CE - Sentencia 25000232400020050144003 de 2025

Radicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

Demandante: Conavi Banco Comercial y de Ahorros S.A.

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 24 000 2005 01440 03

Actor: CONAVI BANCO COMERCIAL Y DE AHORROS S.A.

Demandado: BANCO DE LA REPÚBLICA

Tesis: No de be decidirse como una acción de controversias contractuales, sino como nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda contra los actos administrativos por medio de los cuales el Banco de la República impuso sanciones por incumplimiento de operaciones de intervención en el mercado de divisas. Caducó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues se interpuso más de cuatro meses después de la realización de los descuentos por parte del Banco de la República sobre la cuenta del demandante.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuest o por Conavi Banco Comercial y de Ahorros S.A. (o Conavi S.A.), hoy Bancolombia S.A., y por el Banco de la República (o el Banco) contra la sentencia del

La Sala decide el recurso de apelación interpuest o por Conavi Banco Comercial y de Ahorros S.A. (o Conavi S.A.), hoy Bancolombia S.A., y por el Banco de la República (o el Banco) contra la sentencia del 14 de octubre de 2015 , mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión , accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1.1. La demanda y su trámite inicial

1.1.1. El 15 de julio de 2005 Conavi S.A. presentó ante la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca una acción de controversiasRadicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

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contractuales1, en los términos del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo (CCA)2, contra el Banco de la República , con la finalidad de obtener la nulidad de la decisión contenida en dos comprobantes de operación del Sistema de Cuentas de Depósito (CUD), mediante los cuales se hicieron cargos sobre una cuenta de su propiedad, por los valores de $1.946’387.375 y de $7'785.549,50, como consecuencia del incumplimiento de las operaciones de intervención directa en el mercado cambiario realizadas el 21 de diciembre de 2004. También pidió la nulidad del oficio G-29269 de l 29 de diciembre de 2004, mediante el cual la

incumplimiento de las operaciones de intervención directa en el mercado cambiario realizadas el 21 de diciembre de 2004. También pidió la nulidad del oficio G-29269 de l 29 de diciembre de 2004, mediante el cual la entidad denegó la solicitud de no imponer la sanción , y del oficio DCIN5973 del 22 de marzo de 2005, por el cual se denegó la revocatoria de la sanción.

1.1.2. A través de proveído del 3 de noviembre de 2005 3, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A ordenó remitir el asunto a la Sección Primera de esa corporación, con base en las siguientes consideraciones:

“Estima esta Sala que el asunto bajo análisis, por su naturaleza, no es de competencia de la Sección Tercera de este Tribunal, por cuanto la acción está encaminada a que se declare la nulidad de la decisión del Banco de la República, por medio de la cual impone a Conavi Banco Comercial y de Ahorros S.A., una sanción por el cumplimiento tardío de varias operaciones de intervención directa en el mercado cambiario realizadas con el Banco de la República el 21 de diciembre del 2004, contenida en los comprobantes BCC0014 de fecha proceso 2004 -1227 y las demás decisiones que la confirman; advierte la Sala, que las decisiones demandadas no se derivan de un contrato estatal, sino que fueron expedidas por el Banco de la República, en ejercicio de sus facultades legales y constitucionales. La parte actora ejercitó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que en este caso no es de naturaleza contractual, debido a que

expedidas por el Banco de la República, en ejercicio de sus facultades legales y constitucionales. La parte actora ejercitó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que en este caso no es de naturaleza contractual, debido a que entre la parte demandante y la entidad demandada no existe contrato alguno del que se derive dicha acción”. (Subrayas del despacho).

1.1.3. Luego, por auto del 8 de febrero de 2007 4, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, se declaró incompetente para conocer del asunto y ordenó remitir el

1 Folios 58 a 89 del expediente de primera instancia. 2 Decreto 01 de 1984. 3 Folio 93 del expediente en primera instancia. 4 Folios 118 a 121 ibidem.Radicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

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expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá, con base en los siguientes razonamientos:

“En el presente asunto se tiene que el Banco de la República impuso sanción pecuniaria a la entidad demandante por no haber entregado la totalidad de las divisas vendidas en una operación de intermediación directa, realizada el 21 de diciembre de 2004, por valor total de USD $25.900.000.00, dentro del término señalado en el numeral 9 Circular Reglamentaria Externa DODM-143, del 17 de septiembre de 2004.

diciembre de 2004, por valor total de USD $25.900.000.00, dentro del término señalado en el numeral 9 Circular Reglamentaria Externa DODM-143, del 17 de septiembre de 2004.

De los actos acusados la Sala encuentra que la sanción pecuniaria proviene del incumplimiento de un contrato de compraventa de divisas pactado entre el Banco de la República y el Banco CONAVI.

En cuanto al régimen jurídico y contractual de la entidad demandada, los artículos 3° y 52 de la Ley 31 de 1992, señalan lo siguiente:

‘Régimen jurídico. El Banco de la República se sujeta a un régimen legal propio. En consecuencia, la determinación de su organización, su estructura, sus funciones y atribuciones y los contratos en que sea parte, se regirán exclusivamente por las normas contenidas en la Constitución Política, en esta Ley y en los Estatutos. En los casos no previstos por aquellas, y éstos, las operaciones mercantiles y civiles y, en general, los actos del Banco que no fueron administrativos, se regirán por las normas del derecho privado.

El Banco podrá realizar todos los actos, contratos y operaciones bancarias y comerciales en el país o en el exterior que sean necesarios para el cumplimiento de su objeto, ajustándose a las facultades y atribuciones que le otorgan la Constitución, y esta Ley y sus Estatutos.

Del estudio de los actos acusados se tiene que el incumplimiento por parte de demandada proviene de un contrato de compraventa de divisas pactado entre el Banco de la República y la demandante.

Régimen Contractual. (...)

Los contratos que celebre el Banco con cualquier entidad pública tienen el

de demandada proviene de un contrato de compraventa de divisas pactado entre el Banco de la República y la demandante.

Régimen Contractual. (...)

Los contratos que celebre el Banco con cualquier entidad pública tienen el carácter de interadministrativos y solo requerirán para su validez la firma de las partes y el registro presupuestal a cargo de la entidad contratista.

Los demás contratos de cualquier índole que celebre el Banco de la República se someterán al derecho privado.

Conforme con lo anterior, no corresponde a esta jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resolver las controversias que se originen de los contratos de compraventa de divisas, los cuales están regidas por el derecho privado, sino a la justicia ordinaria civil”. (Subrayas de la Sala).

1.1.4. El asunto fue tramitado en la jurisdicción ordinaria civil y, durante la segunda instancia, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, a través de providencia del 4 de mayo de 2012, declaró la nulidad de todo lo actuado desde el a uto admisorio de la demanda y ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria delRadicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

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Consejo Superior de la Judicatura, para que dirimiera el conflicto negativo de competencias que allí propuso. Al respecto, luego de referirse a las competencias asignadas por la Constitución y la ley al Banco de la República, el Tribunal Superior consideró lo siguiente5:

Consejo Superior de la Judicatura, para que dirimiera el conflicto negativo de competencias que allí propuso. Al respecto, luego de referirse a las competencias asignadas por la Constitución y la ley al Banco de la República, el Tribunal Superior consideró lo siguiente5:

“Con lo anterior quiere significarse, simplemente, que si es la misma Constitución la que le atribuyó la facultad al Banco de la República de regular el mercado cambiario, inclusive, la de intervenir en la compra y venta de divisas , no puede generar extrañeza que en desarrollo de esa potestad se haya abrogado la de imponer sanciones a los actores del mercado cambiario, que es la que, bien miradas las cosas, preténdese horadar con la formulación de la demanda , por supuesto que ello, en cualquier caso, es alg o sobre lo que no le está autorizado decidir al juez civil.

(…)

La doctrina constitucional que se cita lo que pone de presente es que, en casos como el de ahora, no estamos ante un ámbito distinto al del derecho sancionador administrativo , pues evidente resulta que las decisiones cuestionadas en la demanda se producen en el contexto de la actuación de una autoridad estatal, como lo es el Banco de la República, cuya misión y objetivos institucionales tienen venero directamente en la Constitución y cuyas funciones, asignadas por la misma ley, deben enderezarse a la satisf acción de aquellos postulados constitucionales, de ahí que la sanción impuesta a Conavi no pueda tener un cariz distinto.

Para reafirmar la precitada conclusión basta señalar que la intervención del banco demandado, en el mercado cambiarlo, tiene como objetivo propio precaver que la tasa de cambio del mercado intercambiario no caiga por

tener un cariz distinto.

Para reafirmar la precitada conclusión basta señalar que la intervención del banco demandado, en el mercado cambiarlo, tiene como objetivo propio precaver que la tasa de cambio del mercado intercambiario no caiga por debajo del nivel que defina la Junta Directiva del Banco de la República, por ello, precisamente, las sanciones se encaminan a evitar actuaciones de las contrapartes en la intervención que terminen por hacer ineficiente el propósito de la misma, se reitera, mantener la tasa de cambio fijada por la mencionada Junta Directiva.

Significa lo anotado que la multa, que cuestiona a través de esta actuación la demandante, tiene como finalidad evitar que los intermediarios financieros incumplan las operaciones referidas, procediendo a vender los dólares ofrecidos al Banco de la República a otros agentes, con una tasa de cambio superior a la ofrecida por este, de donde se establece que ella tiene sustento precisamente en la realización del objetivo por el cual el Banco de la República interviene en el mercado cambiario, esto es , evitar q ue la tasa de cambio caiga por debajo del nivel que defina su Junta Directiva , reiterase, en su papel de rector de la política cambiaria , que de manera expresa le asigna la Constitución Política”. (Resaltados de la Sala).

1.1.5. En ese orden, mediante providencia del 19 de septiembre de 2012, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura

5 Folios 121 a 137 del proceso civil en segunda instancia.Radicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

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5

5 Folios 121 a 137 del proceso civil en segunda instancia.Radicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

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5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

resolvió el conflicto , asignando la competencia a esta jurisdicción, con base en los siguientes argumentos6:

“Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en el artículo 372 de la Constitución Nacional inicialmente transcrito , en concordancia con los artículos 6° y siguientes de la Ley 31 de 1992, son funciones del Banco de la República en su calidad de Banco Central emitir la moneda legal administrar las reservas internacionales: ser prestamista de última instancia y banquero de los establecimiento de crédito; y servir como Agente Fiscal del Gobierno.

Como puede apreciarse, tales actividades no se asimila n para nada a las que realiza una entidad financiera, como es la captación de recursos del público con el propósito de colocarlos a terceros y servir de intermediario financiero entre otras entidades bancarias, por tanto, las actividades del Banco de la República son muy diferentes a la de intermediación financiera y no se le puede catalogar como una actividad bancaria regular (...)

Al ser la Resolución Externa No. 8 de 2000 y la Circular Externa DODM -143 de 2004, manifestaciones unilaterales de la voluntad del Banco de la República, en ejercicio de la potestad administrativa otorgada por la Constitución y la Ley 31 de 1992, contentivas de decisiones atinentes a la regulación del mercado de

2004, manifestaciones unilaterales de la voluntad del Banco de la República, en ejercicio de la potestad administrativa otorgada por la Constitución y la Ley 31 de 1992, contentivas de decisiones atinentes a la regulación del mercado de divisas que se encuentra expresada en la forma prevista en la ley, y que por ende posee efectos jurídicos vinculantes para crear, modificar o extinguir derechos y obligaciones en situaciones generales o particulares para los administrados o para la propia Administración, se evidencia su connotación de actos administrativos.

Así las cosas se hace palmario que, siendo la Resolución Externa No. 8 de 2000 un acto administrativo, las posteriores circulares emitidas, así como las actuaciones y comunicaciones que trajeron como consecuencia la expedición de los comprobantes de operación del Sistema de Cuentas de Depósito CUD, que originaron la sanción pecuniaria contra CONAVI hoy BANCOLOMBIA, por el supuesto incumplimiento de las operaciones de intervención realizadas el día 21 de diciembre de 2004 y en las cuales se da aplicación a lo consignado en dicha resolución externa, también son actos administrativos que deben ser debatidos en sede de lo Contencioso Administrativo, pues dichas decisiones fueron adoptadas por el Banco de la República actuando como ejecutor de las políticas cambiarias que posee como BANCA CENTRAL.

De acuerdo a lo anterior, es evidente que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer de los procesos que se sigan contra el Banco de la República, cuando éste actúe como ejecutor de las políticas cambiarias que posee como BANCA CENTRAL, tal y como se desprende de lo indicado en precedencia (...)

Administrativa es la competente para conocer de los procesos que se sigan contra el Banco de la República, cuando éste actúe como ejecutor de las políticas cambiarias que posee como BANCA CENTRAL, tal y como se desprende de lo indicado en precedencia (...)

Luego, como el objeto de la litis planteada por el demandante es que se inaplique la sanción impuesta con ocasión de una actividad cambiaria, regulada por el BANCO DE LA REPÚBLICA en calidad de BANCA CENTRAL , y en consecuencia se declaren nulas las decisiones adoptadas por dicha entidad pública, luego, el trámite idóneo es la Acción de nulidad y restablecimiento del Derecho que de conformidad con lo previsto en el artículo 84 del C.C.A., subrogado por el artículo 14 del D.E. 2304 de 1989, ‘toda persona podrá solicitar por si, o por medio de su representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos’”. (Resaltados de la Sala).

6 La cita se toma de la sentencia del 14 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, aquí apelada.Radicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

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6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

1.1.6. Mediante auto del 5 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, avocó el conocimiento del asunto, “en el estado en que se encuentra”7.

1.1.6. Mediante auto del 5 de marzo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, avocó el conocimiento del asunto, “en el estado en que se encuentra”7.

1.1.7. El asunto fue remitido a descongestión y, mediante auto del 15 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, avocó el conocimiento y admitió la demanda.

1.1.8. El 15 de julio de 20138, el Banco de la República interpuso recurso de reposición contra la anterior providencia y alegó que la demanda había sido presentada como acción de controversias contractuales , por lo que el asunto debía ser remitido a la Sección Tercera del Tribunal.

1.1.9. A través de escrito del 29 de julio de 20139, la parte actora reformó la demanda en el sentido de adicionar hechos y de reformular uno de los cargos.

1.1.10. Por auto del 27 de septiembre de 2013 10, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C, en Descongestión, resolvió el recurso de reposición en el sentido de revocar el auto admisorio del 15 de mayo de 2013 y, en su lugar , conceder un plazo de cinco días al demandante para que precisara la acción ejercida, pues el Banco de la República en este caso “no actuó como parte en una relación contractual, sino como autoridad cambiaria y en uso de su potestad sancionatoria impuso sendas multas a la accionante a través de

pues el Banco de la República en este caso “no actuó como parte en una relación contractual, sino como autoridad cambiaria y en uso de su potestad sancionatoria impuso sendas multas a la accionante a través de actos administrativos; a fuerza de lo anterior, se deduce que el medio de control adecuado para cuestionar la legalidad de las aludidas decisiones es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contenida en el artículo 85 del C.C.A”.

7 Folios 852 a 855 del expediente en primera instancia. 8 Folios 867 a 868 ibidem. 9 Folios 886 a 895 ibidem. 10 Folios 926 a 933 ibidem.Radicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

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7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

1.1.11. Mediante escrito del 13 de octubre de 2013 11, la demandante precisó que la acción ejercida era la de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del CCA.

1.1.12. En consecuencia, la demanda fue admitida por auto del 30 de octubre de 201312.

1.1.13. El 5 de diciembre de 2013 13, la parte demandante reformó la demanda y formuló las siguientes pretensiones:

“PRIMERA.- Que es nula la decisión del BANCO DE LA REPUBLICA contenida en los comprobantes de operación del sistema Cuentas de Depósito CUD, referencia

demanda y formuló las siguientes pretensiones:

“PRIMERA.- Que es nula la decisión del BANCO DE LA REPUBLICA contenida en los comprobantes de operación del sistema Cuentas de Depósito CUD, referencia BCC0014 de fecha proceso 2004 -12-27 (dos (2) comprobantes) por medio de los cuales se hacen unos cargos en la cuenta COP-62015516 de CONAVI Banco Comercial y de Ahorros S.A. por valor de MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO PESOS MCTE ($1,946,387,375.00) y SIETE MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y CI NCO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y NUEVE PESOS CON CINCUENTA CENTAVOS ($7'785,549.50), por incumplimiento de las operaciones de intervención realizadas en Diciembre 21 de 2004.

SEGUNDA. - Que es rula la comunicación No. G -29269 de 29 de Diciembre de 2004 del doctor Gerardo Hernández Correa, Gerente Ejecutivo del BANCO DE LA REPUBLICA por la cual no se accede a la solicitud de CONAVI de no imponer la sanción por incumplimiento a l as operaciones de intervención del 21 de Diciembre de 2006.

TERCERA. - Que es nula la comunicación DCIN -5973 de 22 de marzo de 2005, dirigida al señor Presidente de CONAVI por el señor Francisco J. Guzmán González, Director del Departamento de Cambios Internacionales del BANCO DE LA REPUBLICA, por la cual se niega la revocación de la multa impuesta a

CONAVI.

González, Director del Departamento de Cambios Internacionales del BANCO DE LA REPUBLICA, por la cual se niega la revocación de la multa impuesta a

CONAVI.

CUARTA. - Que CONAVI BANCO COMERCIAL Y DE AHORROS S.A. no está obligado a pagar las sanciones aplicadas por el BANCO DE LA REPUBLICA, de acuerdo con lo dicho en el numeral Primero anterior.

QUINTA. - Que el BANCO DE LA REPUBLICA debe reintegrar a CONAVI BANCO COMERCIAL Y DE AHORROS S.A. las sumas debitadas de cuentas, debidamente actualizadas y con el reconocimiento de los intereses causados.

SEXTA. - Que se condene en costas al BANCO DE LA REPUBLICA”.

1.1.14. La reforma de la demanda fue admitida a través de auto del 11 de diciembre de 201314.

11 Folios 934 a 935 ibidem. 12 Folios 937 a 938 ibidem. 13 Folios 978 a 1016 ibidem. 14 Folios 1035 a 1036 ibidem.Radicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

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1.2. Hechos

La parte actora fundamentó la demanda en los siguientes hechos:

1.2.1. El 21 de diciembre de 2004, Conavi S.A. celebró operaciones de compraventa de divisas con el Banco de la República por valor de

La parte actora fundamentó la demanda en los siguientes hechos:

1.2.1. El 21 de diciembre de 2004, Conavi S.A. celebró operaciones de compraventa de divisas con el Banco de la República por valor de US$25’900.000, a través del Sistema Electrónico de Transacciones e Información del Mercado de Divisas (SET-FX), mecanismo electrónico utilizado por la mayoría de los intermediarios del mercado cambiario para realizar esa clase de operaciones.

1.2.2. Conavi S.A. entregó US$9’100.000 antes de las 3:00 p.m. , hora límite establecida en el numeral 9 de la Circular Reglamentaria Externa DODM-143 del 17 de septiembre de 2004, expedida por el Banco de la República. El saldo restante de la operación lo entregó dentro de los 14 minutos siguientes, por razones ajenas a su voluntad , sin causar, según alega, ningún perjuicio a la entidad y sin alterar su función interventora. Conavi S.A. informó al Banco el retraso el mismo 21 de diciembre de 2004 y este recibió y aceptó las divisas sin manifestar que la operación se consideraba definitivamente incumplida.

1.2.3. A pesar de lo anterior, el Banco aplicó a Conavi S.A. la sanción establecida en el referido numeral 11.3 de la referida circular y debitó de su cuenta la suma de $1.946’380.375, equivalente al 5% del valor entregado después de las 3:00 p.m. y $7 ’785.549,50, por ajuste al Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). Los comprobantes de operación tienen fecha 22 de diciembre de 2004, pero el débito se realizó

entregado después de las 3:00 p.m. y $7 ’785.549,50, por ajuste al Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF). Los comprobantes de operación tienen fecha 22 de diciembre de 2004, pero el débito se realizó el día 27 de ese mes y año.

1.2.4. Mediante comunicaciones del 21 y del 24 de diciembre de 2004, Conavi S.A. solicitó al Banco de la República que no lo sancionara por el cumplimiento tardío de la operación, pero la entidad denegó lo pedido a través de oficio GE-29269 del 29 de diciembre de 2004.Radicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

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1.2.5. El 23 de febrero de 2005, Conavi S.A. solicitó la reconsideración de la sanción, petición que fue denegada por el Banco mediante el oficio DCIN-5973 del 22 de marzo de 2005.

1.3. Actos acusados

1.3.1. Los actos administrativos contenidos en los comprobantes de operación del Sistema de Cuentas de Depósito (CUD) del 27 de diciembre de 2004, referencia BCC0014 , mediante los cuales se hicieron cargos sobre la cuenta de Conavi S.A., por los valores de $1.946’387.375 y de $7'785.549,50, como consecuencia del incumplimiento en las operaciones de intervención realizadas el 21 de diciembre de 200415:

sobre la cuenta de Conavi S.A., por los valores de $1.946’387.375 y de $7'785.549,50, como consecuencia del incumplimiento en las operaciones de intervención realizadas el 21 de diciembre de 200415:

15 Visibles a folios 53 y 54 del expediente en primera instancia.Radicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

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1.3.2. El oficio G-29269 del 29 de diciembre de 2004, mediante el cual el Banco de la República dio respuesta a las “Cartas sin número del 21 y el 24 de diciembre de 2004”, a través de las cuales Conavi S.A. solicitó que no se le aplicara la sanción16.

1.3.3. El oficio DCIN-5973 del 22 de marzo de 2005, mediante el cual el Banco de la República denegó la solicitud de revocatoria de la sanción17.

1.4. Normas violadas y concepto de violación

1.4.1. Como fundamentos de derecho, Conavi S.A. expuso que , de acuerdo con los artículos 371 y 372 de la Constitución Política, el Banco de la República es una persona jurídica de derecho público con un régimen legal propio, cuyas funciones básicas incluyen regular la moneda, los

16 Folios 101 a 103 ibidem. 17 Folios 104 a 107 ibidem.Radicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

legal propio, cuyas funciones básicas incluyen regular la moneda, los

16 Folios 101 a 103 ibidem. 17 Folios 104 a 107 ibidem.Radicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

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cambios internacionales y el crédito. Agregó que la Ley 31 de 1992 18 contiene las normas a las que debe sujetarse el Banco para el ejercicio de sus funciones y la expedición de sus estatutos.

Dijo que la Junta Directiva del Banco de la República es la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia en el país; que los actos del Banco se rigen por el derecho público , si son administrativos , y por el derecho privado, si son de otra índole , y que puede intervenir en el mercado cambiario como comprador o vendedor de divisas y ejercer funciones de regulación cambiaria.

Expuso que la Junta Directiva expidió la Resolución Externa 8 de 2000, “Por la cual se compendia el régimen de cambios internacionales ”, por medio de la cual se permite al Banco intervenir en el mercado cambiario para evitar fluctuaciones no deseadas en la tasa de cambio y las reservas internacionales.

Relató que el Banco expidió la Circular Reglamentaria Externa DODM-143 de 2004, que reglamentó la Resolución Externa 8 de 2000 y en el numeral 9 estableció unilateralmente que la hora límite para el cumplimiento de las operaciones de intervención sería las 3:00 p.m. Además, en el numeral

de 2004, que reglamentó la Resolución Externa 8 de 2000 y en el numeral 9 estableció unilateralmente que la hora límite para el cumplimiento de las operaciones de intervención sería las 3:00 p.m. Además, en el numeral 11.3 determinó que el incumplimiento de ese plazo por parte de los intermediarios conllevaría a la imposición de una sanción pecuniaria consistente en el débito del 5% del valor en dólares de la operación incumplida.

Señaló que en el sistema SET-FX, a través del cual se realizan las operaciones, los operadores desconocen la identidad de su contraparte, incluso si es el Banco de la República.

18 “Por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones”.Radicado: 25000 23 24 000 2005 01440 03

Demandante: Conavi Banco Comercial y de Ahorros S.A.

12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Aseveró que la Circular Reglamentaria Externa DODM -143 de 2004 fue reemplazada por la Circular Reglamentaria Externa DODM-143 del 23 de junio de 2005 , la cual estableció dos tipos de cláusula penal para

Aseveró que la Circular Reglamentaria Externa DODM -143 de 2004 fue reemplazada por la Circular Reglamentaria Externa DODM-143 del 23 de junio de 2005 , la cual estableció dos tipos de cláusula penal para operaciones de intervención directa , con lo que el Banco reconoció “la unilateralidad de su posición dominante y el carácter de actor dominante en el mercado”. No obstante, dijo que el numeral 11.3 de este último acto fue anulado parcialmente por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 24 de abril de 200819.

1.4.2. Luego, expuso los siguientes cargos de nulidad:

1.4.2.1. “Violación del debido proceso y del principio de legalidad de las sanciones (Artículo 29 de la Constitución Polític