CE - Sentencia 25000231500020250012901 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D. C., 17 de junio de 2025

Radicación: 25000-23-15-000-2025-00129-01

Demandante: Gloria Consuelo Ramírez de Cruz Demandado: Juzgado 11 Administrativo de Bogotá Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia

Temas: ACCIÓN DE TUTELA POR ACCIÓN U OMISIÓN DE AUTORIDAD PÚBLICA | Mora judicial – Modifica para exhortar

Síntesis del caso: La parte actora reclamó la protección de sus derechos fundamentales, de cara a la presunta mora judicial de la autoridad accionada en el trámite de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

De acuerdo con la competencia asignada 1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada contra la Sentencia de 13 de marzo de 2025, por medio de la cual la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la presente acción de tutela2.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación.

1.1. Posición de la parte actora

1. ANTECEDENTES

Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación.

1.1. Posición de la parte actora

1. El 5 de marzo de 2025, Gloria Consuelo Ramírez de Cruz, en nombre propio, presentó una acción de tutela contra el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la presunta mora judicial en el trámite de l proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-011-2018-00443-00.

2. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se

trascribe):

“1. TUTELAR los derechos fundamentales al acceso a la justicia y al debido proceso

1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “PRIMERO. - NIÉGASE el amparo solicitado por la señora Gloria Consuelo Ramírez de Cruz, conforme a la parte motiva de esta providencia”.Radicación: 25000-23-15-000-2025-00129-01

Demandante: Gloria Consuelo Ramírez de Cruz Demandado: Juzgado 11 Administrativo de Bogotá Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________

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2. En consecuencia, se ordene inmediatamente al JUZGADO ONCE (11)

Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________

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2. En consecuencia, se ordene inmediatamente al JUZGADO ONCE (11) ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA DE BOGOTÁ a actuar con celeridad en mi proceso y se proceda con agilidad en las próximas actuaciones, que rinda un informe detallado sobre lo actuado del proceso de radicado 1001333501120180044300, y argumente el por qué no s e ha dado movimiento en más de 7 años, y por qué volvió a comenzar de nuevo”.

3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se

destacan los siguientes:

4. 1) El 25 de septiembre de 2018, Gloria Consuelo Ramírez de Cruz , a través de apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho , en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, a fin de que se reconociera a su favor la pensión de sobreviviente s tras la muerte de su esposo José Eduardo Cruz

Rodríguez.

5. 2) La demanda le correspondió, por reparto, al Juzgado 11

Administrativo de Bogotá, bajo el radicado No. 11001-33-35-011-2018-0044300.

6. 3) El 21 de marzo de 2019, la demanda fue inadmitida; posteriormente, mediante Auto de 26 de abril de 2019, se admitió y fue notificada personalmente el 14 de julio de 2019.

00.

6. 3) El 21 de marzo de 2019, la demanda fue inadmitida; posteriormente, mediante Auto de 26 de abril de 2019, se admitió y fue notificada personalmente el 14 de julio de 2019.

7. 4) Se llevó a cabo audiencia inicial el 21 de enero de 2020, en donde se ordenó sanear el proceso y por solicitud de la UGGPP se vinculó a la

señora Amali Esther Lobo Castillo3.

8. 5) Los términos procesales fueron suspendidos desde el 16 de marzo hasta el 1 de julio de 2020, a raíz de la emergencia sanitaria provocada por la pandemia del COVID-19.

9. 6) Reanudados los términos, se fijó nuevamente audiencia inicial para el 24 de noviembre de 2020 , en la cual el apoderado de la señora Lobo Castillo solicitó la nulidad del proceso por la indebida notificación del auto admisorio de la demanda , pues manifestó que no se realizó de manera personal, solicitud que fue resuelta desfavorablemente, mediante Auto de 29 de julio de 2021, con el argumento de que “se realizó el envío electrónico y físico de las piezas procesales con el fin de que la vinculada se notificara del proceso que se tramita en el despacho y quien manifestó expresamente que sí había recibido el correo electrónico con su respectivo adjunto”.

3 Manifestó ser la compañera permanente del señor José Eduardo Cruz Rodríguez y, en virtud de dicha relación, también interpuso demanda con el propósito de obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes,

3 Manifestó ser la compañera permanente del señor José Eduardo Cruz Rodríguez y, en virtud de dicha relación, también interpuso demanda con el propósito de obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, identificada bajo el radicado No. 11001-31-05-006-2019-00667-00.Radicación: 25000-23-15-000-2025-00129-01

Demandante: Gloria Consuelo Ramírez de Cruz Demandado: Juzgado 11 Administrativo de Bogotá Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________

3 de 8 10. 7) En consecuencia, se fijó nueva fecha de audiencia para el 28 de septiembre de 2021; sin embargo, las partes solicitaron su reprogramación, y quedó fijada para el 27 de octubre de 2021.

11. 8) Dicha diligencia no se llevó a cabo debido a que se hizo un control de legalidad frente a la contestación allegada por el apoderado de la señora Lobo Castillo; por lo que, el 28 de octubre de 2021 , se profirió auto mediante el cual se saneó el proceso.

12. 9) El 31 de agosto de 2022, se realizó la audiencia en la cual se decretaron los testimonios y s e ordenó oficiar al Juzgado 6 Laboral de Bogotá para que remitiera el expediente del proceso con radicado No. 11001-31-05-006-2019-00667-00 promovido por la señora Amalia Esther Lobo Castillo contra la UGPP.

13. 10) Dado que el Juzgado 6 Laboral no atendió el requerimiento, este

11001-31-05-006-2019-00667-00 promovido por la señora Amalia Esther Lobo Castillo contra la UGPP.

13. 10) Dado que el Juzgado 6 Laboral no atendió el requerimiento, este se reiteró el 23 de marzo y el 17 de agosto de 2023 , y finalmente el expediente fue remitido el 13 de enero de 2024, por lo que el 4 de abril de 2024 se decretó la acumulación del proceso No. 11001-31-05-006-201900667-00 al No. 11001-33-35-011-2018-00443-00 ya que se cumplieron con los requisitos esenciales previstos para la acumulación en procesos declarativos, previsto en el artículo 148 del Código General de Proceso , razón por la cual se ordenó la suspensión hasta que el expediente acumulado alcanzara la misma etapa procesal.

14. 11) El 22 de agosto de 2024 se inadmitió la demanda del proceso acumulado, y el 17 de octubre de 2024 se admitió. Finalmente, el 4 de marzo de 2025 el proceso ingresó al despacho para adopt ar la decisión correspondiente.

15. 12) La accionante refirió que acudió personalmente al despacho del Juzgado 11 Administrativo de Bogotá para solicitar información sobre el estado del proceso, donde se le informó que el trámite había retornado a su etapa inicial.

16. Como fundamento de la vulneración, la parte actora alegó qu e el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá no actuó con celeridad en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento No. 11001-33-35-011-2018-00443Juzgado 11 Administrativo de Bogotá no actuó con celeridad en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento No. 11001-33-35-011-2018-0044300. Además, reprochó los servicios de su apoderada, quien no le ha dado información clara ni efectiva con respecto al trámite del proceso.

1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación

17. En Sentencia de 13 de marzo de 2025, la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la acción deRadicación: 25000-23-15-000-2025-00129-01

Demandante: Gloria Consuelo Ramírez de Cruz Demandado: Juzgado 11 Administrativo de Bogotá Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________

4 de 8 tutela, tras considerar que el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá dio el impulso requerido al haber realizado numerosas actuaciones encaminadas a resolver la controversia desde el momento de la radicación de la demanda. No obstante, a pesar de que se presentaron retardos, existieron causas que explica ban razonablemente la tardanza en la resolución del asunto, como “los requerimientos previos, la ocurrencia de la pandemia originada en el Covid -19, la mora de otra autoridad judicial en el envío de los documentos y el surgimiento de un nuevo sujeto procesal, no previsto inicialmente”.

18. Ordenó que, por intermedio del Juzgado 11 Administrativo de Bogotá, se instara a la abogada de la accionante a fin de que rindiera a su poderdante un informe sobre las gestiones realizadas en el proceso de

18. Ordenó que, por intermedio del Juzgado 11 Administrativo de Bogotá, se instara a la abogada de la accionante a fin de que rindiera a su poderdante un informe sobre las gestiones realizadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

19. La parte actora impugnó4 la providencia. Manifestó que no estaba de acuerdo con la declaratoria de improcedencia de la tutela, ya que, si bien la autoridad accionada había realizado varias actuaciones, lo cierto era que, entre ellas, existió demora e, incluso, no hubo ningún pronunciamiento de su parte. De acuerdo con lo anterior, solicit ó que el juzgado diera el trámite correspondiente al proceso con inmediatez y celeridad.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Contenido: 2.1. Fijación de la controversia. 2.2 Procedencia de la acción de tutela. 2.3.

Verificación de la vulneración alegada. 2.4. Conclusión.

2.1. Fijación de la controversia

20. Determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, si el retardo alegado por la parte actora, en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-011-2018-00443-00, configura, o no, una mora judicial por parte del Juzgado 11 Administrativo de Bogotá. En ese orden, se procederá a confirmar, modificar o revocar la decisión de primera instancia.

2.2. Procedencia de la acción de tutela

21. En el presente caso, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, dado que esta se orientó a obtener

2.2. Procedencia de la acción de tutela

21. En el presente caso, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, dado que esta se orientó a obtener la protección de los derechos fundamentales 5 al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Gloria Consuelo Ramírez de Cruz es

4 Índice 14 en el aplicativo SAMAI. 5 Decreto 2591 de 1991. Artículo 2, en concordancia con el artículo 5 y los numerales 2 y 3 del artículo 6 ibidem.Radicación: 25000-23-15-000-2025-00129-01

Demandante: Gloria Consuelo Ramírez de Cruz Demandado: Juzgado 11 Administrativo de Bogotá Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________

5 de 8 la titular de los derechos invocados como violados, por lo cual, se tiene por acreditada la legitimación activa en la causa6.

22. De igual manera, el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá tiene legitimación pasiva en la causa7, porque de este se predica la vulneración

(mora judicial injustificada).

23. Frente al requisito de subsidiariedad8, la Sala lo tendrá por superado por no existir recurso judicial idóneo y eficaz que permitiera a la accionante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados.

24. En relación con el requisito de inmediatez9, este se satisface, ya que, de conformidad con el escrito de tutela, la presunta vulneración se presentó con ocasión de una situación actual y continua, como lo es el presunto

24. En relación con el requisito de inmediatez9, este se satisface, ya que, de conformidad con el escrito de tutela, la presunta vulneración se presentó con ocasión de una situación actual y continua, como lo es el presunto retardo o mora en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-011-2018-00443-00.

2.3. Verificación de la vulneración alegada

25. La Sala modificará la Sentencia de 13 de marzo de 2025, en el sentido de mantener la negativa frente a la mora judicial injustificada, tras comprobar que no se configuraron los supuestos para ello, pero exhortar al juzgado para que imprima celeridad al trámite del proceso ordinario, por las

siguientes razones:

26. La parte actora alegó que el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá incurrió en una injustificada dilación en darle trámite a l proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-011-2018-00443-00.

27. Sea lo primero indicar que, la Sala, de oficio, revisó las anotaciones del mencionado expediente en el aplicativo SAMAI y, a partir de ello, logró evidenciar que se llevaron a cabo todas las actuaciones indicadas por el juzgado accionado en el informe de respuesta a la acción de tutela, sin embargo, es importante tener presentes las siguiente : (1) la demanda se radicó el 25 de septiembre de 2018; (2) el 21 de marzo de 2019, el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá inadmitió la demanda10; (3) mediante Auto de

radicó el 25 de septiembre de 2018; (2) el 21 de marzo de 2019, el Juzgado 11 Administrativo de Bogotá inadmitió la demanda10; (3) mediante Auto de 26 de abril de 2019, la admitió11; y (4) en Auto de 17 de octubre de 2024, se admitió la demanda del proceso acumulado12.

6 Decreto 2591 de 1991. Artículos 10 y 13, en concordancia con el artículo 1 ibidem. 7 Ídem. 8 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 1) 9 Decreto 2591 de 1991. Artículo 6 (numeral 4) 10 Índice 11 en el aplicativo SAMAI. 11 Índice 15 en el aplicativo SAMAI. 12 Índice 96 en el aplicativo SAMAI.Radicación: 25000-23-15-000-2025-00129-01

Demandante: Gloria Consuelo Ramírez de Cruz Demandado: Juzgado 11 Administrativo de Bogotá Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________

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28. Al respecto, es preciso indicar que, (se trascribe) “la mora judicial es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos” 13. Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado14 que la mora judicial no se configura por el solo transcurso del tiempo, sino que ella debe ser injustificada, esto ocurre cuando, (se

encuentra la solución de los procesos” 13. Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado14 que la mora judicial no se configura por el solo transcurso del tiempo, sino que ella debe ser injustificada, esto ocurre cuando, (se trascribe):

“(i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial”.

29. En ese sentido, dicha corporación ha reiterado que (se trascribe) “no toda mora judicial implica la vulneración de los derechos fundamentales de una persona, pues el juez de tutela debe verificar si se incurre en un desconocimiento de plazo razonable y la inexistencia de un motivo válido que lo justifique” 15. Para tal efecto, se deberá examinar las condiciones específicas del asunto sometido a decisión judicial, para evaluar si existe , o no, una justificación debidamente probada que explique la mora.

30. En el presente caso, la Sala considera, tal como lo hizo en su momento el juez de tutela de primer grado, que no se configuró una mora judicial injustificada porque no se estructuraron los elementos señalados por la Corte Constitucional para ello, pues el juzgado dio cuenta de las diversas actuaciones llevadas a cabo para darle trámite al proceso.

31. Es evidente que , aunque se presentó un retardo en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el mismo no es desproporcionado, si se tienen en cuenta las actuaciones previamente

31. Es evidente que , aunque se presentó un retardo en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el mismo no es desproporcionado, si se tienen en cuenta las actuaciones previamente indicadas por el juzgado accionado. En otras palabras, la Sala no desconoce que los trámites y las decisiones que se adoptan en los procesos judiciales deben observar los plazos legalmente previstos. No obstante, se pone de presente la existencia de diferentes aspectos que deben analizarse de manera particular, pues temas como el de la congestión actual y sistemática del aparato judicial o la complejidad del asunto a resolver, sugieren motivos razonables que impiden que se le dé el alcance de mora judicial injustificada a casos como el que aquí se analiza.

13 Corte Constitucional. Sentencia T-052 de 2018 14 Sentencia T-230 de 2013, reiterada en la T-186 de 2017 y T-052 de 2018 15 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 2017, reiterada por la Sentencia SU-333 de 2020.Radicación: 25000-23-15-000-2025-00129-01

Demandante: Gloria Consuelo Ramírez de Cruz Demandado: Juzgado 11 Administrativo de Bogotá Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________

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32. Aunado a ello, se advirtió que, en el presente asunto, el retraso en el trámite se originó principalmente por las múltiples reprogramaciones de la audiencia inicial, que no pudieron llevarse a cabo en las fechas previstas, así como por la omisión del Juzgado 6 Laboral de Bogotá al no remi tir

trámite se originó principalmente por las múltiples reprogramaciones de la audiencia inicial, que no pudieron llevarse a cabo en las fechas previstas, así como por la omisión del Juzgado 6 Laboral de Bogotá al no remi tir oportunamente el expediente requerido para la acumulación procesal.

33. Frente a la orden contenida en el numeral segundo del fallo impugnado, la Sala la modificará, para, en su lugar, exhortar al juzgado accionado para que, en el marco del sistema de turnos, imprima celeridad al trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 1100133-35-011-2018-00443-00, teniendo en cuenta que ya se profirió el auto que admitió el proceso acumulado y que se trata de un asunto de reconocimiento pensional que lleva en trámite 6 años y 9 meses, sin que ello, se reitera, sea un retardo injustificado atribuible a la autoridad judicial accionada.

2.4. Conclusión

34. La Sala modificará la sentencia impugnada, en el sentido de exhortar al juzgado para que imprima celeridad al trámite del proceso ordinario.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia de tutela de 13 de marzo de 2025 , proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual quedará así:

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela presentada por Gloria Consuelo

proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual quedará así:

PRIMERO: NEGAR la acción de tutela presentada por Gloria Consuelo Ramírez de Cruz, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: EXHORTAR al Juzgado 11 Administrativo de Bogotá para que imprima celeridad al trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-35-011-2018-00443-00.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquierRadicación: 25000-23-15-000-2025-00129-01

Demandante: Gloria Consuelo Ramírez de Cruz Demandado: Juzgado 11 Administrativo de Bogotá Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Modifica ______________________________________________________________________________________________________________

8 de 8 recurso y/o solicitud contra esta deberá dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin16.

TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha.

Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA

16 secgeneral@consejodeestado.gov.co