CE - Sentencia 23001233300020210028602

Radicado: 23001-23-33-000-2021-00286-02 (30091)

Demandante: Cooperativa Colanta

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá, D C., veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001-23-33-000-2021-00286-02 (30091)

Demandante: Cooperativa Colanta

Demandada: Municipio de Planeta Rica (Córdoba)

Temas: Cobro coactivo. Falta de ejecutoria y falta de título ejecutivo

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 18 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que decidió2:

Primero: Declarar la nulidad de la Resolución No. 0258 de 11 de noviembre de 2021, mediante el cual se negaron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago No. 001 del 6 de octubre de 2021, y se ordena seguir adelante la ejecución, de acuerdo con lo considerado en esta providencia.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho, se le ordena al municipio de Planeta Rica que le

octubre de 2021, y se ordena seguir adelante la ejecución, de acuerdo con lo considerado en esta providencia.

Segundo: A título de restablecimiento del derecho, se le ordena al municipio de Planeta Rica que le reintegre a la cuenta bancaria que disponga la demandante para tal efecto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 837 -1 del Estatuto Tributario, la suma de $3.000.171.900 3 correspondiente al valor embargado y materializado por concepto de pago dentro del cobro coactivo que adelantó.

Tercero: Declarar impróspera la excepción propuesta por el municipio de Planeta Rica denominada “inexistencia de causal de nulidad del acto administrativo demandado”, p or lo expuesto en la parte motiva.

Cuarto: Sin condena en costas en esta instancia.

ANTECEDENTES

Actuación administrativa

Cooperativa Colanta presentó las declaraciones del impuesto de industria y comercio en el municipio de Planeta Rica, correspondientes a los periodos 2016 a 2020, en las cuales (i) registró sus ingresos como exentos de ICA y (ii) declaró y pagó lo correspondiente a los impuestos de avisos y tableros y sobretasa bomberil4.

Mediante Resolución ICA 80 del 13 de ju lio de 2021, el municipio expresó que la actora no era beneficiaria de la exención de ICA y, por consiguiente, le ordenó el pago de las obligaciones -determinó sujeción pasiva-5.

1 SAMAI CE índice 3 2 SAMAI tribunal índice 71 3 Mediante Resolución 001 -2021 se decretó el embargo de las cuentas bancarias de la demandante por $3.000.000.000 . Medida

1 SAMAI CE índice 3 2 SAMAI tribunal índice 71 3 Mediante Resolución 001 -2021 se decretó el embargo de las cuentas bancarias de la demandante por $3.000.000.000 . Medida materializada en $3.000.171.900 por el Banco Davivienda acorde con la certificación allegada -f. 22 caa-. 4 SAMAI tribunal índice 91. 5 SAMAI tribunal índice 91. No se hace referencia a la declaración del 2015 porque en el caso no es objeto de controversia. Previamente, el municipio emitió a la actora mandamiento de pago del 01 de septiembre de 2021, revocado con Resolución 0241 del 06 de septiembre de 2021, por no estar en firme la Resolución 80 del 13 de julio de 2021.Radicado: 23001-23-33-000-2021-00286-02 (30091)

Demandante: Cooperativa Colanta

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Contra ese acto la cooperativa interpuso oportunamente recurso de reconsideración 6, resuelto con Resolución 0247 del 16 de septiembre de 2021, en el sentido de confirmar la decisión recurrida, la cual fue notificada ese mismo día7.

El municipio de Planeta Rica emitió mandamiento de pago 001 del 06 de octubre de 2021, en el que tomó como título ejecutivo las «declaraciones o liquidaciones privadas del impuesto de industria y comercio» de los años 2016 a 2020, por la suma de $2.011.432.000 . La cooperativa formuló las excepciones de falta de ejecutoria del título, falta de título

industria y comercio» de los años 2016 a 2020, por la suma de $2.011.432.000 . La cooperativa formuló las excepciones de falta de ejecutoria del título, falta de título ejecutivo e «interposición de demanda de restablecimiento del derecho», declaradas no probadas mediante Resolución 0258 del 11 de noviembre de 20218.

Demanda

En ejercicio del medio de con trol de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones9:

Primera: Declarar la nulidad de la Resolución Nº 258 de 11 de noviembre de 2021, por la cual se deciden las excepciones propuestas, absteniéndose de revocar el mandamiento de pago Nº 001 de octubre 6 de 2021, ordenando seguir adelante con el proceso respectivo, al interior del proceso administrativo de cobro coactivo del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, adelantado por el municipio de Planeta Rica contra Colanta, por los años 2016 a 2020.

Segunda: A título de restablecimiento del derecho, se declare que los valores exigidos en el mandamiento de pago Nº 001 de 2021 10 y la resolución 258 de 2021, no pueden ser cobrados, dejando sin efecto las medidas cautelares ordenadas en la resolución de embargo Nº 001 -2021 de 1 de septiembre de 202111.

Tercera: Condenar en costas a la entidad demandada.

Invocó como normas vulneradas los artículos 137 y 138 del CPACA (Código de

1 de septiembre de 202111.

Tercera: Condenar en costas a la entidad demandada.

Invocó como normas vulneradas los artículos 137 y 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) y 730 del ET (Estatuto Tributario), bajo el siguiente concepto de violación12:

Destacó que, como los actos de determinación fueron demandados, se configura n las excepciones de falta de ejecutoria, falta de título ejecutivo e interposición de demanda, toda vez que el aducido título no se encuentra en firme, con lo cual no hay una obligación clara, expresa y exigible. Por lo demás, aludió que la resolución demandada adolece de inconsistencias y que en ella se hicieron aseveraciones inexactas frente a los actos de determinación.

Contestación de la demanda

La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora13. Defendió la legalidad del acto acusado porque, en su entender , el título presta m érito ejecutivo al haberse decidido los recursos interpuestos, del cual derivan obligaciones claras, expresas y exigibles que no fueron satisfechas por la demandante , lo que conllevaba a la no prosperidad de las excepciones formuladas.

6 SAMAI tribunal índice 91. No hay controversia en cuanto a la fecha de presentación del recurso ni en cuanto a su oportunidad. 7 Resoluciones de determinación anuladas por esta Sección en sentencia del 20 de septiembre de 2024, dentro del proceso 2300123-33-000-2021-00267-02 (28500) de Cooperativa Colanta contra Municipio de Planeta Rica (Córdoba) 8 SAMAI tribunal índice 91.

23-33-000-2021-00267-02 (28500) de Cooperativa Colanta contra Municipio de Planeta Rica (Córdoba) 8 SAMAI tribunal índice 91. 9 SAMAI tribunal índice 91. 10 Alude al mandamiento del 06 de octubre de 2021. 11 Se decretó el embargo de las cuentas bancarias de la demandante por $3.000.000.000. Medida materializada en $3.000.171.900 por el Banco Davivienda acorde con la certificación allegada -f. 22 caa-. 12 SAMAI tribunal índice 91. 13 SAMAI tribunal índice 14Radicado: 23001-23-33-000-2021-00286-02 (30091)

Demandante: Cooperativa Colanta

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Sentencia apelada

El tribunal accedió a las pretensiones de la demanda sin condenar en costas 14. Anuló el acto acusado ante la falta de título ejecutivo porque la Resolución 80 del 13 de julio de 2021 y su confirmatoria fueron demandadas y anuladas por la jurisdicción -en primera instancia y confirmada por el Consejo de Estado -. Como restablecimiento, ordenó reintegrar la suma de $3.000.171.90015 embargada por el municipio porque, pese a la orden de devolución en este proceso judicial en el trámite de suspensión provisional del acto acusado, no se encuentra acreditada la devolución16.

Recurso de apelación

La entidad demandada apeló la decisión 17. Sin controvertir el fondo de la decisión

devolución en este proceso judicial en el trámite de suspensión provisional del acto acusado, no se encuentra acreditada la devolución16.

Recurso de apelación

La entidad demandada apeló la decisión 17. Sin controvertir el fondo de la decisión apelada, se limitó a señalar que, en su criterio, el tribunal debió inhibirse para resolver el asunto por la identidad de causa entre el presente proceso -cobro coactivoy el radicado bajo el número 2021-00267 -proceso de determinación-, toda vez que, a su juicio, aunque se refiere a actos administrativos diferentes «persiguen la declaratoria de firmeza de las declaraciones del mismo impuesto y por los mismos periodos gravables».

Pronunciamientos finales

La parte demandada reiteró lo señalado en la apelación . Adicionó, en forma genérica, que el tribunal no se pronunció sobre los reparos de la contestación a la demanda. La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Problema jurídico

1Se juzga la legalidad del acto acusado atendiendo al cargo de apelación propuesto por la demandada -apelante únicacontra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda en el sent ido de anular el acto demandado por la prosperidad de la excepción formulada contra el mandamiento de pago en consideración a la existencia de la sentencia de segunda instancia que anuló el título ejecutivo, frente a lo cual el ente demandado se limitó a señalar que el fallo debió ser inhibitorio.

La Sección se abstendrá de estudiar el aspecto novedoso y genérico planteado por la

lo cual el ente demandado se limitó a señalar que el fallo debió ser inhibitorio.

La Sección se abstendrá de estudiar el aspecto novedoso y genérico planteado por la demandada en el pronunciamiento final en torno a que el tribunal no se pronunció frente a los reparos de la contestación a la demanda, dado que la competencia del ad quem se restringe a los aspectos formulados en el recurso de apelación y la oportunidad del numeral 4 del artículo 247 del CPACA18 es para que los sujetos procesales se pronuncien en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes19.

14 SAMAI tribunal índice 71. Sin condenar en costas acorde con el artículo 365.8 del CGP 15 Mediante Resolución 001-2021 se decretó el embargo de las cuentas bancarias de la demandante por $3.000.000.000. Medida materializada en $3.000.171.900 por el Banco Davivienda acorde con la certificación allegada -f. 22 caa-. 16 Con auto del 22 de junio de 2023, el tribunal decretó la suspensión provisional del acto acusado e improcedente el reintegro de valores embargados. Decisión apelada por la actora y resuelta por esta Sección con auto del 07 de marzo de 2024 en el sentido de revocar la negativa de reintegro y ordenar estar a lo resuelto en el auto del 30 de noviembre de 2023, proferido por esta Secci ón en el expediente 2021-00267 que cursó contra las resoluciones 80 y 247 de 2021, que ordenó la devolución de la suma embargada.

17 SAMAI CE índice 2 certificado 11ED_RECURSODE_08PoderyrecursoApela(.pdf) NroActua 2. 18Artículo 247. «Trámite del recurso de apelación contra sentencias. El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera insta ncia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: (…) 4. Desde la notificación del auto que concede la apelación y hasta la ejecutoria del que la admite en segunda instancia, los sujetos procesales podrán pronunciarse en relación con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes» 19 Sentencia del 08 de agosto de 2024 (exp. 28522 CP. Wilson Ramos Girón) en la que se señaló que «comoquiera que la oportunidad otorgada a los sujetos procesales en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA tiene como propósito que se pronuncien en relaci ón con el recurso de apelación formulado por los demás intervinientes, no es procedente adicionar cargos».Radicado: 23001-23-33-000-2021-00286-02 (30091)

Demandante: Cooperativa Colanta

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Análisis del caso concreto

2El tribunal anuló el acto acusado -que no le dio prosperidad a las excepciones en el cobro coactivoante la falta de título ejecutivo porque la Resolución 80 del 13 de julio de 2021 y su confirmatoria -actos de determinaciónfueron demandadas y anuladas por la jurisdicciónen primera instancia y confirmada por el Consejo de Estado-.

coactivoante la falta de título ejecutivo porque la Resolución 80 del 13 de julio de 2021 y su confirmatoria -actos de determinaciónfueron demandadas y anuladas por la jurisdicciónen primera instancia y confirmada por el Consejo de Estado-.

En el recurso de apelación, la entidad demandada señaló que, en su criterio, el tribunal debió inhibirse para resolver el asunto por la identidad de causa entre el presente proceso -cobro coactivoy el radicado bajo el número 2021-00267 -de determinación-, toda vez que, a su juicio, aunque se refiere a actos administrativos diferentes, «persiguen la declaratoria de firmeza de las declaraciones del mismo impuesto y por los mismos periodos gravables».

En el plenario son hechos probados y aspectos relevantes los siguientes:

Cooperativa Colanta presentó las declaraciones tributarias del impuesto de industria y comercio en el municipio de Planeta Rica correspondientes a los periodos 2016 a 2020, en las cuales (i) registró sus ingresos como exentos de ICA y (ii) declaró y pagó lo correspondiente al impuesto de avisos y tableros y sobretasa bomberil20.

Mediante Resolución ICA 80 del 13 de julio de 2021, el municipio expresó que la actora no era beneficiaria de la exención de ICA y, por consiguiente, le ordenó pagar las obligaciones -determinó sujeción pasiva-21.

La cooperativa interpuso oportunamente recurso de reconsideración contra el anterior acto -aspecto no discutido-, resuelto con Resolución 0247 del 16 de septiembre de 2021, en el sentido de confirmar la decisión recurrida, la cual fue notificada ese mismo día 22.

discutido-, resuelto con Resolución 0247 del 16 de septiembre de 2021, en el sentido de confirmar la decisión recurrida, la cual fue notificada ese mismo día 22.

El municipio emitió el mandamiento de pago 001 del 06 de octubre de 2021, en el que tomó como título ejecutivo las «declaraciones o liquidaciones privadas del impuesto de industria y comercio» de los años 2016 a 2020, por la suma de $2.011.432.000. La cooperativa formuló las excepciones de falta de ejecutoria del título, falta de título ejecutivo e «interposición de demanda de restablecimiento del derecho», declaradas no probadas con Resolución 0258 del 11 de noviembre de 202123.

La actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 80 del 13 de julio de 2021 y su confirmatoria, radicada bajo el número 23001-23-33-000-2021-00267-02 (28500), en la cual se profirió sentencia de segunda instancia 24 que confirmó la decisión de anular dichos actos administrativos -proceso de determinación-.

Acorde con los hechos acreditados, frente a lo aducido por la entidad demandada como motivo de apelación en torno a que el a quo debió inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo, tal planteamiento carece de vocación de prosperidad porque en este proceso se examina la legalidad de la resolución que negó las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago, mientras qu e en el expediente 2021 -00267 se discutieron los actos de determinación, que a la postre fueron anulados por la jurisdicción.

En ese orden, lo que se observa es la falta de título ejecutivo en razón de la nulidad

actos de determinación, que a la postre fueron anulados por la jurisdicción.

En ese orden, lo que se observa es la falta de título ejecutivo en razón de la nulidad declarada por la jurisdicción de los actos de determinación -Resolución 80 del 13 de julio de 2021 y su confirmatoria-, por lo que se coincide con el tribunal en la nulidad del acto demandado que negó las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y en el consecuencial restablecimiento del derecho de devolver la suma objeto de embargo, que no fue motivo de apelación. No prospera el cargo.

En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.

20 SAMAI tribunal índice 91. 21 SAMAI tribunal índice 91. No se hace referencia a la declaración del 2015 porque en el caso no es objeto de controversia. 22 SAMAI tribunal índice 91. 23 SAMAI tribunal índice 91. 24 Sentencia del 20 de septiembre de 2024 (exp. 28500, CP. Milton Chaves García)Radicado: 23001-23-33-000-2021-00286-02 (30091)

Demandante: Cooperativa Colanta

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Conclusión

3Por lo razonado en precedencia, se establece que en el caso no le asiste razón a la entidad apelante en cuanto a la inhibición, pues procede la nulidad del acto demandado por la prosperidad de la excepción de falta de título ejecutivo ante la nulidad de los actos de determinación declarada por la jurisdicción.

Costas

entidad apelante en cuanto a la inhibición, pues procede la nulidad del acto demandado por la prosperidad de la excepción de falta de título ejecutivo ante la nulidad de los actos de determinación declarada por la jurisdicción.

Costas

4Con fundamento en los artículos 188 del CPACA y 361 ss. del CGP, se condenará en costas -agencias en derechoen esta instancia a la parte demandada, en la medida en que se confirma la providencia apelada y hubo una parte vencida en el proceso. Así, se fijarán como agencias en derecho en esta instancia el equivalente a un smlmv al momento de la ejecutoria de la providencia , de conformidad con el Acuerdo PCSJA25-12355 del 28 de noviembre de 2025 . Por lo tanto, se ordenará al tribunal tramitar el respectivo incidente de liquidación de la condena en costas, conforme con las reglas consagradas en el artículo 366 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia apelada.

2. Condenar en costas a la demandada en esta instancia. En consecuencia, ordenar al tribunal tramitar el respectivo incidente, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Presidente

(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador