CE - Sentencia 19001233300020170030001 de 2025

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022)

Demandante: Gustavo Adolfo Toloza Celis

Demandado: Procuraduría General de la Nación

Tema: Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación sancionatoria disciplinaria . E structura de la responsabilidad

disciplinaria. MODIFICA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la sentencia proferida el cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio de la cual se accedió a las pretensiones.

ANTECEDENTES

El señor Gustavo Adolfo Toloza Celis instauró demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes:

restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES1

Que se declare la nulidad de la Resolución nro. 001 del 29 de enero de 2016, expedida por la Procuraduría Provincial de Santander de Quilichao y de la decisión del 28 de noviembre de 2016, expedida por la Procuraduría Regional del Cauca, mediante las cuales fue sancionado disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por el término de trece (13) años.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se oficie a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Na ción para que se elimine de allí la anotación de la sanción disciplinaria de su certificado de antecedentes.

1 Según los escritos de la demanda (véanse folios 3 a 42 del cuaderno principal 1) y de la reforma de la demanda (véanse folios 142 a 179 del cuaderno principal 1).Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que la actuación disciplinaria se fundamentó en el trámite de un procedimiento de cobro coactivo que se adelantó en la tesorería del municipio de Caloto (Cauca) en

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que la actuación disciplinaria se fundamentó en el trámite de un procedimiento de cobro coactivo que se adelantó en la tesorería del municipio de Caloto (Cauca) en contra de EMGESA S.A. E.S.P., con ocasión de la liquidación de aforo y acumulación de sanciones por el no pago del impuesto de industria y comercio y sus complementarios avisos y tableros en la práctica del hecho generador de comercialización, por las vigencias 2006 a 2009.

Expresó q ue en dicho procedimiento se libró mandamiento de pago el 13 de diciembre de 2011 , respecto del cual, el 21 del mismo mes y año, EMGESA S.A. formuló excepciones, que se resolvieron mediante resolución del 14 de enero de 2012, ante la cual la empresa presentó recurso de reposición, que se resolvió el 1 de marzo de 2012.

Narró que el 17 de abril de 2012 un funcionario de EMGESA S.A. solicitó la intervención directa de la Procuraduría General de la Nación en el referido procedimiento de cobro coactivo , pues en su sentir, se siguió adelante con la ejecución sin que se resolvieran las excepciones propuestas en contra del acto que libró mandamiento de pago, entre otras presuntas irregularidades.

Que, con fundamento en dicho escrito, el 21 de agosto de 2012 se abrió una indagación preliminar en su contra, en calidad de tesorero del municipio, y, luego, el 16 de diciembre de 2013 se abrió una investigación disciplinaria. Concluida dicha actuación, el 27 de febrero del 2015 se formuló el cargo consistente en

el 16 de diciembre de 2013 se abrió una investigación disciplinaria. Concluida dicha actuación, el 27 de febrero del 2015 se formuló el cargo consistente en presuntamente haber incurrido en una serie de irregularidades, al no haber declarado probadas las excepciones propuestas por el deudor EMGESA S.A. , puntualmente, la falta de ejecutoria del título, lo que incidiría en una aparente violación al debido proceso, pese a lo cual se continuó con el trámite de jurisdicción coactiva.

Señaló que l a falta disciplinaria se calificó como gravísima, con fundamento en el numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el artículo 413 del Código Penal (prevaricato por acción), a título de dolo.

Agregó que, con ocasión de unas pruebas decretadas luego de los descargos, por auto del 16 de septiembre de 2015 fue variado el pliego de cargos y, recibidas sus intervenciones, fueron expedidos los actos demandados, que ratificaron la calificación de la falta y el grado de culpabilidad y, en consecuencia, fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 13 años.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Constitución Política: artículos 29, 40 numeral 4, 277 numeral 7; Ley 734 de 2002: artículos 4, 5, 6, 9, 13, 14, 18, 19, 20, 23, 93, 94 , 128, 129, 141, 142 y 171;Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Convención Americana de Derechos Humanos : artículo 23 numeral 1 literal c y numeral 2; Convención Interamericana contra la Corrupción: artículo 6.

Que los actos demandados se expidieron con falsa motivación , porque para la formulación de cargos y la posterior sanción se tuvo como probado que la excepción propuesta por el deudor era la de «falta de ejecutoria del título» , contenida en el artículo 831, numeral 7, del Estatuto Tributario; mientras que en el respectivo escrito se aludió a la «falta de título ejecutivo», que se regula en el numeral 3 de la misma norma tributaria y fue esta última la que se resolvió.

Que la falsa motivación también deviene de otros argumentos de los actos demandados, pues allí se indicó que el tesorero de Caloto, como titular de la jurisdicción coactiva, no resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución 045 de 2011 y que ello era necesario para que esta tuviera fuerza ejecutoria, con lo que la demandada desconoció que, para cuando se posesionó en el cargo de tesorero –1 de enero de 2012 –, la anterior funcionaria ya había declarado la firmeza de l referido a cto, mediante la Resolución 068 del 9 de diciembre de 2011.

Agregó que en la expedición de los actos se desconocieron las normas en que debían fundarse porque , con abierto desconocimiento del debido proceso, se impuso una sanción disciplinaria al tener por probada una situación inexistente, en

Agregó que en la expedición de los actos se desconocieron las normas en que debían fundarse porque , con abierto desconocimiento del debido proceso, se impuso una sanción disciplinaria al tener por probada una situación inexistente, en la medida en que ambas instancias disciplinarias partieron de que debió declarar probada la excepción de «falta de ejecutoria del título», misma que no fue propuesta

por EMGESA S.A. E.S.P.

Señaló que la autoridad disciplinaria desconoció los principios de imparcialidad, presunción de inocencia y necesidad de la prueba, porque en los actos demandados se prejuzgó su responsabilidad, ni fueron tenidos en cuenta aquellos medios de prueba que favorecían su defensa.

Que la imposición de la sanción disciplinaria quebrantó normas del bloque de constitucionalidad, pues la autoridad que así lo resolvió carecía de competencia para ello, en la medida en que de conformidad con la más reciente jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte IDH, la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos, inclusive de aquellos de libre nombramiento y remoción, solo podría justificarse con ocasión de actos de corrupción , lo que no ocurrió en el caso concreto.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 5 de diciembre de 20172 y se notificó a la demandada, quien se opuso a las pretensiones por considerar que carecían de fundamentación fáctica y jurídica.

2 Véanse folios 129-130 del cuaderno principal 1. La reforma de la demanda se admitió el 24 de mayo de 2018

quien se opuso a las pretensiones por considerar que carecían de fundamentación fáctica y jurídica.

2 Véanse folios 129-130 del cuaderno principal 1. La reforma de la demanda se admitió el 24 de mayo de 2018 (véase folio 631 del cuaderno principal 4).Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Señaló que en el expediente disciplinario quedó acreditado que EMGESA S.A. E.S.P. interpuso un recurso de reconsideración en contra de la Resolución 045 de 2011, que liquidó e impuso la sanción de aforo por el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros por las vigencias 2006 a 2009, mismo que no fue resuelto por el municipio de Caloto (Cauca) y que el tesorero desconoció el plazo previsto en la norma tributaria para la interposición de dicho recurso, lo cual impidió el debido agotamiento de la vía gubernativa. De allí que luego resultara obligatorio dar trámite a las excepciones probadas.

Agregó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es una tercera instancia disciplinaria y que muchos argumentos y pruebas que presenta el demandante no fueron expuestos en el procedimiento sancionatorio , por lo que no es viable que se reabra el debate probatorio de una conducta reprochable que ya se estudió por la autoridad competente3.

Que la Procuraduría General de la Nación era la autoridad competente para

es viable que se reabra el debate probatorio de una conducta reprochable que ya se estudió por la autoridad competente3.

Que la Procuraduría General de la Nación era la autoridad competente para investigar y sancionar al demandante, sin que resulte aplicable la jurisprudencia relacionada con los servidores públicos elegidos por voto popular, que erradamente emplea el señor Toloza Celis para proponer una nulidad por falta de competencia 4 (Revisar redacción pie de página).

Propuso como excepción la carencia de requisitos de la demanda, por ausencia de la determinación de los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones y por la falta de desarrollo del concepto de violación.

Se celebró audiencia inicial el 24 de mayo de 2019 5, en la que se declararon no probadas las excepciones, se fijó el litigio y se decretaron pruebas. Una vez agotado el periodo probatorio, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara su concepto 6, luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por la demandada.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia de cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) 7 declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó la eliminación del registro de la sanción de los antecedentes disciplinarios del señor Toloza Celis.

Afirmó que el demandante fue sancionado por incurrir en una conducta tipificada en la ley como delito (artículo 48 numeral 1 de la Ley 734 de 2002); que se adecuó al

Toloza Celis.

Afirmó que el demandante fue sancionado por incurrir en una conducta tipificada en la ley como delito (artículo 48 numeral 1 de la Ley 734 de 2002); que se adecuó al tipo de prevaricato por acción (artículo 413 del Código Penal), porque , según la demandada, el señor Toloza Celis debió declarar probada la excepción de falta de

3 Estos puntos se exponen en el escrito que obra en los folios 181 a 189 del cuaderno principal 2. 4 Este punto se expone en la contestación de la reforma de la demanda, en los folios 634 a 637 del cuaderno principal 4. 5 Véanse folios 649 a 651 y CD en el folio 652 del cuaderno principal 4. 6 La audiencia de pruebas se celebró el 31 de julio de 2019. En esta, se corrieron los referidos traslados (véase folio 696 y CD en el folio 697 del cuaderno principal 4). 7 Véanse folios 725 a 743 del cuaderno principal 4.Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 ejecutoria del título y, por tanto, no continuar con el procedimiento de cobro coactivo.

Que, no obstante, se debía tener en cuenta (i) que no existió claridad respecto del recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución 045 de 2011 ; trámite que en todo caso le correspondía a la antecesora del demandante y que fue

Que, no obstante, se debía tener en cuenta (i) que no existió claridad respecto del recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución 045 de 2011 ; trámite que en todo caso le correspondía a la antecesora del demandante y que fue ella quien libró el mandamiento de pago; y (ii) que para cuando el señor Toloza Celis se posesionó en el cargo de tesorero, le correspondió resolver sobre las excepciones respecto de la resolución que libró el mandamiento de pago, esto es, ausencia de título y falta de competencia de quien lo profirió, mismas que dec laró no probadas en la Resolución 004 del 14 de enero de 2012.

Señaló que en dicho trámite, la ausencia de título ejecutivo solo se habría encontrado probada si no hubiese existido uno que consagrara una obligación clara, expresa y exigible y que en ese sentido el demandante expidió el acto que la declaró no probada, sin que en el escrito de EMGESA S.A. E.S.P. se pudiera evidenciar que la excepción propuesta consistiera en la «falta de ejecutoria del título», pues esta circunstancia solo se alegó cuando se interpuso el recurso de reposición en contra de la Resolución 004 del 14 de enero de 2012.

Agregó que la presencia de tal discusión en el recurso de reposición implicaba que el demandante debía analizar si la Resolución 045 de 2011 se encontraba ejecutoriada; pero que, en todo caso, la Procuraduría se extralimitó al señalar que el recurso de reconsideración en contra de la Resolución 045 de 2011 se había interpuesto en término, pues fue solo luego de la intervención del juez de lo

ejecutoriada; pero que, en todo caso, la Procuraduría se extralimitó al señalar que el recurso de reconsideración en contra de la Resolución 045 de 2011 se había interpuesto en término, pues fue solo luego de la intervención del juez de lo contencioso administrativo que se determinó que EMGESA tenía para ello hasta el 7 de diciembre de 2011.

Que, en ese sentido, no podía exigirse al demandante un comportamiento contrario al que asumió, pues al resolver el recurso de reposición en contra de la Resolución 004 del 14 de enero de 2012, encontró que EMGESA radicó el recurso de reconsideración el 9 de diciembre de 2011 y, según su análisis, para ese momento la Resolución 045 de 2011 se encontraba ejecutoriada y, en ese sentido, en la expedición de las resoluciones de su competencia no incurrió en prevaricato y que, por tanto, en la calificación de la conducta se desconoció la exigencia de tipicidad.

Que tampoco se podría hablar de ilicitud sustancial ni de culpabilidad, no solo por la ausencia de tipicidad, sino porque no se encontraba lesionado ningún deber funcional y menos aún existía prueba del dolo en el comportamiento.

Finalmente, condenó en costas a la demandada.

RECURSO DE APELACIÓN

La demandada8 interpuso recurso de apelación, en el cual señaló que, contrario a la conclusión del Tribunal, la conducta por la cual fue sancionado el demandante se adecuó típicamente a la descripción del tipo penal de prevaricato por acción, pues

8 Véanse folios 747 a 757 del cuaderno principal 4.Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022)

adecuó típicamente a la descripción del tipo penal de prevaricato por acción, pues

8 Véanse folios 747 a 757 del cuaderno principal 4.Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 resulta claro, y así quedó plasmado en los actos demandados, que el señor Toloza Celis, al asumir el cargo de tesorero, debió advertir que había un recurso de reconsideración pendiente de trámite y, por ello, resultaba procedente declarar probadas las excepciones que EMGESA formuló en contra de la Resolución que libró mandamiento de pago.

Que en efecto para la autoridad disciplinaria el recurso de reconsideración se presentó en término, y que esto era la piedra angular de la prosperidad de las excepciones propuestas, pues sin dar trámite a tal recurso, la Resolución 045 de 2011 no quedaba ejecutoriada.

Por lo anterior, resultaba suficiente para la configuración de la conducta endilgada que el demandante se abstuviera de dar curso a la excepción que formuló la empresa deudora y que, en consecuencia, no se podría desvirtuar la adecuación típica de su comportamiento.

Que la conducta era sustancialmente ilícita, porque con ella se quebrantaron los deberes y funciones del tesorero, en cuanto delegado de la jurisdicción coactiva en el municipio y que además resultaba sancionable a título de dolo en virtud de la investidura del investigado , quien debió advertir las irregularidades del procedimiento de cobro coactivo y actuar para remediarlas.

el municipio y que además resultaba sancionable a título de dolo en virtud de la investidura del investigado , quien debió advertir las irregularidades del procedimiento de cobro coactivo y actuar para remediarlas.

Finalmente, objetó la condena en costas, por considerar que para su procedencia, es necesario que se demuestre su causación , lo que ilustra el criterio objetivovalorativo recientemente acogido por el Consejo de Estado y que el Tribunal se limitó a fijar una suma que «(…) no es el reflejo de la comprobación de los gastos ordinarios del vencedor dentro del proceso o por lo menos así no se precisa de lo expuesto en la parte considerativa ni resolutiva del fallo (…)».

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

El 26 de julio de 2022 9 fue admitido el recurso de apelación . En dicha providencia se dispuso que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la decisión el proceso ingresaría a Despacho para sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria y se indicó que el Ministerio Público podía emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.

Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Corresponde a la Sala determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca se debe revocar, porque , según el recurso, el

9 Véase índice 00003 de SAMAI y constancia en el folio 767 del cuaderno principal 4.Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 comportamiento por el cual fue sancionado el demandante se adecuó típicamente según las exigencias de la normativa disciplinaria. De ser así, se deberá analizar si en los actos demandados se cumplieron las exigencias de antijuridicidad y culpabilidad para la imposición de la sanción.

Adicionalmente, se deberá analizar si la condena en costas en primera instancia se impuso según los criterios normativos y jurisprudenciales entonces vigentes.

Con los propósitos expuestos, la providencia se referirá a l marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación disciplinaria, a la estructura de la responsabilidad disciplinaria y abordará el caso concreto; luego de lo cual estudiará la condena en costas en ambas instancias.

Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación disciplinaria

La actividad disciplinaria comprende una función especializada, con un componente preventivo y correctivo, que busca garantizar la efectividad de los principios de la función pública y el buen desempeño y gestión transparente de los servidores públicos. En ese sentido, se rige por disposiciones y procedimientos especiales, transversalizada por las garantías propias del debido proceso constitucional.

El resultado de tales actuaciones, representada en actos administrativos, es susceptible de examen a través del medio de control de nulidad y restablecimiento

transversalizada por las garantías propias del debido proceso constitucional.

El resultado de tales actuaciones, representada en actos administrativos, es susceptible de examen a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación no ha sido pacífica en relación c on el alcance de la intervención del juez de lo contencioso administrativo, como a continuación se expone.

La primera tesis de la jurisprudencia se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias10.

Luego, se adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»11.

Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los

10 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 11 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp.

Moreno. 11 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 05001-23-31-000-1998-02823-01 ( 2060-2010). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 11001-03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez.Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral » por cuanto « (…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»12, y se advirtió que:

1. La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede

la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Estructura de la responsabilidad disciplinaria

De conformidad con el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, «[l]as faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones» . La disposición también prevé que «[c]uando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo ». De esta forma, el alcance disciplinario de un comportamiento puede provenir, en términos amplios (i) de una conducta positiva, (ii) de una abstención o (iii) de la extralimit ación en el ejercicio de las funciones13.

Advertido pues, que, bajo alguna de las formas señaladas, se ha incurrido en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, la normativa exige el

ejercicio de las funciones13.

Advertido pues, que, bajo alguna de las formas señaladas, se ha incurrido en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, la normativa exige el examen de tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad.

El primero se refiere a que el comportamiento efectivamente se consagre en las disposiciones aplicables como una falta disciplinaria, en virtud del principio de

12 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011). C.P. William Hernández Gómez (E). 13 Al respecto, cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 28 de septiembre de

2006. Radicado 11001-03-06-000-2006-00105-00 (C). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo: «El legislador identificó los tipos de conducta que pueden llevar a un servidor público a incurrir en faltas disciplinarias, al señalar en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, que éstas se presentan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones».Radicado: 19001-23-33-000-2017-00300-01 (3742-2022)

Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 legalidad del artículo 4 del Código Disciplinario Único 14; el segundo exige que se evalúe si la conducta afecta el deber funcional sin justificación alguna, lo que para

www.consejodeestado.gov.co 9 legalidad del artículo 4 del Código Disciplinario Único 14; el segundo exige que se evalúe si la conducta afecta el deber funcional sin justificación alguna, lo que para el caso concreto corresponde al alcance del artículo 5 de la Ley 734 de 2002 15; el tercero tiene que ver con la proscripción de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria16 y se concreta en la exigencia de analizar si ese comportamiento que la norma aplicable consagra como falta disciplinaria, con el cual se lesionó un deber funcional sin justificación alguna, se ejecutó de manera dolosa o culposa.

Si bien las disposiciones disciplinarias del régimen aplicable al demandante no contienen una noción de dolo, en virtud del principio de integración normativa de que trata el artículo 21 del Código Disciplinario Único17, es posible acudir al sentido de dolo consagrado en el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, según el cual «[l]a conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar» (corchetes fuera del texto original).

Por su parte, el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 contiene un sentido para la culpa en sus formas gravísima y grave. Según esta disposición, la culpa es gravísima cuando «(…) se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento»

para la culpa en sus formas gravísima y grave. Según esta disposición, la culpa es gravísima cuando «(…) se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento» y es grave «(…) cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».

En términos generales, ambas formas de culpabilidad requieren, para su configuración, del conocimiento que el servidor público tiene acerca de cumplir adecuadamente sus funciones y de aquellas actuaciones que le están proscritas; sumado a ello, el dolo exige un elemento volitivo, que tiene que ver con un direccionamiento consciente a la obtención de un resultado que contraríe los deberes o configure una prohibición o, con la decisión de dejar librado al azar la producción de un resultado contrario a derecho; mientras que la culpa exige validar que con la actuación se desatendió el deber objetivo de cuidado, esto es, que, estando un servidor público en posibilidad de conocer los deberes y prohibiciones propios de su cargo o función, actuó de manera negligente y, en consecuencia, se configuró la conducta disciplinable18.

14 Ley 734 de 2002. « Artículo 4. Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo s