CE - Sentencia 23001233300020140043301 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 23001-23-33-000-2014-00433-01 (64855)

Demandantes: IPS Promosalud y Cía. Ltda.

Demandado: Municipio de San José de Uré

Referencia: Controversias contractuales – CPACA

TEMAS: PRINCIPIO DE CONGRUENCIA — en los términos de artículo 281 del CGP, la sentencia debe guardar consonancia con los hechos y con las pretensiones planteadas en la demanda, así como con las excepciones que aparezcan probadas / EXCEPCIÓN DE NULIDAD DEL CONTRATO — en caso de encontrarse probada, su pronunciamiento no solo implica la declaratoria de nulidad del contrato sino también, por virtud de la ley, el análisis consecuencial sobre el reconocimiento o no de las restituciones mutuas / EFECTOS DE LA DECLARATORIA D E NULIDAD — el pronunciamiento sobre la restituciones mutuas, bien sea para reconocerlas o negarlas, es consecuencia propia de la declaratoria de nulidad absoluta del contrato.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 20 de junio de 2019, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se declaró la nulidad absoluta, por objeto ilícito, del acuerdo de voluntades discutido en el sub examin e, y se

Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se declaró la nulidad absoluta, por objeto ilícito, del acuerdo de voluntades discutido en el sub examin e, y se condenó en abstracto al municipio de San José de Uré al pago de las restituciones mutuas.

I. SÍNTESIS DEL CASO

El 8 de junio de 2010, el municipio de San José de Uré y la IPS Promosalud & Cía. Ltda. celebraron el convenio de cooperación interinstitucional y asociación estratégica para aunar esfuerzos en la prestación integral de los servicios de salud, que tuvo por objeto la atención de la población pobre sin subsidio o población pobre no asegurada en los regímenes subsidiado y contributivo, así como de la población vulnerable e indígena del referido ente municipal. Posteriormente, las partes contratantes suscribieron dos otrosíes, en los cuales se precisaron aspectos atinentes al valor y al plazo de ejecución del respectivo convenio.

En la demanda se señaló que el ente territorial suspendió unilateralmente y de forma abusiva el citado convenio, ocasionándole perjuicios a la ahora demandante. Por lo anterior, la IPS Promosalud & Cía. Ltda., en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, formuló sus pretensiones encaminadas a que se declarara el incumplimiento de tal negocio jurídico, así como también de sus otrosíes, solicitando, además de la respectiva liquidación judicial, la indemnización de perjuicios.Radicado: 23001-23-33-000-2014-00433-01 (64855)

Demandante: IPS Promosalud y Cía. Ltda.

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II. ANTECEDENTES

1. La demanda

Demandante: IPS Promosalud y Cía. Ltda.

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II. ANTECEDENTES

1. La demanda

1.1. El 4 de noviembre de 2014, la IPS Promosalud y Cía. Ltda. presentó demanda, en ejercicio del medio de control controversias contractuales, contra el municipio de San José de Uré, con las siguientes pretensiones (se transcriben de forma literal, incluso con posibles errores):

“PRIMERO: Que se declare el incumplimiento del CONVENIO DE COOPE RACIÓN INTERINSTITUCIONAL Y ASOCIACIÓN ESTRATÉGICA PARA AUNAR ESFUERZOS EN LA PRESTACIÓN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS DE SALUD entre el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE URÉ y la IPS PROMOSALUD & CÍA. LTDA. celebrado el día 8 de junio de 2010, por parte de la entidad contratante.

SEGUNDO: Que se declare el incumplimiento del OTROSÍ NO. 1 DEL CONVENIO

MARCO DE COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL Y ASOCACIÓN ESTRATÉGICA PARA AUNAR ESFUERZOS EN LA PRESTACIÓN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS DE SALUD entre el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE URÉ y la IPS PROMOSALUD & CÍA. LTDA., celebrado el día 14 de septiembre de 2010, por parte de la entidad contratante.

TERCERO: Que se declare el incumplimiento del OTROSÍ NO. 2 DEL CONVENIO

MARCO DE COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL Y ASO CIACIÓN ESTRATÉGICA PARA AUNAR ESFUERZOS EN LA PRESTACIÓN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS DE SALUD entre el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE URÉ y la IPS

MARCO DE COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL Y ASO CIACIÓN ESTRATÉGICA PARA AUNAR ESFUERZOS EN LA PRESTACIÓN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS DE SALUD entre el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE URÉ y la IPS PROMOSALUD & CÍA. LTDA., celebrado el día 9 de noviembre de 2010, por parte de la entidad contratante.

CUARTO: Que se liquide el CONVENIO DE COOPERACIÓN

INTERINSTITUCIONAL Y ASOCIACIÓN ESTRATÉGICA PARA AUNAR ESFUERZOS EN LA PRESTACIÓN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS DE SALUD entre el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE URÉ y la IPS PROMOSALUD & CÍA. LTDA. celebrado el día 8 de junio de 2010.

QUINTO: Que se liquide el OTROSÍ NO. 001 DEL CONVENIO MARCO DE

COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL Y ASOCACIÓN ESTRATÉGICA PARA AUNAR ESFUERZOS EN LA PRESTACIÓN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS DE SALUD entre el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE URÉ y la IPS PROMOSALUD & CÍA. LTDA., celebrado el día 14 de septiembre de 2010.

SEXTO: Que se liquide el OTROSÍ NO. 002 DEL CONVENIO MARCO DE

COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL Y ASOCACIÓN ESTRATÉGICA PARA AUNAR ESFUERZPS EN LA PRESTACIÓN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS DE SALUD entre el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE URÉ y la IPS PROMOSALUD & CÍA. LTDA., celebrado el día 9 de noviembre de 2010.

SÉPTIMO: Que, como producto de la liquidación del CONVENIO DE COOPERACIÓN

SALUD entre el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE URÉ y la IPS PROMOSALUD & CÍA.

LTDA., celebrado el día 9 de noviembre de 2010.

SÉPTIMO: Que, como producto de la liquidación del CONVENIO DE COOPERACIÓN

INTERINSTITUCIONAL Y ASOCIACIÓN ESTRATÉGICA PARA AUNAR ESFUERZOS EN LA PRESTACIÓN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS DE SALUD entre el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE URÉ y la IPS PROMOSALUD & CÍA. LTDA. celebrado el día 8 de junio de 2010, se ordene a la entidad demandada cancelar una indemnización a la IPS PROMOSALUD Y CÍA. LTDA. de todos los perjuicios ocasionados: daño emergente, lucro cesante, intereses de mora, perjuicios que se tendrán en cuenta acorde con lo dispuesto en el art. 308 del C.P. Civil, reformado por la Ley 1395 de 2010.Radicado: 23001-23-33-000-2014-00433-01 (64855)

Demandante: IPS Promosalud y Cía. Ltda.

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OCTAVO: Que, como producto de la liquidación del OTROSÍ NO. 001 DEL

CONVENIO MARCO DE COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL Y ASOCACIÓN ESTRATÉGICA PARA AUNAR ESFUERZOS EN LA PRESTACIÓN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS DE SALUD entre el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE URÉ y la IPS PROMOSALUD & CÍA. LTDA., celebrado el día 14 de septiembre de 2010, se ordene a la entidad demandada cancelar al demandante una indemnización a la IPS

PROMOSALUD & CÍA. LTDA., celebrado el día 14 de septiembre de 2010, se ordene a la entidad demandada cancelar al demandante una indemnización a la IPS PROMOSALUD Y CÍA. LTDA. de todos los perjuicios ocasionados: daño emergente, lucro cesante, intereses de mora, perjuicios que se tendrán en cuenta acorde con lo dispuesto en el art. 308 del C.P. Civil, reformado por la Ley 1395 de 2010.

NOVENO: Que, como producto de la liquidación del OTROSÍ NO. 002 DEL

CONVENIO MARCO DE COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL Y ASOCACIÓN ESTRATÉGICA PARA AUNAR ESFUERZOS EN LA PRESTACIÓN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS DE SALUD entre el MUNICIPIO DE SAN JOSÉ DE URÉ y la IPS PROMOSALUD & CÍA. LTDA., celebrado el día 9 de noviembre, se ordene a la entidad demandada ca ncelar al demandante una indemnización a la IPS PROMOSALUD Y CÍA. LTDA. de todos los perjuicios ocasionados: daño emergente, lucro cesante, intereses de mora, perjuicios que se tendrán en cuenta acorde con lo dispuesto en el art. 308 del C.P. Civil, reformado por la Ley 1395 de 2010.

DÉCIMO: Que, como producto de la liquidación del convenio y sus otrosíes, se ordene a la entidad demandada cancelar al demandante una indemnización a la IPS PROMOSALUD Y CÍA. LTDA de todos los perjuicios ocasionados: daño emergente, lucro cesante, intereses de mora por la pérdida de oportunidad de haber prestado los servicios de esa municipalidad con la EPS -S SALUDVIDA dentro del contrato No.

lucro cesante, intereses de mora por la pérdida de oportunidad de haber prestado los servicios de esa municipalidad con la EPS -S SALUDVIDA dentro del contrato No. 23682-13980 de 01/10/2010 a 31/03/2011. Población 775 valor $19.523.153,00.

DÉCIMO PRIMERO: Que, como producto de la liquidación del convenio y sus otrosíes, se ordene a la entidad demandada cancelar al demandante una indemnización a la IPS PROMOSALUD Y CÍA. LTDA de todos los perjuicios ocasionados: daño emergente, lucro cesante, intereses de mo ra por la pérdida de oportunidad de haber prestado los servicios de esa municipalidad con la EPS-S EMDI Salud dentro del contrato No. 27812 de 01/10/2010 a 31/03/2011. Población 1761,

Valor $25.113.532,95.

DÉCIMO SEGUNDO: Que, como producto de la liquidación del convenio y sus otrosíes detallados anteriormente, se ordene a la entidad demandada cancelar al demandante una indemnización a la IPS PROMOSALUD Y CÍA. LTDA de todos los perjuicios ocasionados: daño emergente, lucro cesante, intereses de mora por la pérdida de oportunidad de haber prestado los servicios de esa municipalidad con la EPS-S Comfacor Salud dentro del contrato No. 27812 de 01/10/2010 a 31/03/2011.

Población 465, Valor $19.831.302,14.

DÉCIMO TERCERO: Que, como producto de la liquidación del convenio y sus otrosíes detallados anteriormente, se ordene a la entidad demandada cancelar al demandante una indemnización a la IPS PROMOSALUD Y CÍA. LTDA de todos los

DÉCIMO TERCERO: Que, como producto de la liquidación del convenio y sus otrosíes detallados anteriormente, se ordene a la entidad demandada cancelar al demandante una indemnización a la IPS PROMOSALUD Y CÍA. LTDA de todos los perjuicios ocasionados: daño emergente, lucro cesante, intereses de mora por la pérdida de oportunidad de haber prestado los servicios de esa municipalidad con la EPS-S Caprecom dentro del contrato No. CR23-003 de 2011 y No. CR 23-004-2011.

Población 601, Valor $1.749.050 mensual. Contratado por tres meses.

DÉCIMO CUARTO: Que, como producto de la liquidación del convenio y sus otrosíes detallados anteriormente, se ordene a la entidad demandada cancelar al demandante una indemnización a la IPS PROMOSALUD Y CÍA. LTDA de todos los perjuicios ocasionados: daño emergente, lucro cesante, intereses de mora por la pérdida de oportunidad de haber prestado los servicios de esa municipalidad con la SecretaríaRadicado: 23001-23-33-000-2014-00433-01 (64855)

Demandante: IPS Promosalud y Cía. Ltda.

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de Desarrollo de Salud Departamental CPS. Contrato de prestación de servicios profesionales No. 674-2010, Valor $87.033.333. Cada 45 días.

DÉCIMO QUINTO: Que, como producto de la liquidación del convenio y sus otrosíes detallados anteriormente, se ordene a la entidad demandada cancelar al demandante una indemnización a la IPS PROMOSALUD Y CÍA. LTDA de todos los perjuicios ocasionados por la destrucción por parte del ente demandado del inventario de los

detallados anteriormente, se ordene a la entidad demandada cancelar al demandante una indemnización a la IPS PROMOSALUD Y CÍA. LTDA de todos los perjuicios ocasionados por la destrucción por parte del ente demandado del inventario de los bienes mueble s de propiedad de la IPS PROMOSALUD Y CÍA. LTDA., que se encontraban en la sede donde funcionaba la IPS para la prestación del servicio de salud a la municipalidad.

DÉCIMO SEXTO: Que los valores ordenados a pagar en la sentencia de actualicen de conformidad con lo establecido por el artículo 187 del CPACA, y mientras de genera su pago los mismos causarán intereses moratorios, según lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 195 ibidem (…)”.

1.2. En síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:

1.2.1. El 8 de junio de 2010, el municipio de San José de Uré y la IPS Promosalud & Cía. Ltda. celebraron el convenio de cooperación interinstitucional y asociación estratégica para aunar esfuerzos en la prestación integral de los servicios de salud, cuyo objeto consistió en la atención de la población pobre sin subsidio o población pobre no asegurada en los regímenes subsidiado y contributivo, así como de la población vulnerable e indígena del referido ente municipal, en las áreas de enfermería, medicina general, odontología general, consulta prioritaria, vacunación, atención preventiva en salud oral e higiene general, planificación familiar, promoción de la salud, consulta externa, servicios maternos (partos), exámenes de laboratorio clínicos, suministro de medicamentos, imágenes diagnósticas, entre otras.

atención preventiva en salud oral e higiene general, planificación familiar, promoción de la salud, consulta externa, servicios maternos (partos), exámenes de laboratorio clínicos, suministro de medicamentos, imágenes diagnósticas, entre otras.

1.2.2. El 14 de septiembre de 2010 y el 9 de noviembre del mismo año, las partes suscribieron los otrosíes Nos. 1 y 2, respectivamente. En la cláusula séptima del otrosí No. 2 se estipuló que el valor del convenio sería de $3.205’100.731, y en la cláusula sexta de acordó que el plazo de ejecución sería de cuatro años contados a partir de la suscripción del otrosí No. 1 y de su acta de inicio.

1.2.3. Con ocasión del citado convenio de cooperación interinstitucional y sus otrosíes, la aquí demandante celebró diferentes contratos para la prestación del servicio de salud, así: con Salud Vida, por un valor de $19’523.153; con Emdi Salud, por $25’113.532; con Comfacor, por $19’831.302; con Caprecom, por un valor de $1’749.050 mensual, cuyo plazo se extendió por 3 meses; y con la Secretaría de Desarrollo de Salud Municipal, por $87’033.333.

1.2.4. Según la demanda, el convenio de cooperación interinstitucional en cuestión fue suspendido de manera unilateral y de forma abusiva por parte del municipio de San José de Uré, ocasionándole perjuicios a la IPS Promosalud & Cía. Ltda.

1.2.5. Finalmente, la parte accionante indicó que tenía su sede en el local donde

San José de Uré, ocasionándole perjuicios a la IPS Promosalud & Cía. Ltda.

1.2.5. Finalmente, la parte accionante indicó que tenía su sede en el local donde funcionaba el centro de salud del Hospital local de Montelíbano y que el secretario de salud encargado del municipio de San José de Uré, con abuso de autoridad, le exigió a los trab ajadores que salieran del local porque las instalaciones iban a serRadicado: 23001-23-33-000-2014-00433-01 (64855)

Demandante: IPS Promosalud y Cía. Ltda.

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demolidas, lo cual ocurrió el 13 de junio de 2010, situación que, según se afirmó en el libelo, fue denunciada ante la Personería Municipal de San José de Uré.

1.3. Como fundamento jurídico, IPS Promosalud & Cía. Ltda. invocó disposiciones de la Ley 80 de 1993, concretamente los numerales 8 y 9 del artículo 4°, el numeral 1 del artículo 5°, el numeral 14 del artículo 25, así como también el artículo 27.

Con sustento en estas normas, en la demanda se indicó que el municipio demandado suspendió de manera unilateral y abusiva el referido convenio de cooperación interinstitucional, generándole perjuicios materiales a la IPS Promosalud & Cía. Ltda. Se señaló, además, que el ente territorial omitió su deber legal de liquidar el convenio, obligando al contratista a acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar su liquidación judicial, lo que incrementa los perjuicios causados. Adicio nalmente, sostuvo que el municipio no le pagó el

legal de liquidar el convenio, obligando al contratista a acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo para solicitar su liquidación judicial, lo que incrementa los perjuicios causados. Adicio nalmente, sostuvo que el municipio no le pagó el valor adeudado a la IPS Promosalud & Cía. Ltda. por la pérdida de oportunidad de haber ejecutado el convenio en el plazo estipulado, por lo que, en criterio de la ahora demandante, debe n reconocérsele los intereses previstos en el numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993, más los daños y perjuicios que se le ocasionaron.

2. Contestación de la demanda

El municipio de San José de Uré contestó la demanda 1, oponiéndose a sus pretensiones. Al efecto, afirmó que quien incumplió el convenio objeto de estudio fue la IPS Promosalud & Cía. Ltda., en tanto no estaba habilitada para prestar los servicios de salud previstos en dicho acuerdo de voluntades, a lo cual, seguidamente, agregó que no le causó perjuicios materiales a la demandante.

Sostuvo que la IPS Promosalud & Cía. Ltda. incurrió en mala fe al momento de celebrar el convenio de cooperación interinstitucional, porque legalmente no podía prestar los servicios de salud a los que se compromet ió, pues “ al tratarse de servicios establecidos en el POS, de un servicio público, de un derecho fundamental y de una actividad eminentemente reglada y de acreditación previa ”, conocía que no estaba habilitada para la prestación de un servicio público que implica ba un riesgo social , como lo es la p restación de los servicios de salud. Como consecuencia, señaló que el citado convenio estaba viciado de nulidad por objeto

no estaba habilitada para la prestación de un servicio público que implica ba un riesgo social , como lo es la p restación de los servicios de salud. Como consecuencia, señaló que el citado convenio estaba viciado de nulidad por objeto ilícito, en tanto las obligaciones que adquirió la demandante no podían ser prestadas, de ahí que la IPS Promosalud & Cía. Ltda. no pudiera pretender obtener alguna utilidad con ocasión del citado convenio.

Con fundamento en lo expuesto, propuso las siguientes excepciones: (i) “cobro de lo no debido”, porque el contratista no sufrió los perjuicios que ahora reclama con la demanda, aunado al hecho de que no prestó los servicios a los que se obligó, por la imposibilidad legal de prestarlos, ya que no se encontraba habilitada para la prestación de la totalidad de los servicios objeto del convenio, así como tampoco se encontraba autorizada para ello por las autoridades de salud; (ii) “inexigibilidad del

1 Folios 223 a 229 del cuaderno No. 2.Radicado: 23001-23-33-000-2014-00433-01 (64855)

Demandante: IPS Promosalud y Cía. Ltda.

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cumplimiento de un contrato nulo por ilicitud de su objeto ”, en tanto la aquí demandante no estaba habilitada ni autorizada para prestar los servicios de salud convenidos, de ahí que no le pudiera exigir al ente demandado el cumplimiento de las obligaciones pactadas en el convenio; e (iii) “inexistencia de la obligación”, con sustento en que la IPS Promosalud & Cía. Ltda. no prestó ningún servicio, pues no estaba habilitada para hacerlo.

3. Alegatos de conclusión en primera instancia

sustento en que la IPS Promosalud & Cía. Ltda. no prestó ningún servicio, pues no estaba habilitada para hacerlo.

3. Alegatos de conclusión en primera instancia

3.1. La parte demandante2 y la entidad demandada3 insistieron en los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación, respectivamente.

3.2. El Ministerio Público guardó silencio.

4. Sentencia de primera instancia

4.1. Mediante sentencia del 20 de junio de 20194, la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba (i) declaró probada la excepción denominada “inexigibilidad del cumplimiento de un contrato nulo por ilicitud de su objeto ”, propuesta por el municipio demanda do, y, como consecuencia, declaró la nulidad del convenio de cooperación interinstitucional objeto de estudio; y (ii) condenó en abstracto al ente territorial al pago de las erogaciones que, por vía incidental, la IPS Promosalud & Cía. Ltda. demostrara por concepto de mejoras locativas, servicios públicos, canon de arrendamiento, entre otros gastos “ que fueran necesarios para la adecuación de la sede destinada a prestar servicios de salud en el municipio de San José de Uré conforme a la ejecución de las obligaciones que concernían al contratos dentro del convenio de cooperación declarado nulo”.

4.2. Como fundamento de su decisión, el a quo, en síntesis, razonó lo siguiente:

4.2.1. En su análisis, se refirió a las normas que previeron lo concerniente a la certificación con la que debían contar los municipios para la prestación de los servicios de salud y, en concreto, al artículo 25 de la Ley 1176 de 2006, que modificó

certificación con la que debían contar los municipios para la prestación de los servicios de salud y, en concreto, al artículo 25 de la Ley 1176 de 2006, que modificó el artículo 45 de la Ley 715 de 2001, así como al Decreto 4973 de 2009. Bajo este contexto, sostuvo que los municipios no certificados en salud no podían contratar servicios de salud para la atención de la población pobre no asegurada con subsidios, evento en el cual la competencia recaía en los departamentos.

Señaló, de cara al caso concreto, que el municipio de San José de Uré no estaba certificado en salud, de manera que no era de su competencia contratar los servicios de salud para la población no asegurada o población pobre sin subsidio , cuya función recaía exclusivamente en el departamento de Córdoba. En ese sentido, el Tribunal concluyó que el convenio objeto de estudio se encontraba viciado de

2 Folios 453 y 454 del cuaderno No. 3. 3 Folios 455 a 461 del cuaderno No. 3. 4 Folios 498 a 521 del cuaderno del Consejo de Estado.Radicado: 23001-23-33-000-2014-00433-01 (64855)

Demandante: IPS Promosalud y Cía. Ltda.

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nulidad por objeto ilícito, ante la falta de competencia del ente territorial demandado para convenir la prestación de servicios de salud para la población ya indicada.

En adición de lo anterior, el a quo indicó que el convenio celebrado entre las partes también se encontraba viciado de nulidad porque se celebró contra expresa prohibición legal, en la medida en que la escogencia del contratista por parte del

En adición de lo anterior, el a quo indicó que el convenio celebrado entre las partes también se encontraba viciado de nulidad porque se celebró contra expresa prohibición legal, en la medida en que la escogencia del contratista por parte del municipio se realizó bajo la modalidad de contratación directa, sin que se concretara ninguno de los casos específicos previstos en la ley para adelantar ese procedimiento de selección.

4.2.2. Luego de lo expuesto, el Tribunal a quo pasó a abordar los efectos de la declaratoria de nulidad del convenio discutido, a propósito de lo cual se refirió a las restituciones mutuas, consagradas en los artículos 1746 del Código Civil y 48 de la Ley 80 de 1993 , sobre lo cual anotó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en múltiples oportunidades, las ha reconocido , ordenando el pago de prestaciones ejecutadas por virtud de un contrato declarado nulo, siempre y cuando hayan servido para satisfacer el interés público.

Bajo esta óptica, el a quo expuso que en el presente caso había lugar al reconocimiento de las restituciones mutuas, dado que la IPS Promosalud & Cía. Ltda. alcanzó a adelantar acciones tendientes a satisfacer la prestación del servicio público de salud en el municipio de San José de Uré, como la co ncerniente a la adecuación de las instalaciones del centro de salud primaria de la ESE Hospital Local de Montelíbano, lo que encontraba acreditado en el proceso con el informe de supervisión, interventoría, seguimiento y control de avance y ejecución del convenio objeto de estudio.

Seguidamente, el Tribunal advirtió que para el respectivo reconocimiento p rocedía

supervisión, interventoría, seguimiento y control de avance y ejecución del convenio objeto de estudio.

Seguidamente, el Tribunal advirtió que para el respectivo reconocimiento p rocedía la condena en abstracto, porque no era posible cuantificar los gastos en los que incurrió la actora por concepto de mejoras locativas, traslado e instalación de equipos en la sede, pagos de servicios públicos, entre otros gastos para la adecuación del lugar destinado para la prestación de los servicios de salud , lo cuales la ahora demandante debía demostrar por vía incidental, con los soportes idóneos, tales como facturas de compra y servicios.

5. Recurso de apelación

El municipio demandado solicitó la revocatoria parcial de la sentencia de primera instancia, únicamente en lo que respecta a la condena que se le impuso5.

Con fundamento en lo previsto en el artículo 281 del CGP, sostuvo:

“El motivo de inconformidad con la sentencia objeto del recurso de alzada recae en que la sentencia no guarda una congruencia entre la declaración de la excepción de ‘inexistencia del cumplimiento de un contrato nulo por ilicitud de su objeto’ que resultó debidamente probada y el numeral tercero de la sentencia que condena al

5 Folios 527 a 530 del cuaderno del Consejo de Estado.Radicado: 23001-23-33-000-2014-00433-01 (64855)

Demandante: IPS Promosalud y Cía. Ltda.

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municipio de San José de Uré a realizar unos pagos, pues bien, el principio de congruencia de la sentencia exige que esta debe estar acorde con los hechos y las pretensiones esgrimidas en la demanda (…)” (negrillas del texto original).

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municipio de San José de Uré a realizar unos pagos, pues bien, el principio de congruencia de la sentencia exige que esta debe estar acorde con los hechos y las pretensiones esgrimidas en la demanda (…)” (negrillas del texto original).

En suma, alegó la incongruencia del fallo de primer grado, por cuanto, en su criterio, el Tribunal orden ó al ente territorial el pago de unas erogaciones, a pesar de que había concluido que el objeto del convenio en discusión era ilícito y, en consecuencia, había declarado su nulidad , lo que implicaba que aquel no podían desprenderse obligaciones, en tanto “no existió ni tiene ninguna clase de validez”.

6. Alegatos de conclusión en segunda instancia

La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación6, mientras que la parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES

La Sala seguirá el siguiente orden para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada: (1) presupuestos procesales ; (2) objeto del recurso y problema jurídico a resolver; (3) caso concreto; y (4) costas.

1. Presupuestos procesales

1.1. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA 7, vigente a la fecha de presentación de la demanda, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde el conocimiento del presente asunto, en tanto la controversia gira en torno al convenio de cooperación interinstitucional y asociación estratégica para aunar esfuerzos en la prestación integral de los servicios de salud, que fue suscrito entre una entidad territorial, como lo es el municipio de San José

controversia gira en torno al convenio de cooperación interinstitucional y asociación estratégica para aunar esfuerzos en la prestación integral de los servicios de salud, que fue suscrito entre una entidad territorial, como lo es el municipio de San José de Uré8, y la IPS Promosalud & Cía. Ltda.

Por su parte, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de

6 Índice 13, Samai. 7 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios ori ginados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. // Igualmente, conocerá de los siguientes procesos: […] 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública […]”. Se precisa que al presente asunto le son aplicables la Ley 1437 de 2011CPACAy la ley 1564 de 2012 -CGP-, en virtud de lo previsto en el artículo 306 del primer estatuto mencionado, sin incluir la reforma de la Ley 2080 de 2021, debido a que no se encontraba vigente para la fecha de presentación de la demanda. 8 De conformidad con el artículo 2º de la Ley 80 de 1993: “Para los solos efectos de esta ley (…) 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los

Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios ; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles” (se destaca).Radicado: 23001-23-33-000-2014-00433-01 (64855)

Demandante: IPS Promosalud y Cía. Ltda.

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apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 20 de junio de 2019, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo previsto en el artículo 150 9 y el numeral 5 del artículo 15210 del CPACA, dado que el proceso tiene vocación de doble instancia, en tanto la cuantía que se estimó excede los 500 SMLMV a la fecha de presentación de la demanda11.

1.2. El medio de control procedente es el de controversias contractuales, previsto en el artículo 141 del CPACA12, porque en este caso la parte demandante pretende que se declare el incumplimiento obligacional del convenio de cooperación interinstitucional por parte del municipio de San José de Uré, además de solicitar su