CE - Sentencia 19001233300020240011501 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., trece (13) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 190012333000202400115-01

Demandantes: Jaime Andrés Ardila Quintero y otros1

Demandados: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC y Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Popayán

– E.P.C.A.M.S Popayán

Tema: Derechos e intereses colectivos de los consumidores y usuarios; persona privada de la libertad; garantías de la persona privada de la libertad

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por los actores contra la sentencia de 7 de noviembre de 2024 proferida por la Sala de Decisión núm. 006 del Tribunal Administrativo del Cauca.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones de la Sala; y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación.

I. ANTECEDENTES

La demanda

1. Jaime Andrés Ardila Quintero, Apolinar Ávila Nieve y William Vanegas Arenas, en ejercicio del respectivo medio de control, presentaron demanda2 contra

I. ANTECEDENTES

La demanda

1. Jaime Andrés Ardila Quintero, Apolinar Ávila Nieve y William Vanegas Arenas, en ejercicio del respectivo medio de control, presentaron demanda2 contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC – EPCAMS Popayán, con el objeto de lograr la protección del derecho e interés colectivo de los consumidores y usuarios, en relación con la venta de productos en el área de expendio por

1 Apolinar Ávila Nieve y William Vanegas. 2 En su condición de personas privadas de la libertad, pr esentaron demanda el 31 de mayo de 2024 ante los Juzgados Administrativos de Popayán.2

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sobrecostos en su precio e irregularidades en el cobro del impuesto sobre las ventas.

Pretensiones

2. Los actores formularon las siguientes pretensiones:

“[…] Señorías: Solicitamos aprovar esta acción popular en contra de el (sic) INPEC Popayan (sic) – Cauca para que se garanticen nuestros derechos constitucionales y además para que se suministren las investigaciones y sanciones que estos delitos conyeven (penal y administrativos). Que se den garantías procesales a la auditoria (sic) solicitada […]”3.

Presupuestos fácticos

3. Los actores indicaron, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar

sus pretensiones:

solicitada […]”3.

Presupuestos fácticos

3. Los actores indicaron, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar

sus pretensiones:

3.1. Manifestaron que, en múltiples oportunidades, han acudido a los funcionarios encargados de la dirección del establecimiento penitenciario y de la coordinación de proyectos productivos anteriores y actuales , con el propósito de denunciar las falencias en materia de fraude y el continuo “robo” que se presenta en la venta de productos como pollo y panadería adquiridos por las personas privadas de la libertad.

3.2. Indicaron que, la respuesta que se les proporciona es que los cobros son correctos porque los productos están grabados por el Impuesto Nacional al Consumo con una tarifa del 8% y el impuesto a los productos comestibles, ultra procesados industrialmente y y/o con alto contenido de azucares añadidos sodio o grasas saturadas cuyo impuesto está estructurado así, para el año 2023 con una tarifa inicial del 10%, para el año 2024 con un aumento del 15% y finalmente para el 2025, con una tarifa del 20%.

3.3. Argumentaron que, los productos que se venden por medio del expendio no son variados y muestran un alto porcentaje de sobre costos y se encuentran monopolizados por el establecimiento penitenciario.

3.4. Manifestaron que la acción tiene el propósito de que no se produzcan más fraudes o robos continuos, como se prueba con los recibos de venta elaborados y

3 Transcripción literal con errores ortográficos. Tomada de la demanda. Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002.3

fraudes o robos continuos, como se prueba con los recibos de venta elaborados y

3 Transcripción literal con errores ortográficos. Tomada de la demanda. Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002.3

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entregados a las personas privadas de la libertad , donde se presenta un valor del impuesto sobre las ventas de 0 pesos, pero al final en el total de la venta si son sumados.

Contestaciones de la demanda4

4. El Instituto Nacional Penitenciario – INPEC - Establecimiento Penitenciario y Carcelario de Alta y Mediana Seguridad – EPCAMS Popayán5 contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así:

4.1. Indicó que realizó la verificación respecto de si existían denuncias en relación con el hurto o fraude ejecutado por funcionarios del cuerpo de custodia y vigilancia en el área de expendio, encontrando que no se ha reportado ninguna.

4.2. Expuso que, los expendios de los establecimientos carcelarios que funcionan a nivel nacional fueron creados por la Ley 65 de 1993, la cual indica que la dirección de cada centro de reclusión organizará por cuenta de la administración, el expendio de artículos de primera necesidad y uso personal para los detenidos y condenados, además que, está prohibida la venta y consumo de bebidas alcohólicas y en ningún caso se podrá establecer expendios como negocio propio de los internos o de los empleados.

de artículos de primera necesidad y uso personal para los detenidos y condenados, además que, está prohibida la venta y consumo de bebidas alcohólicas y en ningún caso se podrá establecer expendios como negocio propio de los internos o de los empleados.

4.3. Argumentó que, en relación con el cobro que mencionan los actores, en específico en relación con el señor Jaime Andrés Ardila Quintero, ya se había presentado una acción de tutela para pretender la protección a su derecho fundamental de petición y devolución del impuesto sobre las ventas con radicado número 19001310300320240010500 del Juzgado 3 Civil del Circuito de Oralidad de Popayán, el cual, mediante sentencia de 7 de junio de 2024, resolvió no tutelar los derechos constitucionales.

4 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. 5 Por medio de auto de 13 de junio de 2024 el Tribunal Administrativo del Cauca dispuso la admisión de la demanda y ordenó la notificación al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC – EPCAMS POPAYÁN. Cfr. Cuaderno principal – Gestión del Tribunal, SAMAI. Índices 00004 y 0000 8. La Directora de la Cárcel y Penitenciaria con Alta y Mediana Seguridad Popayán contestó la demanda . El artículo 30 del Decreto 4151 de 3 de noviembre de 2011 “Por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, y se dictan otras dispo siciones” establece como funciones de los establecimientos de reclusión la ejecución de los proyectos y programas de atención integral, rehabilitación y tratamiento penitenciario, además

INPEC, y se dictan otras dispo siciones” establece como funciones de los establecimientos de reclusión la ejecución de los proyectos y programas de atención integral, rehabilitación y tratamiento penitenciario, además de la atención a las peticiones y consultas relacionadas con asuntos de su competencia. El Decreto 2160 de 30 de diciembre de 1992, en el artículo 31 determina que la estructura del INPEC “deberá propender por la descentralización y desconcentración de funciones”. Por su parte la Ley 65 de 19 de agosto de 1993 determina en el artículo 87 que el director de cada establecimiento de reclusión previa delegación del Director General del INPEC podrá celebrar convenios o contratos con el fin de garantizar el mantenimiento y funcionamiento del centro de reclusión. En línea con lo anterior, se expidió la Resolución núm. 002827 del 30 de marzo de 2023 por medio de la cual se delegan unas funciones en materia contractual y materia de ordenación del gasto y pago a los directores de los establecimientos carcelarios.4

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4.4. Consideró que , la presente acción constitucional obedece a la medida adoptada por la Cárcel y Penitenciaria de Alta y Mediana Seguridad de Popayán, consistente en los Impuestos ICUI6 y el Impuesto al Consumo que se está aplicando a la compra de los diferentes alimentos que son elaborados en los proyectos de panadería, asadero y lácteos del establecimiento de reclusión.

4.5. Señaló que el mencionado establecimiento, se encuentra adscrito al INPEC

a la compra de los diferentes alimentos que son elaborados en los proyectos de panadería, asadero y lácteos del establecimiento de reclusión.

4.5. Señaló que el mencionado establecimiento, se encuentra adscrito al INPEC y al Ministerio de Justicia, en consecuencia, está subordinado a las instrucciones y directrices de las entidades mencionadas, las cuales están sujetas a cumplir con las normas decretadas por el gobierno nacional y a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.

4.6. Mencionó que, en relación con el cobro indiscriminado en el valor de algunos productos como el pollo y la gaseosa que se indican en el escrito, estos se encuentran ajustados a derecho, puesto que para el valor que se cobra en el pollo, este viene sin impuesto al valor agregado y para el valor de la gaseosa, esta se suministra a los privados de la libertad de conformidad con las garantías contractuales sobre el menor precio.

4.7. Resaltó que los recibos que se aportan como pruebas no son completamente legibles y en lo que se logra observar se evidencia que los precios están ajustados a los valores exigidos según el cobro de los respectivos impuestos. En consecuencia, a los actores no se les están vulnerando por acción o por omisión derecho fundamental alguno.

4.8. Reiteró que la presente acción popular es improcedente, por cuanto el establecimiento penitenciario ha actuado de acuerdo con lo establecido en el reglamento interno y no se está cobrando impuestos que no sean exigidos por la ley.

La audiencia de pacto de cumplimiento

5. El Tribunal, mediante audiencia de 9 de agosto de 2024 , llevó a cabo la

reglamento interno y no se está cobrando impuestos que no sean exigidos por la ley.

La audiencia de pacto de cumplimiento

5. El Tribunal, mediante audiencia de 9 de agosto de 2024 , llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento , la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes7.

6 Impuesto a los productos comestibles ultra procesados industrialmente y/o con alto contenido de azúcares añadidos, sodio o grasas saturadas 7 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002.5

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Sentencia proferida, en primera instancia

6. El Tribunal Administrativo del Cauca profirió sentencia de 7 de noviembre de

2024, en la que resolvió:

“[…] PRIMERO.- NEGAR las pretensiones incoadas por el señor JAIME ANDRES ARDILA QUINTERO Y OTROS en contra del INPEC – EPCAMS POPAYÁN, según las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO.- En cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley 472 de 1998, a través de la Secretaría de este Despacho, envíese copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo.

TERCERO.- Se previene que la parte actora puede interponer recurso de apelación, de conformidad con las previsiones del artículo 37 de la Ley 472 de 1998, que remite

sentencia a la Defensoría del Pueblo.

TERCERO.- Se previene que la parte actora puede interponer recurso de apelación, de conformidad con las previsiones del artículo 37 de la Ley 472 de 1998, que remite expresamente al C.P.C., hoy, C.G.P.8

CUARTO.- En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente […]”9.

Consideraciones del Tribunal

7. El Tribunal consideró que el asunto se centra en determinar si: “[…] tal como lo adujo la parte actora, existe una vulneración al derecho colectivo de los consumidores y usuarios de la PPL en el área de expendio de la Cárcel y Penitenciaria con Alta y Mediana Seguridad de Popayán – EMPCAMS Popayán, mediante un cobro excesivo de impuestos que son cargados desproporcionada e injustificadamente a los productos que son vendidos en los diversos proyectos del establecimiento […]”.

7.1. El Tribunal determinó el marco normativo y jurisprudencial de la acción popular y del derecho colectivo invocado como vulnerado ; el derecho de los consumidores y usuarios.

7.2. El Tribunal se refirió a las características y excepciones del impuesto sobre las ventas, y sus elementos determinados por el Estatuto Tributario. Además de los requisitos para que se excluya el mismo en determinados bienes y servicios. Consideró que la DIAN , mediante concepto núm. 7608 de 2019, determinó que la exclusión del IVA al INPEC no comprendía los productos que se vendían en el expendio del centro carcelario, la cual, por su carácter restrictivo, está referida a los

8 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero ponente: María Elizabeth García González, 18 de junio de 2018, Radicación

expendio del centro carcelario, la cual, por su carácter restrictivo, está referida a los

8 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero ponente: María Elizabeth García González, 18 de junio de 2018, Radicación número: 25000 -23-41-000-2015-02137-01(AP), Actor: Camilo Argáez Casallas, Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda. 9 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado : 6_EXPEDIENTEDIGI_SentenciaPrimeraInst_5_20250115094330563.6

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bienes corporales muebles, como los equipos, elementos e insumos destinados a la construcción, instalación, montaje, dotación y operación del sistema carcelario.

7.3. El Tribunal señaló que el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2277 de 2023, el cual reglamentó el artículo 130 de la Ley 366 de 2000 en el que se indicó en el parágrafo 2 del artículo 1.3.1.12.27. adicionado por el artículo 1, que la adquisición de bienes muebles de primera necesidad por la población privada de la libertad en los expendios al interior de los centros de reclusión constituye una operación propia del sistema carcelario nacional, sin embargo, deben cumplir con la totalidad de los requisitos establecidos en la norma mencionada.

7.4. El Tribunal indicó la diferencia con el Impuesto Nacional al Consumo ,

del sistema carcelario nacional, sin embargo, deben cumplir con la totalidad de los requisitos establecidos en la norma mencionada.

7.4. El Tribunal indicó la diferencia con el Impuesto Nacional al Consumo , determinando que el primero grava bienes y/o servicios que se consideran como indispensables o que están dentro de la canasta familiar, en tanto que el INC grava aquellos que no son indispensables y que son de acceso restringido por considerarse que son bienes de lujo o servicios. Respecto de este impuesto no existe previsión normativa que excluya su cobro en términos semejantes a lo referido con el IVA.

7.5. El Tribunal señaló que el artículo 54 de la Ley 2277 de 2022, estableció dentro del Estatuto Tributario una serie de impuestos saludables, entre los que se encuentra el impuesto a las bebidas ultra procesadas azucaradas y el impuesto a los productos comestibles ultra procesados industrialmente y/o con alto contenido de azúcares añadidos, sodio o grasas saturadas.

7.6. El Tribunal encontró probado que: i) no se evidencia ningún tipo de cobro de impuesto al valor agregado – IVA en ninguno de los productos que se comercializa en la zona expendio del EPCAMS Popayán y así lo prueban los valores consignados en diversos contratos suscritos por la entidad para la adquisición de insumos o productos que serán utilizados en los diversos proyectos productivos para ser posteriormente comercializados a través del expendio del establecimiento carcelario a personas privadas de la libert ad; y ii) los señalamientos realizados por el actor popular carecen de prueba pues únicamente se limitan a inferir sobre presuntas alteraciones de precios, cobros irregulares y fraudes, sin que exista base probatoria y mucho menos una denuncia formal.

popular carecen de prueba pues únicamente se limitan a inferir sobre presuntas alteraciones de precios, cobros irregulares y fraudes, sin que exista base probatoria y mucho menos una denuncia formal.

7.7. Ahora bien, el Tribunal atendiendo la condición especial de sujeción de los actores al ser personas privadas de la libertad y luego de analizar los supuestos7

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fácticos y fundamentos de la demanda, procedió a decretar pruebas de oficio con el fin de esclarecer la verdad de los hechos ante la omisión de la parte interesada en solicitar el decreto de pruebas; de los resultados obtenidos, evidenció que no existe cobro injustificado del IVA por parte del EPCAMS Popayán a las Personas Privadas de la Libertad a su cargo que adquieren productos en el expendio del establecimiento carcelario.

7.8. El Tribunal encontró probado ; por un lado, que la autoridad demandada cumple a cabalidad con las previsiones del Decreto 2277 de 2023 que prohíben cargar con IVA los productos de primera necesidad vendidos en los expendios de los diversos centros carcelarios. Además, con la expedición de una circular informativa dirigida a las personas privadas de la libertad en agosto de 2024, se resalta que los impuestos al consumo y los impuestos por comercialización de alimentos azucarados o ultra procesados, están plenamente justificados luego de la expedición de la Ley 2277 de 2022 , y por el otro, una vez analizados los valores

resalta que los impuestos al consumo y los impuestos por comercialización de alimentos azucarados o ultra procesados, están plenamente justificados luego de la expedición de la Ley 2277 de 2022 , y por el otro, una vez analizados los valores unitarios de los productos adquiridos por el INPEC mediante las diversas formas de contratación aplicables a terceros, no se demostró un cobro excesivo o irrazonable de aquellos al momento de ser comercializados en el expendio del EPCAMS , encontrando injustificado el señalamiento realizado por la parte actora.

7.9. En suma, el Tribunal desestimó las pretension es, teniendo presente que la actividad de comercialización de productos en el expendio respeta la normatividad aplicable en materia tributaria , porque se comprobó que no se cobra el IVA en productos indispensables, al tiempo que no se vulnera el derecho colectivo de los consumidores y usuarios finales de aquellos productos , además el cobro de los impuestos mencionados es legal y proporcional incluso a la Población Privada de la Libertad.

Recurso de apelación presentado por el señor William Vanegas Arenas10

8. El señor William Vanegas Arenas, interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos:

“[…] Nota: no se nos brindó el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de la justicia […]”.

10 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002. Archivo denominado: 036AcuseNotSentenciaNo.218Ppl-ApelacionPpl.8

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036AcuseNotSentenciaNo.218Ppl-ApelacionPpl.8

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Actuaciones en segunda instancia

9. El Despacho sustanciador, mediante auto de 17 de enero de 202511, admitió el recurso de apelación . El Ministerio Público no rindió concepto, ni las partes se pronunciaron en relación con el recurso de apelación.

II. CONSIDERACIONES DE SALA

10. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes : i) la competencia de la Sala; i i) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos: iv) el marco normativo y jurisprudencial del derecho colectivo de los consumidores y usuarios; y v) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala

11. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 12, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 1313 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019 14, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado ; y iii) el artículo 15 015 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 16, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia,

Ley 1437 de 18 de enero de 2011 16, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares.

12. La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre el argumento expuesto por la parte demandante en su recurso de apelación interpuesto contra la sentencia núm. 218 de 7 de noviembre de 2024 proferida por la Sala de Decisión núm. 6 del Tribunal Administrativo del Cauca, de conformidad con los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201217, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.

11 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00004. 12 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 13 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo número 434 de 2024, “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90” 14 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]” Modificado por el artículo 1° del

Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024, “Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 15 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[...] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [...]”. 16 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 17 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.9

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Los problemas jurídicos

13. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos de l recurso de

apelación resolver:

13.1. El problema jurídico derivado de los reparos indicados en el recurso de apelación se centra en determinar si se garantizaron los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia de los actores.

13.2. En consecuencia, se determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 7 de noviembre de 2024 proferida por la Sala de Decisión núm. 006 Tribunal Administrativo del Cauca, en primera instancia.

13.2. En consecuencia, se determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 7 de noviembre de 2024 proferida por la Sala de Decisión núm. 006 Tribunal Administrativo del Cauca, en primera instancia.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos

14. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.

14.1. El artículo 2.° de la Ley 472, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

14.2. Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido.

14.3. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o

14.3. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

14.4. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y,10

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además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica ; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”18.

14.5. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por

472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respect o de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo de los consumidores y usuarios

15. Pese a que el artículo 88 de la Constitución no alude expresamente a los derechos de los consumidores como susceptibles de protección por vía de la acción popular, el Consejo de Estado ha reconocido y amparado tal derecho con base en “el desarrollo de la habilitación al legislador para reconocer otros derechos de esta

derechos de los consumidores como susceptibles de protección por vía de la acción popular, el Consejo de Estado ha reconocido y amparado tal derecho con base en “el desarrollo de la habilitación al legislador para reconocer otros derechos de esta índole contenida en esta disposición, el literal n) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998”. Al respecto, este Tribunal ha sostenido que:

“[…] Se trata, con todo, de una decisión legal que tiene un firme sustento constitucional. El reconocimiento que hacen los artículos 78 y 369 de la Constitución, de los consumidores y usuarios como un segmento específico de la población, al cual se reconoce un conjunto de derechos y en relación con el cual se encomienda al

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