CE - Sentencia 25000233600020140024302 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

MAGISTRADA PONENTE: ADRIANA POLIDURA CASTILLO

BogotÆ, D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 25000-23-36-000-2014-00243-02 (66528) Demandantes: Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo —Fonade—

Demandado: Municipio de Tocaima

Referencia: Controversias contractuales – CPACA

TEMAS: CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS – son acuerdos de voluntades suscritos entre entidades pœblicas para la consecución de un fin comœn de interØs pœblico, c aracterizados por su naturaleza asociativa y de cooperación, cuyo rØgimen jurídico se encuentra deter minado, en primer tØrmino, por sus propias estipulaciones contractuales y, en lo no previsto, por los princ ipios que orientan la función administrativa y la contratación estatal. RESTITUCIÓN DE RECURSOS EN CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS DE APOYO FINANCIERO – la devolución de los aportes efectuados por una de las entidades no constituye una consecuencia automÆtica del incumplimiento, salvo que así se hubiese estipulado de manera clara y expresa en el convenio; en ausencia de dicha previsión, las œnicas medidas procedentes son las sanciones pactadas, como la clÆusula penal, o la indemnización de perjuicios previa acreditación del daæo, sin que sea jurídic amente viable convertir

previsión, las œnicas medidas procedentes son las sanciones pactadas, como la clÆusula penal, o la indemnización de perjuicios previa acreditación del daæo, sin que sea jurídic amente viable convertir los aportes en crØditos reembolsables.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Nación - Ministerio d e Vivienda, Ciudad y Territorio contra la sentencia del 19 de septiembre de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. S˝NTESIS DEL CASO

La controversia suscitada en el sub judice gira en torno al eventual incumplimiento del municipio de Tocaima frente a las obligaciones derivadas del convenio de apoyo financiero 2072140 de 2007, celebrado con el entonces Ministerio de A mbiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo —en adelante, Fonade—, cuyo objeto era aunar esfuerzos para la construcción de un acueducto veredal. La parte actora sostiene que la entidad territorial, responsable de ejecutar la obra, no la culminó ni alcanzó un grado de avance que asegurara su funcionalidad, motivo por el cual reclama la restitución del aporte estatal efectuado, por la suma de $600’000.000, así como la aplicación de la clÆusula penal pecuniaria pactada en el convenio, equivalente al 10% de dicho monto, esto es, $60’000.000.

En primera instancia, el a quo declaró el incumplimiento del municipio, lo condenó

pactada en el convenio, equivalente al 10% de dicho monto, esto es, $60’000.000.

En primera instancia, el a quo declaró el incumplimiento del municipio, lo condenó al pago de la clÆusula penal pecuniaria pactada y procedió a la liq uidación judicial del convenio, negando el reembolso del aporte estatal. Contra esta decisión, e l Ministerio interpuso recurso de apelación, insistiendo en la devolución íntegra de los recursos girados, al considerar que el avance parcial del proyecto no garantizó suRadicado: 25000-23-36-000-2014-00243-02 (66528)

Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonade

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operatividad ni cumplió la finalidad pœblica del convenio celebrado, lo que implicó la pØrdida de la inversión efectuada y compromete la responsabilidad exclusiva de la entidad territorial.

II. ANTECEDENTES

1. La demanda

1.1. El 26 de febrero de 20141, la Nación - Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio —en lo sucesivo, el Ministerio — y Fonade, por conducto de apoderados judiciales distintos y en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, presentaron demanda conjunta —subsanada el 24 de abril del mismo aæo 2— contra el municipio de Tocaima, con las pretensiones que se transcriben a continuación de manera literal, incluso con posibles errores:

«PRIMERA: Que se declare la responsabilidad del Municipio de Tocaima – Cundinamarca, por el incumplimiento del Convenio de Apoyo Financiero 2072140

de manera literal, incluso con posibles errores:

«PRIMERA: Que se declare la responsabilidad del Municipio de Tocaima – Cundinamarca, por el incumplimiento del Convenio de Apoyo Financiero 2072140 de 2007 celebrado entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), […] Fonade y el Municipio de Tocaima, cuyo objeto es ‘Aunar esfuerzos […] para apoyar la ejecución de las obras correspondientes al proyecto construcción del acueducto veredas de La Salada, Malberto, Vila, Alto de la Viga, el Asomadero, el Verdal, Capotes, La Mat a y Morro Azul en el Municipio de Tocaima – Cundinamarca’, relacionado con el incumplimiento del objeto contractual (clausula primera), la consecución de recursos para asegurar la terminación del convenio (obligaciones del municipio, clÆusula 3“ del convenio) y la liquidación del mismo (clÆusula 16, modificada en la clÆusula 2“ de la segunda prórroga del 7 de diciembre de 2009).

SEGUNDA: Que como consecuencia de la anterior declaración, el Municipio de Tocaima deberÆ pagar a Fonade la suma […] $600’000.000, que corresponden a la devolución de la totalidad de los recursos ejecutados del aporte efectuado por la Nación al proyecto, a travØs de Fonade, debidamente indexados y/o actualizados a valor presente.

TERCERA: Que como consecuencia de la declaración de la primera pretensión principal, se ordene el pago de la suma de […] $60’000.000, por concepto de

valor presente.

TERCERA: Que como consecuencia de la declaración de la primera pretensión principal, se ordene el pago de la suma de […] $60’000.000, por concepto de clÆusula penal establecida en la clÆusula 12, equivalente al 10% del valor del aporte del Ministerio; por el incumplimiento del Convenio de Apoyo Financiero 2072140 de

2007 […].

PRETENSIONES SUBSIDIARIAS A LA TERCERA PRETENSIÓN PRIN CIPAL: Que en el evento, de no ordenarse el pago de la clÆusula penal, por incumplim iento del Convenio de Apoyo Financiero 2072140 de 2007, por parte del M unicipio de

1 Fl 9 a 19, C.1. 2 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 9 de abril de 2014, inadmitió la demanda, a fin de que los hechos allí expuestos fueran corregidos y ajustados a las pretensiones formuladas (Fl 22, C.1). En cumplimiento de lo anterior, el 24 de abril de 2014 la parte demandante subsanó la demanda en lo pertinente (Fl 24 a 27, C.1). Posteriormente, el a quo, mediante auto del 5 de junio de 2014, rechazó la demanda por considerar que había operado la caducidad del medio de control (Fl 43 a 44, C.1). Contra dicha decisión, el 12 de junio de 2014 la parte actora interpuso recurso de apelación (Fl 47 a 51, C.1); concedido este, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 12 de noviembre de 2014, confirmó el rechazo de la demanda

recurso de apelación (Fl 47 a 51, C.1); concedido este, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 12 de noviembre de 2014, confirmó el rechazo de la demanda (Fl 65 a 74, C.1); no obstante, en virtud de una orden de tutela, la misma Subsección, mediante auto del 29 de septiembre de 2015, revocó la decisión del Tribunal de primera ins tancia y admitió la demanda (Fl 94 a 104, C.1).Radicado: 25000-23-36-000-2014-00243-02 (66528)

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Tocaima, por su despacho se ordene un dictamen pericial (Art. 218 ley 1437 de 2011) a efecto de cuantificar los perjuicios causados a los demandantes con ocasión del incumplimiento a las obligaciones del referido convenio, por parte del Municipio de Tocaima.

CUARTA: Que se liquide Convenio de Apoyo Financiero 2072140 de 2007 celebrado entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio), […] Fonade y el Municipio de Tocaima.

QUINTA: En el evento en que la entidad territorial incumpla con la sentencia proferida por su Despacho, El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio iniciara las acciones judiciales tendientes a exigir el cumplimiento ejecutivo de dichas obligaciones.

SEXTA: Que se condene en costas a la parte demandada.

SÉPTIMA: Que se ordene a la entidad territorial a cumplir con las pretensiones de

acciones judiciales tendientes a exigir el cumplimiento ejecutivo de dichas obligaciones.

SEXTA: Que se condene en costas a la parte demandada.

SÉPTIMA: Que se ordene a la entidad territorial a cumplir con las pretensiones de conformidad con lo establecido en los tØrminos de los artículos 192 y 194 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».

1.2. En síntesis, la parte actora relató los siguientes hechos:

1.2.1. El 22 de octubre de 2004, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Fonade celebraron el convenio interadministrativo de gerencia de proyectos 27 de 2004 , con el objeto de «prestar los servicios tØcnicos, jurídicos, administrativos y realizar las acciones necesarias para ejecutar la gerencia de la interventoría, tØcnica, administrativa y financiera del proyecto denominado ‘proyecto de Agua Potable y Saneamiento Básico Ambiental, que utilicen recursos de la Nación, financiados a través del mecanismo de ventanilla única’, así como coordinar las actividades para la ejecución de las obligaciones de convenios de apoyo financiero que se suscriban entre el Ministerio, Fonade y las en tidades a las que se les viabilice proyectos de Agua Potable y Saneamiento BÆsico Ambiental ».

1.2.2. El 2 de diciembre de 2007, en desarrollo de dicho acuerdo, el Ministerio, Fonade y el municipio de Tocaima suscribieron el convenio de apoyo financiero 2072140 de 2007, cuyo objeto consistía en «aunar esfuerzos […] para apoyar la ejecución de las obras correspondientes al proyecto ‘ construcción del acueducto

Fonade y el municipio de Tocaima suscribieron el convenio de apoyo financiero 2072140 de 2007, cuyo objeto consistía en «aunar esfuerzos […] para apoyar la ejecución de las obras correspondientes al proyecto ‘ construcción del acueducto veredas de La Salada, Malberto, Vila, Alto de la Viga, el Asomadero, el V erdal, Capotes, La Mata y Morro Azul en el Municipio de Tocaima’».

En el texto negocial se estipuló, entre otros aspectos, los siguientes: (i) que tendría una duración inicial hasta el 28 de junio de 2008 —plazo que, tras tres prórrogas, fue ampliado hasta el 30 de junio de 2011 —; (ii) que su valor ascendía a $600’000.000, suma que el Ministerio, a travØs de Fonade, entregaría al municipio como aporte financiero para la construcción del acueducto, con cargo al convenio marco 27 de 2004; (iii) que el municipio, por conducto de Aguas del Alto Magdalena S.A. E.S.P., debía adelantar los procesos de selección y contratación necesarios para ejecutar el proyecto, de conformidad con el rØgimen de contratación pro pio de la prestadora de servicios pœblicos; y (iv) que Fonade asumiría la contratación de la interventoría de los contratos de obra surgidos con el convenio.Radicado: 25000-23-36-000-2014-00243-02 (66528)

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1.2.3. En ejecución del convenio de apoyo financiero, el Ministerio, por intermedio

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1.2.3. En ejecución del convenio de apoyo financiero, el Ministerio, por intermedio de Fonade, transfirió al municipio la suma de $600’000.000. En consecuencia, el 21 de agosto de 2008, dicho ente territorial, a travØs de Aguas del Alto Magdalena S.A. E.S.P., celebró con el consorcio Aguas de Tocaima el contrato de obra 001 de 2008, cuyo objeto consistía en la «construcción de acueducto y suministro de tubería, accesorios, sistemas de bombeo vereda La Salada, Malberto, Vila, Alto de la Viga y El Asomadero en el municipio de Tocaima», por un valor de $1.310’623.245 —de conformidad con el plan financiero del proyecto, los $600’000.000 aportados por el Ministerio serían destinados en su totalidad al suministro de tubería—.

1.2.4. El 23 de septiembre de 2011 —fecha en que finalizó el plazo pactado para el contrato de obra—, las partes y la interventoría suscribieron el acta de terminación, en la cual se dejó constancia de que, si bien no fue posible culminar los tra bajos dentro del plazo previsto, quedaban pendiente algunos ajustes que el contratista se comprometió a entregar en diciembre de ese mismo aæo.

1.2.5. El 23 de diciembre de 2011, los extremos contractuales, con aquiescencia del interventor, suscribieron el acta de entrega y recibo final de la obra, en la que se

1.2.5. El 23 de diciembre de 2011, los extremos contractuales, con aquiescencia del interventor, suscribieron el acta de entrega y recibo final de la obra, en la que se consignó que «del total de la tubería suministrada 9.092,15 ML, 1.172,15 ML fueron instalados por el contratista consorcio Aguas de Tocaima y 7.920,00 (1.320 tubo s de 6 ml) fueron entregados al Municipio de Tocaima como beneficiario de las obras, tal como quedó registrado en los soportes anexos».

1.2.6. Segœn la demanda, como consecuencia de lo anterior, el convenio de apoyo financiero 2072140 de 2007 —cuyo plazo finalizó el 30 de junio de 2011 — fue incumplido por parte del municipio de Tocaima, en la medida en que no se materializó la construcción del acueducto proyectado para las veredas comprendidas en su jurisdicción ni el avance de obra fue funcional.

1.3. Como fundamento jurídico de sus pretensiones, la parte demandante sostuvo que, ante el incumplimiento del municipio de Tocaima, este debía restituir todos los recursos aportados por el Ministerio, equivalentes a $600’000.000, y que, ademÆs, resultaba procedente la aplicación de la clÆusula penal pecuniaria estipulada e n el convenio, en cuantía del 10% del aporte realizado por dicha entidad y canalizado a travØs de Fonade, esto es, $60’000.000.

2. Contestación de la demanda

2.1. El Municipio de Tocaima guardó silencio en esta oportunidad procesal3.

travØs de Fonade, esto es, $60’000.000.

2. Contestación de la demanda

2.1. El Municipio de Tocaima guardó silencio en esta oportunidad procesal3.

3. Alegatos de conclusión en primera instancia

3.1. El Ministerio 4 reiteró que el municipio de Tocaima incumplió con las obligaciones contractuales derivadas del convenio de apoyo financiero 2072140 de

3 Fl. 154 a 155, C.1. 4 Fl. 264 a 266, C.1.Radicado: 25000-23-36-000-2014-00243-02 (66528)

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2007, en la medida en que la obra no se ejecutó en su integridad, razón por la cual las pretensiones de la demanda debían prosperar. Destacó, adicionalmente, que el ente territorial demandado «no contestó la demanda y en ningœn momento realizó una defensa convincente de sus intereses en las audiencias realizadas».

3.2. Fonade5 tambiØn insistió en que el ente territorial demandado fue omisivo en el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la ejecución del convenio de apoyo financiero 2072140, «puesto que, al día de hoy la obra no se encuentra ejecutada en su totalidad, y mucho menos se encuentra en funcionamiento »; situación que, segœn seæaló, quedó plenamente acreditada con el dictamen pericial practicad o, de manera que, a su juicio, carece de sustento «el hecho de que la Nación entregue unos recursos a la entidad territorial —que por su categoría de pœblicos deben ser

manera que, a su juicio, carece de sustento «el hecho de que la Nación entregue unos recursos a la entidad territorial —que por su categoría de pœblicos deben ser invertidos para la prestación de un servicio dirigido al beneficio de una comunidad— , y este no logre la culminación de un proyecto que es necesario para el Munici pio, por tal razón es necesario que sea devueltos estos recursos y puedan así, s er invertidos en obras funcionales».

3.3. El municipio de Tocaima y el Ministerio Pœblico guardaron silencio.

4. Sentencia de primera instancia

4.1. Mediante sentencia del 19 de septiembre de 2019 6, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca: (i) declaró que el municipio de Tocaima incumplió el convenio de apoyo financiero 2072140 de 2007; (ii) condenó al municipio de Tocaima a pagar a favor del Ministerio la suma de $82’084.716, por concepto de la cláusula pecuniaria pactada, debidamente indexada; y (iii) liquidó judicialmente el convenio; (iv) negó las demÆs pretensiones de la demanda; y (v) condenó en costas al municipio de Tocaima.

4.2. Como fundamento de sus decisiones, el a quo, en síntesis, razonó lo siguiente:

4.2.1. De entrada, consideró que estaba plenamente acreditado que el municipio de Tocaima incumplió el convenio de apoyo financiero 2072140 de 2007, s uscrito con el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Fon ade, por cuanto dicho ente territorial «no entregó la obra pœblica a la que estaban destinados

el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Fon ade, por cuanto dicho ente territorial «no entregó la obra pœblica a la que estaban destinados los recursos transferidos en el marco de esa relación negocial », toda vez que el proyecto alcanzó un porcentaje de ejecución del 51.33%, quedando pendien te el 48,67%. No obstante, precisó que, conforme con lo previsto en la clÆusula sØptima del convenio, el apoyo financiero por valor de $600’000.000 fue otorgada directamente por el Ministerio, mientras que Fonade actuó œnicamente com o entidad administradora o intermediaria de los recursos, motivo por el cual «en caso de proceder algœn reconocimiento económico, Øste se harÆ directamente a la entidad pœblica aportante [y no a Fonade]».

5 Fl. 267 a 269, C.1. 6 Fl. 309 a 318, C. Ppal.Radicado: 25000-23-36-000-2014-00243-02 (66528)

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4.2.2. Aclarado lo anterior, seæaló que, habida cuenta del incumplimiento por parte del municipio de Tocaima, resultaba procedente acceder a la pretensión de apli car la clÆusula penal pecuniaria, «puesto que las partes, en la clÆusula dØcima segunda del convenio, establecieron que si la entidad territorial incumplía las obligaciones contractuales debía pagar al Ministerio, a título de pena, una suma equ ivalente al 10% del valor del aporte », lo que corresponde a $60’000.000, monto que, una vez

del convenio, establecieron que si la entidad territorial incumplía las obligaciones contractuales debía pagar al Ministerio, a título de pena, una suma equ ivalente al 10% del valor del aporte », lo que corresponde a $60’000.000, monto que, una vez indexado, asciende a $82’084.716.

4.2.3. En cuanto a la sœplica relativa a la devolución de los $600’000.000 aportados por el Ministerio, a travØs de Fonade, al municipio de Tocaima para la ejecución d e las obras de acueducto objeto del convenio de apoyo financiero, indicó que «aunque el contrato de obra pœblica 001 de 2008, suscrito entre Aguas del A lto Magdalena E.S.P. y el consorcio Aguas de Tocaima, se pactó por $1.310’623.245, de acuerdo con el balance financiero del contrato, del valor total ejecutado —$672.695.948— Fonade pagó $600.000.000 ». Sostuvo, sin embargo, que dicha devolución no resultaba procedente, puesto que en el convenio referido no se estipuló que la entidad territorial debiera reintegrar el apoyo económico recibido en caso incumplimiento total o parcial de sus obligaciones —como lo sería no haber entregado el proyecto en funcionamiento—, mÆxime porque los recursos aportados fueron efectivamente ejecutados, como consta en el informe de interventoría.

4.2.4. Con todo lo anterior, el a quo decidió liquidar judicialmente el convenio de apoyo financiero 2072140 de 2007, en los siguientes tØrminos:

ASPECTO CONTRACTUAL DETALLE

Objeto del convenio administrativo de apoyo financiero 2072140 del 2 de

apoyo financiero 2072140 de 2007, en los siguientes tØrminos:

ASPECTO CONTRACTUAL DETALLE

Objeto del convenio administrativo de apoyo financiero 2072140 del 2 de diciembre de 2007 ClÆusula primera. Objeto: aunar esfuerzos entre el Ministerio, Fonade y el municipio para apoyar la ejecución de las obras correspondientes al proyecto « construcción del acueducto veredas de La Salada, Malberto, Vila, Alto de la Viga, El Asomadero, El Verdal, Capotes, La Mata y Morro Azul en el municipio de Tocaima – Cundinamarca». Valor aportes Nación $600’000.000 Plazo inicial de ejecución 28 de agosto de 2008 Primera prórroga del 26 de junio de 2008 Hasta el 31 de diciembre de 2009 Segunda prórroga del 23 de diciembre de 2010 Hasta el 30 de junio de 2011 Fecha de terminación 30 de junio de 2011 Valor ejecutado Acta 1 (pagada por Fonade) $600’000.000 Valor ejecutado Acta 2 final (en trÆmite de pago Fiducentral) $72’695.948 Valor total ejecutado $672’695.948 ClÆusula penal pecuniaria $60’000.000 Actualización del valor de la clÆusula penal pecuniaria $82’084.716 Saldo a liberar a favor del Ministerio $82’084.716Radicado: 25000-23-36-000-2014-00243-02 (66528)

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Saldo a liberar a favor del Ministerio $82’084.716Radicado: 25000-23-36-000-2014-00243-02 (66528)

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5. Recurso de apelación

5.1. El Ministerio 7, parte demandante, solicitó la modificación de la sentencia de primera instancia, con el fin de que se ordene el reintegro de los $60 0’000.000 girados, a travØs de Fonade, al municipio de Tocaima, en el marco del con venio de apoyo financiero 2072140 de 2007. Como argumento de su apelación, sostuvo que, si bien no desconoce que con dichos recursos la entidad territorial adelantó u n porcentaje del proyecto para la construcción de un sistema de acueducto veredal, a travØs de la celebración del contrato de obra 001 de 2008, lo cierto es que «no basta que hubiera habido un avance de obra, porque al no quedar terminada en un 100% deja de ser funcional y no cumple con la finalidad para la cual fue concebida en la suscripción del convenio, lo cual nos lleva a concluir que los recursos invertidos s e perdieron», siendo el municipio el œnico responsable y, por tanto, obligado a devolverlos a la entidad que los aportó, pues esta no debe asumir su pØrdida como consecuencia de la negligencia y omisión de aquel.

En consonancia con lo anterior, indicó que carece de fundamento el juicio de valor realizado por el a quo al concluir que la devolución de los recursos debía negarse porque en el convenio de apoyo financiero no se había pactado expresamente que

En consonancia con lo anterior, indicó que carece de fundamento el juicio de valor realizado por el a quo al concluir que la devolución de los recursos debía negarse porque en el convenio de apoyo financiero no se había pactado expresamente que el municipio de Tocaima estuviera obligado a reintegrar el apoyo económico recibido en caso de incumplimiento total o parcial, toda vez que dicha afirmación, en su criterio, desconoce lo previsto en el numeral vigØsimo segundo de la clÆusula tercera del convenio, que estableció como obligación del ente territorial «garantizar que la calidad de las obras que se ejecuten cumplan con las esp ecificaciones tØcnicas establecidas en los pliegos de condiciones y de ingeniería previstas e n el Reglamento TØcnico del Sector de Agua Potable y Saneamiento BÆsico vigente ».

6. Alegatos de conclusión en segunda instancia

6.1. El municipio de Tocaima8 pidió que se confirmara el fallo de primera instancia, al considerar que al Tribunal le asistía razón cuando afirmó que dentro del convenio 2072140 de 2007 no se estipuló «clausula alguna que estableciera la devolución de saldos a favor de estos œltimos en caso de terminación contractual, pues ello no configuró un incumplimiento directo, ya que fue relacionado con un hecho e xterno, esto es, el incumplimiento de Aguas del Alto de Magdalena S.A . E.S.P., lo que desembocó en la terminación anticipada del contrato de obra pœblica 001 de 2008», el cual materializaba el objeto teleológico del convenio y que, en consecuen cia, constituye un eximente de responsabilidad, sin que pueda trasladarse el riesgo de

desembocó en la terminación anticipada del contrato de obra pœblica 001 de 2008», el cual materializaba el objeto teleológico del convenio y que, en consecuen cia, constituye un eximente de responsabilidad, sin que pueda trasladarse el riesgo de pØrdida al municipio. En suma, sostuvo que no existe en el ordenamiento jurídico norma que imponga a las entidades territoriales, en el marco de los conve nios de apoyo financiero, la obligación de reintegrar los recursos aportados por la Nación en caso de que no se logre el cumplimiento del proyecto convenido, p ues la

7 Fl. 326 a 329, C. Ppal. 8 ˝ndice 16, Samai.Radicado: 25000-23-36-000-2014-00243-02 (66528)

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naturaleza de este tipo de acuerdos se centra exclusivamente en la transferen cia de recursos.

6.2. Enterritorio —anteriormente Fonade —9 indicó que el recurso de apelación promovido por el Ministerio debía prosperar, en el entendido de que debía modificarse la decisión de primera instancia y disponerse que el municip io de Tocaima restituyera la suma de $600 ’000.000 entregada en virtud del convenio de apoyo financiero 2072140 de 2007. Lo anterior, al seæalar que, si bien se acreditó un avance parcial en la ejecución de la obra, la negligencia y la omisión de la entidad territorial impidieron su culminación y frustraron la puesta en operación del sistema de acueducto proyectado, de modo que los recursos transferidos quedaron

un avance parcial en la ejecución de la obra, la negligencia y la omisión de la entidad territorial impidieron su culminación y frustraron la puesta en operación del sistema de acueducto proyectado, de modo que los recursos transferidos quedaron desprovistos de la finalidad pœblica que justificó su asignación, configurÆndose una vulneración al principio de planeación y la consecuente pØrdida de la inversión estatal, lo que hace procedente la devolución íntegra de los dineros aportados.

6.3. El Ministerio10 replicó en su integridad los argumentos expuestos en el recurso de apelación, insistiendo en que debía ordenarse al municipio de Tocaima el reintegro de los recursos aportados, toda vez que la obra no alcanzó su p lena funcionalidad y, por ende, los recursos pœblicos perdieron la finalidad prevista en el convenio, sin que pueda exonerarse al ente territorial de la obligación de restituirlos.

6.4. El Ministerio Pœblico11 rindió concepto desfavorable a los intereses de la parte recurrente, al seæalar que, si bien el municipio de Tocaima incumplió el contra to de obra, entre otras cosas, por no disponer de los terrenos necesarios para instalar la tubería del acueducto proyectado, lo cierto es que la administración de los recursos no estaba a su cargo sino en cabeza de Fonade, que debía ab stenerse de realizar desembolsos mientras persistieran las irregularidades en la adquisición de predios —como ocurrió en el presente asunto —. Por ello, concluyó que no era procedente ordenar al municipio la devolución de los recursos financieros, pero sí imponerle la pena pecuniaria del 10% pactada, en virtud de su incumplimiento contractual.

—como ocurrió en el presente asunto —. Por ello, concluyó que no era procedente ordenar al municipio la devolución de los recursos financieros, pero sí imponerle la pena pecuniaria del 10% pactada, en virtud de su incumplimiento contractual.

III. CONSIDERACIONES

La Sala abordarÆ los siguientes aspectos para resolver el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio: (1) presupuestos procesales; (2) objeto del recurso y problema jurídico a resolver; (3) hechos probados y pruebas adicionales; (4) caso concreto; y (5) costas.

1. Presupuestos procesales

1.1. Con fundamento en lo dispuesto en el artículo 10412 del CPACA, a la jurisdicción

9 ˝ndice 17, Samai. 10 ˝ndice 19, Samai. 11 ˝ndice 20, Samai. 12 CPACA. «Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicci ón de lo Contencioso Administrativo estÆ instituida para conocer, ademÆs de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estØn inv olucradas lasRadicado: 25000-23-36-000-2014-00243-02 (66528)

Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonade

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de lo contencioso administrativo le corresponde conocer del presente asunto13, toda vez que la controversia sometida a juicio tiene origen en un convenio de apoyo

Demandantes: Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y Fonade

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de lo contencioso administrativo le corresponde conocer del presente asunto13, toda vez que la controversia sometida a juicio tiene origen en un convenio de apoyo financiero suscrito entre el municipio de Tocaima —entidad territorial 14—, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y Fonade.

Igualmente, de conformidad con lo establecido en los artículos 150 15 y 152.5 16 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el Ministerio contra la sentencia del 19 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en atención a la vocación de doble instancia del proceso, dado que la pretensión mayor valor formula da excede los 500 SMLMV a la fecha de presentación de la demanda17.

1.2. El medio de control procedente es el de controversias contractuales, de acuerdo con lo previsto en el artículo