueda ser utilizada por los ciudadanos discapacitados (movilidad reducida) que utilicen sus servicios, para lo cual deberá tener en cuenta las normas técnicas vigentes que regulan la materia.

ser utilizada por los ciudadanos discapacitados (movilidad reducida) que utilicen sus servicios, para lo cual deberá tener en cuenta las normas técnicas vigentes que regulan la materia.

CUARTO: CONFORMAR un comité de verificación del cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por el Magistrado ponente, el demandante, el representante de la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito, y un delegado del Ministerio Público, quienes presentarán infor me al Magistrado ponente sobre el cumplimiento de esta sentencia.

QUINTO: SIN COSTAS en esta instancia, según lo indicado en la parte motiva.

SEXTO: EXPÍDASE copia de la sentencia con destino a la Defensoría del Pueblo para los fines previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. […]” (negrilla del texto).

30. El tribunal verificó la vulneración del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, ya que la cooperativa demandada no tiene en sus instalaciones una unidad sanitaria apta para personas en condición de discapacidad.

31. Consideró que esa omisión vulnera la Ley 361 de 7 de febrero de 1997 21, el Decreto reglamentario 1538 de 17 de mayo de 200522, la Ley 1752 de 3 de junio de 201523 y la Resolución 14861 de 1985 del Ministerio de Salud y Protección Social24.

32. Destacó que la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito C.A.C. es una entidad

201523 y la Resolución 14861 de 1985 del Ministerio de Salud y Protección Social24.

32. Destacó que la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito C.A.C. es una entidad sin ánimo de lucro y de la economía solidaria, vigilada por la Superintendencia de Economía Solidaria. Dicha entidad tiene como objeto adelantar actividad financiera y social, mediante la prestación de servicios de ahorro, operaciones, actividades de

21 “[…] Por la cual se establecen mecanismos de integración social de la (sic) personas con limitación y se dictan otras disposiciones […]”. 22 “[…] por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997 […]”. 23 “[…] Por medio de la cual se modifica la Ley 1482 de 2011, para sancionar penalmente la discriminación contra las personas con discapacidad […]”. 24 “[…] Por la cual se dictan normas para la protección, seguridad, salud y bienestar de las personas en el ambiente y en especial de los minusválidos […]”.7

Radicación núm. 17001-23-33-000-2025-00106-01

Demandante: Juan David Morales Herrera

crédito y libranza, entre otros. En consecuencia, pres ta servicios al público especialmente a sus asociados.

33. Afirmó que la cooperativa opera en un inmueble de propiedad privada de uso comercial y, por lo tanto, es un edificio abierto al público según lo dispuesto en el Decreto 1538 de 17 de mayo de 200525.

34. Agregó que la cooperativa presta sus servicios en el referido inmueble en calidad de arrendataria, figurando como arrendadora la señora Catalina López Arias. El mencionado contrato tiene como objeto conceder a título de arrendamiento el goce

34. Agregó que la cooperativa presta sus servicios en el referido inmueble en calidad de arrendataria, figurando como arrendadora la señora Catalina López Arias. El mencionado contrato tiene como objeto conceder a título de arrendamiento el goce de un espacio del inmueble para adelantar la actividad financiera y social mediante la prestación de sus servicios.

35. Explicó que vinculó a la señora Catalina López Arias quien no intervino en ninguna etapa procesal, puesto que dicha vinculación era necesaria para realizar las adecuaciones.

36. Advirtió que la cláusula sexta del contrato de arrendamiento autoriza al arrendatario para que realice “[…] la totalidad de las mejoras y/o adecuaciones que requiera el espacio arrendado a fin de ajustarlo a su imagen corporativa las cuales podrán ser retiradas al finalizar el presente contrato, siempre y cuando se devuelva el espacio en el mismo estado en que fue recibido. b) Mantener en buen estado de presentación, higiene y aseo los equipos, muebles y demás enseres situados en el espacio arrendado. c) Dar la destinación pactada al espacio arrendado. d) Pagar el canon y los servicios públicos (si aplica) r eferidos en la parte inicial del presente contrato […]”.

37. Anotó que dicha cláusula permite ordenar a la cooperativa que adopte las medidas necesarias para garantizar el acceso a personas discapacitadas que utilicen sus servicios al baño ubicado en sus instalaciones. Sin embargo, aclaró que la orden no estaba encaminada a la construcción de un baño público porque sería una carga desproporcional pues la demandada no es la propietaria del bien inmueble y no se acreditó que el servicio se requiera de manera constante.

la orden no estaba encaminada a la construcción de un baño público porque sería una carga desproporcional pues la demandada no es la propietaria del bien inmueble y no se acreditó que el servicio se requiera de manera constante.

38. Manifestó que el demandante no demostró la afectación de los derechos colectivos al goce del espacio público, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente porque: i) el servicio se presta en las instalaciones de una entidad de carácter privado que no encaja en la definición de espacio público; y ii ) no se acreditó la vulneración del derecho a la salud ni un riesgo de desastre.

39. Complementó que el actor popular no probó la responsabilidad del municipio de Aguadas y del Ministerio de Salud y Protección Social en la vulneración del derecho

25 “[…] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997 […]”.8

Radicación núm. 17001-23-33-000-2025-00106-01

Demandante: Juan David Morales Herrera

colectivo amparado, toda vez que la cooperativa demandada es la entidad obligada a brindar el acceso a la población discapacitada en sus instalaciones.

40. Mediante auto de 26 de febrero de 2026 26 el tribunal resolvió no acceder a la solicitud de aclaración y adición. En dicha providencia el tribunal precisó que “[…] se ordenó la adecuación del baño que hay en el inmueble donde funciona la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito, para que el mismo pudiera ser usado

solicitud de aclaración y adición. En dicha providencia el tribunal precisó que “[…] se ordenó la adecuación del baño que hay en el inmueble donde funciona la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito, para que el mismo pudiera ser usado por las personas con movilidad reducida que utilizaran los servicios de la financiera, pues se dejó claro que no se trataba de un baño público; y que la adecuación debía tener en cuenta las normas técnicas vigentes que regulaban la materia […]”.

III. LOS RECURSOS DE APELACIÓN

III.1. El actor popular27

41. Solicitó en su escrito que “[…] EL BAÑO SEA PÚBLICO A TODO TIPO DE POBLACIÓN, Y SEA APTO A CIUDADANOS QUE SE MOVILIZAN EN SILLA DE

RUEDAS CUMPLIENDO NORMAS NTC ACLARE SI PARA EL JUZGADOR EL MUNICIPIO, ALCALDE NO ES RESPONSABLE DE GARANTIZAR SEGÚN ART 315 CN, QUE NO EXISTA DISCRIMINA CIÓN NI QUE SE VIOLEN DERECHOS

COLECTIVOS EN SU TERRITORIO […]”.

42. Añadió que “[…] si debe conceder agencias en derecho ante la prosperidad de mi acción, indistintamente a que ud crea que los demandantes no son responsables según ud. […] certifique y haga constar cada etapa procesal realizada, consignando día, mes y año de todas y cada una de ellas a fin de probar mi carga de vigilancia constante y por ello exijo conceda agencias en derecho, pues estan (sic) son de carácter procesal y no sustancial, art 38 ley 472 de 1998 y cgp […]”.

III.2. La Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito - Financiera Sucrédito

carácter procesal y no sustancial, art 38 ley 472 de 1998 y cgp […]”.

III.2. La Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito - Financiera Sucrédito C.A.C.28

43. Sostuvo que las actividades financieras que desarrolla implican riesgos que exigen adoptar estrictas medidas de seguridad y restringir el acceso del público a determinadas áreas de sus instalaciones.

44. Afirmó que su objeto social no comprende la prestación de servicios sanitarios al público y, por ello , los baños existentes en la agencia de Aguadas son para uso interno del personal y no para los asociados, clientes o ciudadanos en general.

45. Alegó que no existe una disposición que obligue a las entidades financieras a ofrecer el servicio de sanitarios al público en sus sucursales, incluso cuando se trate de personas con discapacidad o movilidad reducida. Las operaciones realizadas por

26 Índice 92 expediente digital de segunda instancia. 27 Índice 89 expediente digital de segunda instancia. 28 Índice 90 expediente digital de segunda instancia.9

Radicación núm. 17001-23-33-000-2025-00106-01

Demandante: Juan David Morales Herrera

los usuarios son breves y, por tanto, no requieren ordinariamente el uso de esos servicios.

46. Manifestó que permitir el acceso del público a los servicios sanitarios podría comprometer la seguridad de la cooperativa, de sus asociados y de los recursos económicos administrados, debido a la cercanía de áreas destinadas al manejo de efectivo, documentos reservados y operaciones electrónicas.

47. Agregó que las reglas propias de las entidades financieras son aplicables independientemente de l hecho consistente en que la cooperativa se encuentre

efectivo, documentos reservados y operaciones electrónicas.

47. Agregó que las reglas propias de las entidades financieras son aplicables independientemente de l hecho consistente en que la cooperativa se encuentre vigilada por la Superintendencia de la Economía Solidaria y no por la

Superintendencia Financiera de Colombia.

48. Advirtió “[…] que la Superintendencia encargada del control y vigilancia es la de Economía Solidaria, la realización de actividades económicas permite la injerencia y acogida a conceptos expedidos por la Superintendencia Financiera, así como las operaciones de ries go sistémico que las cooperativas representan. Conforme al Decreto 663 de 1993 y la ley 510 de 1999. Establece que la Superintendencia Financiera es la autoridad encargada de la supervisión de las entidades que desarrollen actividades financieras, dentro de las cuales se incluyen aquellas que captan dinero público y privado […]”.

49. Señaló que la Ley 454 de 1998 reconoce que las cooperativas que ejercen actividad financiera se someten al régimen especial de control financiero, dada la sensibilidad de los recursos captados del público.

50. Explicó que desarrolla actividades de ahorro y crédito, capta recursos y realiza intermediación financiera, por lo cual consideró aplicables los criterios de seguridad establecidos para el este sector.

51. Indicó que el inmueble donde funciona la agencia no es de su propiedad, sino que lo ocupa en calidad de arrendataria. En consecuencia, afirmó que tiene limitaciones para efectuar directamente obras o adecuaciones físicas en el establecimiento.

52. Adujo que el tribunal de primera instancia vulneró su derecho a la igualdad, al

que lo ocupa en calidad de arrendataria. En consecuencia, afirmó que tiene limitaciones para efectuar directamente obras o adecuaciones físicas en el establecimiento.

52. Adujo que el tribunal de primera instancia vulneró su derecho a la igualdad, al imponerle una carga individual que no se exige a otras entidades públicas o privadas que se encuentran en condiciones similares. Además, el demandante no acreditó que sea neces aria la construcción de un baño público en el establecimiento, ni la vulneración de los derechos de las personas con movilidad reducida.

53. Finalmente, argumentó que la acción popular no puede utilizarse para imponer al particular obligaciones que no se encuentren previstas en el ordenamiento jurídico.

La pretensión de exigir la habilitación o construcción de una unidad sanitaria pública desnaturaliza la finalidad de ese mecanismo judicial y desconoce el principio de legalidad.10

Radicación núm. 17001-23-33-000-2025-00106-01

Demandante: Juan David Morales Herrera

IV.TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

54. Por medio de auto de 9 de marzo de 2026 29 el magistrado sustanciador del proceso en primera instancia concedió ante el Consejo de Estado los recursos de apelación presentados por el actor popular y la Cooperativa de Ahorro y Crédito Sucrédito - Financiera Sucrédito C.A.C., contra la sentencia de primera instancia.

55. Mediante auto interlocutorio de 12 de agosto de 2026 30, se admit ieron los recursos de apelación, se informó a los sujetos procesales que podían pronunciarse en relación con la alzada hasta la ejecutoria de esa decisión, y se advirtió que no

recursos de apelación, se informó a los sujetos procesales que podían pronunciarse en relación con la alzada hasta la ejecutoria de esa decisión, y se advirtió que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión. Igualmente, se informó al Ministerio Públic o que podía emitir concepto en la presente causa hasta que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia.

56. La Cooperativa presentó pronunciamiento al recurso de apelación en el que reiteró los argumentos encaminados a confirmar la exoneración de responsabilidad de la cooperativa31.

57. Las demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA

V.1. Competencia

58. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201132 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de ma