CE - Sentencia 18001233300020220004701

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 18001 23 33 000 2022 00047 01 (6040-2024)

Demandante: Luis Gerardo Boyacá Pacanchique

Demandado: Nación (Ministerio de Defensa, Ejército Nacional)

Tema: Régimen de retroactividad de cesantías Decisión: Confirma sentencia. El tiempo como alumno en las escuelas de formación no habilita la aplicación del régimen retroactivo de cesantías.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 31 de julio de 202 4 expedida por el Tribunal Administrativo del Caquetá.

I. ANTECEDENTES.

Demanda.

1. El accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 2 96472 del 20 de mayo de 20 21, mediante la cual se reconocieron sus cesantías definitivas bajo el régimen anualizado y se fijó un porcentaje del 37,5 % por concepto de prima de actividad como partida computable.

2. A título de restablecimiento del derecho , solicitó se ordene a la entidad demandada reliquidar las cesantías en los términos que establece el artículo 162 del

concepto de prima de actividad como partida computable.

2. A título de restablecimiento del derecho , solicitó se ordene a la entidad demandada reliquidar las cesantías en los términos que establece el artículo 162 del Decreto 1211 de 1990, tomando como base el último salario devengado en proporción al tiempo de servicio prestado «sin solución de continuidad »; que la partida computable denominada prima de actividad se reconozca en el 49.5% y no en el 37.5% que se le aplicó; y se ordenen las diferencias económicas que resulten de «restar el monto definitivo de cesantías retroactivas junto con el verdadero porcentaje de la […] prima de actividad […]».

3. Expuso que ingresó al Ejército Nacional como soldado bachiller desde el 25 de julio de 1997 hasta el 22 de julio de 1998. Señaló qu e una vez culminado el servicio2

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Demandante: Luis Gerardo Boyacá Pacanchique

militar, el 1.° de septiembre de 1999 se vinculó en calidad de alumno de la Escuela de Suboficiales y «sin que mediara solución de continuidad alguna» el 1.° enero de 2001 accedió al grado de cabo tercero dentro de la modalidad de suboficial.

4. Sostuvo que completó un tiempo total de servicio «continuo» de más de 23 años, hasta su retiro formal de la institución el 16 de mayo de 2021.

5. Adujo que para la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1252 de 2000 , ostentaba la calidad de alumno de la Escuela de Suboficiales y devengaba una

5. Adujo que para la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1252 de 2000 , ostentaba la calidad de alumno de la Escuela de Suboficiales y devengaba una bonificación mensual, circunstancia que, a su juicio, reflejaba la existencia de una vinculación legal con la institución. Sin embargo, la demandada liquidó sus cesantías definitivas bajo el régimen anualizado y no conforme a lo dispuesto en el artículo 162 del Decreto 1211 de 1990 , esto es, tomando como base el último salario devengado en proporción a todo el tiempo de servicio.

Contestación de la demanda. 1

6. La Nación (Ministerio de Defensa, Ejército Nacional) se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que las cesantías definitivas del demandante fueron liquidadas conforme a la normativa aplicable. Además, propuso las excepciones de inexistencia del derecho reclamado, prescripción y falta de legitimación en la causa por pasiva.

Sentencia apelada.2

7. El Tribunal Administra tivo del Caquetá negó las pretensiones de la demanda al considerar que al demandante no le es aplicable el régimen retroactivo de cesantías , dado que no tenía la calidad de servidor público y miembro activo de las Fuerzas Militares antes de la expedición del Decreto 1252 de 2000 , pues con anterioridad al 2 5 de mayo de 2000 se desempeñaba como alumno de la escuela de formación militar.

8. Explicó que la vinculación legal y reglamentaria del actor se consolidó con su ingreso al escalafón militar como suboficial en el cargo de cabo tercero, a partir del cual adquirió el estatus de servidor público . Precisó que conforme a la hoja de servicios No.

ingreso al escalafón militar como suboficial en el cargo de cabo tercero, a partir del cual adquirió el estatus de servidor público . Precisó que conforme a la hoja de servicios No. 3-7173457 del 26 de febrero de 2021, su ingreso como miembro activo de las Fuerzas Militares y su escalafonamiento se produjo el 12 de diciembre de 2000, con efectos a partir del 1.º de enero de 2001.

9. En ese sentido, concluyó que el tiempo de permanencia en la escuela de formación militar no podía computarse para efectos de establecer su vinculación como suboficial ni su ingreso al escalafón militar.

10. Finalmente, en cuanto al porcentaje de la prima de actividad, advirtió que no resulta procedente aplicar el (49,5 %) para la liquidación de las cesantías definitivas, pues

1 Archivo 5ED_EXPEDIENTE_D1800123330002022000(.zip) del expediente digital. 2 Ibidem.3

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Demandante: Luis Gerardo Boyacá Pacanchique

este porcentaje está previsto exclusivamente para efectos de la asignación de retiro o pensión.

Recurso de apelación.3

11. Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación en el que sostuvo que «no es cierto » que hubiese ingresado a la Fuerza Pública con posterioridad al Decreto 1252 de 2000, pues venía vinculado previamente como alumno de la Escuela de Suboficiales del Ejército Nacional «sin solución de continuidad hasta su retiro».

posterioridad al Decreto 1252 de 2000, pues venía vinculado previamente como alumno de la Escuela de Suboficiales del Ejército Nacional «sin solución de continuidad hasta su retiro».

12. Agregó que si bien accedió al grado de cabo tercero cuando ya estaba vigente el Decreto 1252, « ello no lo margina de una serie de prerrogativas y derechos ya adquiridos», sino que por su «continuidad» desde su vinculación legal a la s Fuerzas Militares «sea en la condición que corresponda» el régimen aplicable es el de cesantías retroactivas.

13. Mencionó que el acto administrativo demandado resulta contradictorio, pues, aunque fija la fecha de vinculación con posterioridad al Decreto 1252 de 2000, en la liquidación de cesantías correspondiente al año 2001 reconoce un tiempo superior a 365 días, lo que evidencia que la demandada retrotrae la liquidación de sus cesantías «hacia unos tiempos anteriores a la entrada en vigencia del Decreto 1252 de 2000».

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

14. Mediante auto del 2 de diciembre de 2024 se admitió el recurso de apelación.4 Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio durante esta etapa.

III. CONSIDERACIONES.

Competencia.

15. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico.

16. De conformidad con los reparos concretos planteados procederá la Sala a estudiar si el demandante tiene derecho a que sus cesantías definitivas sean liquidadas de acuerdo con el régimen retroactivo previsto en el Decreto 1211 de 1990 o si, como lo

3 Archivo 32ApelacionDte.pdf del expediente digital. 4 Índice 4 de Samai.4

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Demandante: Luis Gerardo Boyacá Pacanchique

analizó el tribunal, el tiempo en que ostentó la calidad de alumno de la escuela de formación no es computable para determinar el régimen de cesantías aplicable.

Análisis del problema jurídico.

17. Examinado el caso concreto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por las razones que se exponen a continuación.

18. Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala observa que el reconocimiento de las cesantías definitivas del demandante en la Resolución 296472 del 20 de mayo de 20215 se hizo conforme al régimen anual, efecto para el cual se señaló que su labor al servicio del Ejército Nacional comprende el tiempo trascurrido del «01 -01-2001 HASTA

16-02-2021».

20215 se hizo conforme al régimen anual, efecto para el cual se señaló que su labor al servicio del Ejército Nacional comprende el tiempo trascurrido del «01 -01-2001 HASTA 16-02-2021».

19. Por su parte, el actor aseguró que es beneficiario del régimen retroactivo de cesantías, pues aduce que su «vinculación» con el Ejército Nacional ocurrió antes de la entrada en vigencia del Decreto 1252 de 2000, ya que ingresó como alumno de la Escuela de Suboficiales el 1.° de septiembre de 1999 y «sin que mediara solución de continuidad» accedió al grado de cabo tercero el 1.° de enero de 2001. Con base en ello, adjuntó la hoja de servicios expedida el 26 de febrero de 2021,6 en la cual se observa la siguiente

relación detallada de tiempos:

20. Ahora bien, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al presidente de la República mediante la Ley 66 de 1989, se expidió el Decreto 1211 de 1990, por medio del cual se reformó el estatuto del personal de oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares , en cuyo artículo 162 se estableció lo relativo a las cesantías del personal que se retire o sea retirado del servicio activo por cualquier causa, al respecto se precisó que tendrían derecho a que «el Tesoro Público le pague, por una sola vez, un auxilio de cesantía igual a un mes de haberes correspondientes a su grado por cada año de servicio o fracción de seis (6) meses o más, tomando como base las partidas

5 Páginas 22 a 25 del archivo 04_DEMANDA del expediente digital. 6 Páginas 26 y 27 ibidem.

de servicio o fracción de seis (6) meses o más, tomando como base las partidas

5 Páginas 22 a 25 del archivo 04_DEMANDA del expediente digital. 6 Páginas 26 y 27 ibidem.

CONCEPTOS DESDE HASTA SERVICIO MILITAR 1997-07-25 1998-07-22 -Soldado Bachiller 1997-07-25 1998-07-22

Tiempo de servicio militar cumplido 1998-07-22 -------------- ALUMNO SUBOFICIAL 1999-09-01 2000-12-31 -Alumno suboficial escuela 1999-09-01 2000-12-31 SUBOFICIAL 2001-01-01 2021-02-16 -Cabo tercero 2001-01-01 2004-02-29 -Cabo segundo 2004-03-01 2007-03-02 -Cabo primero 2007-03-03 2011-03-02 -Sargento segundo 2011-03-03 2016-03-24 -Sargento viceprimero 2016-03-25 2021-02-16

TRES MESES DE ALTA 2021-02-16 2021-05-16

Llamamiento a calificar servicios 2021-02-16 -----------5

Radicación: 18001 23 33 000 2022 00047 01 (6040-2024)

Demandante: Luis Gerardo Boyacá Pacanchique

señaladas en el artículo 158, y a las indemnizaciones que legalmente le puedan corresponder liquidadas igualmente conforme al artículo antes citado».

21. Posteriormente, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, se expidió el Decreto 1252

señaladas en el artículo 158, y a las indemnizaciones que legalmente le puedan corresponder liquidadas igualmente conforme al artículo antes citado».

21. Posteriormente, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, se expidió el Decreto 1252 del 30 de junio de 2000,7 que en los artículos 1 y 2 estableció lo siguiente:

Artículo 1°. Los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la Fuerza Pública, que se vinculen al servicio del Estado a partir de la vigencia del presente decreto, tendrán derecho al pago de cesantías en los términos establecidos en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 o 432 de 1998, según el caso. Lo dispuesto en el inciso anterior se aplicará aun en el evento en que en la entidad u organismo a los cuales ingrese el servidor público, exis ta un régimen especial que regule las cesantías. Parágrafo. Los fondos o entidades públicas, incluida la Caja Promotora de Vivienda Militar, que administran y pagan las cesantías de los servidores a que se refiere este artículo, seguirán haciéndolo. Artículo 2°. Los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000 disfrutaban del régimen de cesantías retroactivas continuarán en dicho régimen hasta la terminación de la vinculación laboral en el organismo o entidad en la que se aplica dicha modalidad prestacional.

22. El anterior contexto normativo permite concluir que a partir de la entrada en vigencia del Decreto 1252 de 2000, los miembros de la Fuerza Pública que se vincularan al servicio del Estado quedarían sometidos al régimen anual de cesantías, conforme a lo

22. El anterior contexto normativo permite concluir que a partir de la entrada en vigencia del Decreto 1252 de 2000, los miembros de la Fuerza Pública que se vincularan al servicio del Estado quedarían sometidos al régimen anual de cesantías, conforme a lo dispuesto en las Leyes 50 de 1990, 344 de 1996 y 432 de 1998.

23. Así las cosas, es necesario determinar si el tiempo en que el actor tenía la calidad de alumno de la Escuela de Suboficiales permite entender que consolidó un vínculo laboral con la administración antes de la entrada en vigencia del Decreto 1252 de 2000, de manera que pudiera «conservar» el régimen retroactivo previsto en el artículo 162 del Decreto 1211 de 1990.

24. Para tal efecto , resulta pertinente remitirse a La Ley 30 de 1992 ,8 que en su artículo 137 dispuso que «las Escuelas de Formación de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional que adelanten programas de educación superior […] [f]uncionarán de acuerdo con su naturaleza jurídica y su régimen académico lo ajustarán conforme a lo dispuesto en la presente ley». Asimismo, la mencionada ley concibe la educación superior como un proceso orientado a la formación académica o profesional.

25. A partir de dicha disposición , se advierte que la condición de alumno en las escuelas de formación no define la existencia una relación laboral con la institución, pues a pesar de que el tiempo de permanencia en ella se debe computar para efectos prestacionales según lo dispone el artículo 170 del Decreto 1211 de 1990,9 ese lapso no

7«[P]or el cual se establecen normas sobre el régimen prestacional de los empleados públicos, los

prestacionales según lo dispone el artículo 170 del Decreto 1211 de 1990,9 ese lapso no

7«[P]or el cual se establecen normas sobre el régimen prestacional de los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los miembros de la fuerza pública». 8 «Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior». 9 «Para efectos de asignación de retiro y demás prestaciones sociales, el Ministerio de Defensa liquidar el tiempo de servicio, así: a. Oficiales, el tiempo de permanencia en la respectiva Escuela de Formación de Oficiales, con un máximo de dos (2) años;6

Radicación: 18001 23 33 000 2022 00047 01 (6040-2024)

Demandante: Luis Gerardo Boyacá Pacanchique

deriva de un vínculo laboral con la institución, toda vez que corresponde a una etapa académica de carácter formativo, en la cual no han sido incorporados al escalafón militar y perciben únicamente una bonificación mensual destinada a sufragar «gastos personales», tal como lo prevé el artículo 13 del Decreto 062 de 1999.10

26. Lo anterior, también se predica respecto del tiempo prestado al servicio militar obligatorio, en la medida en que este no se origina en un a relación laboral con la administración, sino en el cumplimiento de un deber constitucional consagrado en el artículo 216 de la Constitución Política. En efecto, si bien el artículo 45 literal a), de la Ley 1861 de 2017, 11 señaló que una vez finalizado el servicio militar, el tiempo correspondiente será computado para efectos pensionales, de asignación de retiro, de cesantías y de prima de antigüedad, 12 de lo expuesto no se puede establecer que el

1861 de 2017, 11 señaló que una vez finalizado el servicio militar, el tiempo correspondiente será computado para efectos pensionales, de asignación de retiro, de cesantías y de prima de antigüedad, 12 de lo expuesto no se puede establecer que el régimen aplicable al actor, para efecto de liquidar sus cesantías, se determine por la fecha en que ingresó y permaneció al servicio de la institución, prestando su servicio militar . Adicionalmente lo que prevé la norma es que ese tiempo debe computarse para efecto de la liquidación de las cesantías en cualquie r entidad del Estado, pero no delimita el régimen.

27. En consecuencia, el artículo 3 del Decreto 1790 de 2000 establece que el escalafón constituye la base para definir la planta de personal de las Fuerzas Militares, en tanto recoge los cargos existentes en servicio activo para cada uno de los grados de oficiales y suboficiales. Esta estructura se clasifica por fuerza, especialidad, cuerpo y arma, y contempla tanto la naturaleza funcional del cargo como los requisitos y perfiles exigidos para su desempeño. Por consiguiente, pertenecer al escalafón no solo implica

un reconocimiento formal dentro de la carrera militar, sino también la configu ración de una relación reglamentaria con efectos prestacionales.

28. Con lo expuesto se desestima el argumento del apelante según el cual su «continuidad» en las Fuerzas Militares «en la condición que corresponda» permite aplicar el régimen retroactivo, pues la relación laboral legal y reglamentaria en realidad ocurrió a partir del 1o de enero de 2001, es decir cuando ya estaba en vigencia el Decreto 1252

el régimen retroactivo, pues la relación laboral legal y reglamentaria en realidad ocurrió a partir del 1o de enero de 2001, es decir cuando ya estaba en vigencia el Decreto 1252 del 25 de mayo de 2000, lo que determinaba que el régimen a aplicar era el de liquidación anual.13

Condena en costas.

b. Suboficiales, el tiempo de permanencia como Soldado o Alumno de una Escuela de Formación de Suboficiales, con un máximo de dos (2) años; c. El tiempo de servicio como Oficial o Suboficial». 10 A partir de la expedición del anterior decreto, el Gobierno Nacional cada año profiere los Decretos de reajuste salarial con sujeción a la escala salarial (2724 de 2000, 2737 de 2001, 745 de 2002, 3552 de 2003, 4158 de 2004, 923 de 2005, 407 de 2006, 1515 de 2007, 673 de 2008, 737 de 2009, 1530 de 2010, 1050 de 2011, 0842 del 2012, 1017 de 2013 y 187 de 2014, 1028 de 2015, 214 de 2016, 984 de 2017, 324 de 2018, 1002 de 2019, 318 de 2020, 976 de 2021, 466 de 2022 y 910 de 2023. En todos estos decretos se contempla el reconocimiento de una bonificación mensual para gastos personales para los alumnos de las escuelas de formación de las Fuerzas Militares. 11 La cual derogó la Ley 48 de 1993. 12 Asimismo, el artículo 44 ibidem reguló la bonificación mensual hasta por el «30% del salario mínimo mensual vigente».

escuelas de formación de las Fuerzas Militares. 11 La cual derogó la Ley 48 de 1993. 12 Asimismo, el artículo 44 ibidem reguló la bonificación mensual hasta por el «30% del salario mínimo mensual vigente». 13 A la misma conclusión arribó esta corporación en sentencia del 31 de octubre de 2024, en un caso similar al de estudio, dentro del expediente 85001-23-33-000-2021-00073-01 (4185-2023).7

Radicación: 18001 23 33 000 2022 00047 01 (6040-2024)

Demandante: Luis Gerardo Boyacá Pacanchique

29. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

30. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de pr ocesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena

trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

31. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

32. En consecuencia, se impondrán costas al demandante, por cuanto se niegan las peticiones de la apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Caquetá.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso -Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, adm inistrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 31 de julio de 2024, por el Tribunal Administrativo del Caquetá, según lo expuesto en las consideraciones.

SEGUNDO. Se condena en costas al demandante en segunda instancia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado8

anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado8

Radicación: 18001 23 33 000 2022 00047 01 (6040-2024)

Demandante: Luis Gerardo Boyacá Pacanchique

Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.