CE - Sentencia 25000233600020140050102 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ

Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 25000-23-36-000-2014-00501-02 (60789)

Demandante: Macarautos Ltda.

Demandados: Municipio de Cota y Emsercota SA ESP Medio de control: Reparación directa

ACTIO IN REM VERSO -Su procedencia de manera excepcional y por razones de interés público. RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO -Abarca el supuesto de constreñimiento de la entidad hacia el particular para la ejecución de prestaciones. CONSTREÑIMIENTO-Concepto.

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de agosto de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SÍNTESIS DEL CASO

La empresa Macarautos Ltda. demandó al Municipio de Cota y a la sociedad Emsercota SA ESP, en ejercicio del medio de control de reparación directa, con el fin de obtener el pago de los servicios de reparación, mantenimiento, suministro de repuestos y parqueo de dos vehículos automotores de propiedad del Municipio, que habían sido entregados en comodato a Emsercota SA ESP para la prestación de l

fin de obtener el pago de los servicios de reparación, mantenimiento, suministro de repuestos y parqueo de dos vehículos automotores de propiedad del Municipio, que habían sido entregados en comodato a Emsercota SA ESP para la prestación de l servicio público de recolección de basuras en el territorio municipal. Automotores que tras el uso presentaron averías y fueron entregados, sin la celebración de un contrato previo, por la comodataria a la empresa demandante, quien les efectuó el mantenimiento correctivo sin recibir el pago por el monto total de los servicios prestados.Radicación: 25000-23-36-000-2014-00501-02 (60789)

Demandantes: Macarautos Ltda.

Demandados: Municipio de Cota y Emsercota SA ESP Medio de control: Reparación directa

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ANTECEDENTES

La demanda

El 21 de abril de 20141, Macarautos Ltda. presentó demanda contra el Municipio de Cota y Emsercota SA ESP. Siendo posteriormente subsanada2, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

Primera. Que se declare que con base en el oficio No. AP.110.73.01.5158, citado en el hecho primero de esta demanda, entre la empresa “EMSERCOTA S.A. E.S.P .", y la empresa “MACARAUTO LTDA", se celebró un negocio jurídico comercial de hecho, sin el lleno de los requisitos para la celebración de un contrato administrativo de prestación de servicios.

Segunda. Que la prestación de los servicios de reparación, m antenimiento y suministro de repuestos de los vehículos entregados por EMSERCOTA S.A. E.S.P., a la empresa

prestación de servicios.

Segunda. Que la prestación de los servicios de reparación, m antenimiento y suministro de repuestos de los vehículos entregados por EMSERCOTA S.A. E.S.P., a la empresa MACARAUTO LTDA, sin el lleno de los requisitos del Estatuto Contractual del Estado, se debió a la culpa exclusiva de la primera de las citadas, y con stituye una falla del servicio por parte de la entidad pública.

Tercera. Que se declare que por el incumplimiento en el pago por los servicios de reparación general de la Volqueta C -70 modelo 1989 de placa OJF -117 y, la reparación general (latonería, pintura, electricidad, tapicería, dirección, suspensión),y la reparación del sistema hidráulico del compactador Kodiak de placa OIL -237, más los servicios correspondientes a la sub -utilización de los cubículos para el parqueo de los vehículos, la empresa de servicios públicos EMSERCOTA S.A. E.S.P., obtuvo un enriquecimiento sin justa causa y, correlativamente ocurrió un empobrecimiento respecto del patrimonio de la demandante MACARAUTO LTDA, en la suma de setecientos trece millones ochenta mil pesos ($713.080.000.).

Cuarta. Que se declare que entre la empresa EMSERCOTA S.A. E.S.P., y la ALCALDIA MUNICIPAL DE COTA, EXISTE SOLIDARIDAD para el pago de la deuda que p or concepto de compensación, se reclama con base en los servicios prestados por la empresa MACARAUTO LTDA, sobre los vehículos relacionados en el hecho dos (2) de esta demanda, de propiedad de la Alcaldía Municipal de COTA.

Quinta Que como consecuencia de la declaratoria de la existencia de un

empresa MACARAUTO LTDA, sobre los vehículos relacionados en el hecho dos (2) de esta demanda, de propiedad de la Alcaldía Municipal de COTA.

Quinta Que como consecuencia de la declaratoria de la existencia de un ENRIQUECIMIENTO SIN JUSTA CAUSA por parte de las empresa [sic]

“EMSERCOTA S.A. E.S.P.", y el correlativo EMPOBRECIMIENTO EN EL PATRIMONIO de MACARAUTO, tanto aquella como la ALCALDIA MUNICIPAL DE COTA, se condene solidariamente a manera de compensación a las entidades públicas demandadas, al pago de los intereses corrientes u ordinarios desde el momento en que se hace exigible el pago de la obligación (29/1 2/2011), hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin a la controversia.

Séptima. Que se ordene el cumplimiento de la sentencia que termine el proceso, en los términos del artículo 192 y ss del Nuevo Código Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2012 [sic]).

Hechos

En sustento de sus pretensiones, en la demanda se relataron los hechos que se compendian así3:

En el año 2008, la Alcaldía Municipal de Cota y Emsercota SA ESP suscribieron un contrato de comodato, conforme al cual el Municipio le entregaba a Emsercota dos vehículos para prestar el servicio público de recolección de basuras: (i) un compactador Kodiak de motor Caterpillar, modelo 1.996 y placa OIL 237 y (i i) una Volqueta C -70, motor Perkins, modelo 1.989, con placa OJF 117. En el mencionado contrato Emsercota asumió la obligación de cuidar y mantener estos vehículos , haciéndose responsable de cualquier daño o deterioro que sufrieran.

Dado que los automotores entregados en comodato sufrieron averías y el servicio de aseo se habría visto afectado, mediante documento del 4 de noviembre de 2008

haciéndose responsable de cualquier daño o deterioro que sufrieran.

Dado que los automotores entregados en comodato sufrieron averías y el servicio de aseo se habría visto afectado, mediante documento del 4 de noviembre de 2008 el señor Édgar Tauta –técnico de aseo de la empresa Emsercota – en representación de la señora Cle mencia Melo –entonces gerente de Emsercota – hizo entrega de los dos vehículos a Macarautos Ltda., quedando a su vez consignado mediante inventarios n.° 132 y 133 que la permanencia de los vehículos dejados en reparación, después de 24 horas de terminarse el trabajo, generaría un costo de $300.000 pesos por concepto de utilización diaria del cubículo de parqueo.

El 11 de diciembre de 2008, Macarautos presentó a Emsercota la cotización de los

3 Folios 483 a 504, c. 1.Radicación: 25000-23-36-000-2014-00501-02 (60789)

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trabajos a realizar y advirtió que se encontraba en espera del adelanto del 50% sobre el precio de dichas labores. De esta manera, la reparación de los automotores se llevó a cabo en el taller de Macarautos Ltda. ubicado en la ciudad de Bogotá , donde se generaron costos significativos por la reparación, mantenimiento y suministro de repuestos de los vehículos, además de la prolongada permanencia de estos en el taller.

Por virtud del control de tutela y del contrato de Comodato preexistente, el avance

donde se generaron costos significativos por la reparación, mantenimiento y suministro de repuestos de los vehículos, además de la prolongada permanencia de estos en el taller.

Por virtud del control de tutela y del contrato de Comodato preexistente, el avance de las reparaciones y su cuantificación fueron informadas al alcalde de Cota –Néstor Guitarrero–, por parte del representante legal de Macarautos Ltda. –Octavio Jaramillo–. Y debido a la falta de respuesta de Emsercota sobre el pago del anticipo y de los trabajos ejecutados, el 11 de marzo de 2009 Octavio Jaramillo le comunicó al señor alcalde los avances de las reparaciones, indicándole también la suma de la cuenta a esa fecha. De igual manera, el 7 de julio de 200 9 Macarautos presenta cuenta de cobro a la Alcaldía de Cota.

Tras los esfuerzos por resolver la situación y ante la falta de atención mostrada por Emsercota y la Administración Municipal, mediante escrito del 4 de mayo de 2011, Octavio Jaramillo le informa al alcalde sobre el nuevo estado de cuenta, con copia de esta comunicación a Emsercota y a algunos organismos de control. Luego, el 31 de agosto de 2011, Emsercota a través de oficio suscrito por el señor Luis Meyer, le hizo entrega de los documentos originales del seguro obligatorio y la carta de propiedad de los vehículos a Octavio Jaramillo , para su retiro . Así, el 30 de septiembre de 2011, con escrito dirigido al alcalde de Cota –y recibido por Emsercota el 4 de octubre de 2011– el señor Octavio Jaramillo hizo entrega de los vehículos: Volqueta OJF 117 y compactador Kodiak OIL 237.

Emsercota el 4 de octubre de 2011– el señor Octavio Jaramillo hizo entrega de los vehículos: Volqueta OJF 117 y compactador Kodiak OIL 237.

Posteriormente, el 20 de diciembre de 2011, el señor Octavio Jaramillo presenta cuenta de cobro a la Alcaldía de Cota, con la suma de $713.080.000 de pesos, por concepto de saldo por la reparación general de los vehículos y por la subutilización de cubículos de las instal aciones del taller de Macarautos Ltda. E igualmente, en ejercicio del derecho de petición, el 20 de diciembre de 2011 Octavio Jaramillo se dirigió al alcalde de Cota enfatizando el incumplimiento de Emsercota SA ESP y de la Alcaldía Municipal de Cota en el pago de la deuda por los servicios prestados , relacionando además el nuevo estado de cuenta de deuda , con corte a 30 de septiembre de 2011 –fecha de entrega de los vehículos– especificando los abonosRadicación: 25000-23-36-000-2014-00501-02 (60789)

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efectuados de la siguiente manera:

(i) mediados de diciembre de 2009 $30.000.000, entregados por el contratista “Don TITO" en las oficinas de MACARAUTOS LTDA", (ii) octubre 29 de 2010, el Alcalde Guitarrero le entrega en Cota mediante cheque del Banco de Bogotá, la suma de

TITO" en las oficinas de MACARAUTOS LTDA", (ii) octubre 29 de 2010, el Alcalde Guitarrero le entrega en Cota mediante cheque del Banco de Bogotá, la suma de $40.000.000, (iii) Diciembre 23 de 2010, el Alcalde de Cota en su oficina o despacho. en presencia de su escolta, le entrega la suma de $8.000.000, (iv) Mayo 27 de 2011, el Alcalde de Cota a través de su secretario CARLOS BULLA. entrega la suma de $10.000.000. Total abonos $88.000.000.00, p ara un saldo total de la deuda por $713.080.000.

Por su parte el alcalde de Cota, Néstor Guitarrero , da respuesta al derecho de petición el 29 de diciembre de 2011 . Así, con el documento de respuesta, expone que: (i) la Alcaldía no había firmado ningún contrato con el señor Octavio Jaramillo, (ii) los vehículos fueron entregados por la Gerente de Emsercota, (iii) la negociación se realizó directamente con la gerente de Emsercota, y (iv) los vehículos formaban parte de un contrato de comodato firmado entre la Alcaldía y Emsercota en 2008.

De la misma manera la accionante arguye que, al negársele por parte de la Alcaldía de Cota el pago de los servicios de reparación general de los vehículos , a los que fue constreñido, se le causó un detrimento patrimonial ; siendo que a expensas del empobrecimiento de Macarautos Ltda., la empresa comodataria del ente territorial, Emsercota SA , obtuvo un aumento en su patrimonio , configurándose así un

fue constreñido, se le causó un detrimento patrimonial ; siendo que a expensas del empobrecimiento de Macarautos Ltda., la empresa comodataria del ente territorial, Emsercota SA , obtuvo un aumento en su patrimonio , configurándose así un enriquecimiento sin justa causa que debe ser compensado. Y con lo anterior señaló, además, que el Municipio debe responder solidariamente con la empresa de servicios públicos.

Contestación de la demanda

El Municipio de Cota contestó la demanda 4 oponiéndose a las pretensiones y argumentando que no se le puede atribuir responsabilidad , por no existir contra el ente territorial una fuente de obligación para que proceda la actio in rem verso , configurándose en este caso un cobro de lo no debido. Manifestó que quien sostuvo la presunta relación contractual con la demandante fue directa y únicamente Emsercota SA ESP y no el Municipio de Cota. Además, en virtud del contrato de comodato suscrito entre el Municipio y Emsercota, este último se había obligado a cuidar y mantener los bienes recibidos en comodato, respondiendo por todo daño o deterioro que sufr ieran, previo a la restitución que se hiciera de ellos a la parte

4 Folios 59 a 97, c. 1.Radicación: 25000-23-36-000-2014-00501-02 (60789)

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comodante. De la misma manera, insistió en que fue Emsercota quien firmó el

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comodante. De la misma manera, insistió en que fue Emsercota quien firmó el documento de en trega de los vehículos a través de uno de sus funcionarios e, igualmente, que el Municipio de Cota no hizo parte de la diligencia de inventarios, ni recibió la cotización de los trabajos a realizar.

Explicó que esa empresa de servicios públicos goza de a utonomía administrativa, presupuestal y financiera , lo que implica que toda inversión en el mantenimiento, cuidado y conservación de los vehículos, en vigencia del contrato de comodato, le correspondía asumirlo a Emsercota con su patrimonio propio. E i ndicó que la solidaridad deprecada frente a las demandadas por la accionante tampoco es procedente, porque el artículo 2203 del C.C. dispone que el comodatario es obligado a emplear el mayor cuidado en la conservación de la cosa y responde hasta la culpa levísima, y que también en este tipo de contratos la solidaridad solo se establece para quienes ostentan la calidad de comodatarios, de acuerdo al artículo 2214 del C.C.

Por otro lado, Emsercota SA ESP presentó escrito de contestación 5 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda, afirmando que no existe prueba que acredite la existencia de algún convenio o contrato del cual se deriven obligaciones a cargo de esa sociedad , frente a lo solicitado por la actora. Expuso también que nunca se presentó entorpecimiento en el servicio de recolección de basuras y que Emsercota es una empresa cien por ciento pública, cuyo régimen aplicable es el

a cargo de esa sociedad , frente a lo solicitado por la actora. Expuso también que nunca se presentó entorpecimiento en el servicio de recolección de basuras y que Emsercota es una empresa cien por ciento pública, cuyo régimen aplicable es el regulado en la leyes 142 de 1994 y 689 de 2001, así como sus estatutos, de donde se desprende que su vinculación contractual es reglada y debe estar debidamente soportada en documento escrito, que además está precedido del cumplimiento de varias etapas, requisitos, exigencias y formalismos legales, iniciando por la disponibilidad presupuestal para que exista compromiso contractual, pues el gasto o erogación debe estar soportado . Asimismo, indicó que en la base de datos del sistema contable de la empresa de servicios públicos no existen cuentas pendientes a nombre de Macarautos Ltda.

Sentencia de primera instancia

El 17 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió

5 Folios 99 a 129, c. 1Radicación: 25000-23-36-000-2014-00501-02 (60789)

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sentencia6 en la que negó las pretensiones de la demanda. Estimó que llegaron a constatarse los elementos del enriquecimiento y el empobrecimiento correlativo entre la empresa Macarautos Ltda. y Emsercota SA ESP. Subrayó que a pesar de no mediar contrato entre Emsercota y Macarautos, la parte administrativa de la empresa demandada sí tenía conocimiento de que los vehículos se encontraban en

entre la empresa Macarautos Ltda. y Emsercota SA ESP. Subrayó que a pesar de no mediar contrato entre Emsercota y Macarautos, la parte administrativa de la empresa demandada sí tenía conocimiento de que los vehículos se encontraban en dicho taller pues, según las pruebas, diferentes funcionarios acudieron a verificar su estado y hacerles seguimiento ; además de acreditarse q ue estos bienes se encontraban allí para su reparación por órdenes de la gerente de la empresa de servicios públicos.

Pero aclaró, de acuerdo a la postura unificada del Consejo de Estado, que en ningún caso es aceptable desconocer el procedimiento de selección del contratista, ni las formalidades propias del negocio jurídico . Puesto que el enriquecimiento sin justa causa no puede ser invocado para reclamar el pago de obras, la entrega de bienes, o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique, debido a que la actio in rem verso requiere para su procedencia, entre otros requisitos, que con ella no se pretenda desconocer o contrariar una norma imperativa, como el cumplimiento de las exigencias de ley para la formación del negocio.

De esta manera, al analizar el elemento de la ausencia de causa justa, explicó que esta implica la falta de una causa jurídica, lo que a su vez presupone que el demandante no la haya provocado por su hecho o culpa, ni su actuar constituya una violación a normas imperativas que mediante la acción procesal se pretenda eludir. De donde pasó a concluir que en el caso sub examine existió la propia culpa del demandante, la cual se verifica cuando este obró por su cuenta y a sabiendas de que no había siquiera una relación contractual. Asimismo, encontró que no se llegó

De donde pasó a concluir que en el caso sub examine existió la propia culpa del demandante, la cual se verifica cuando este obró por su cuenta y a sabiendas de que no había siquiera una relación contractual. Asimismo, encontró que no se llegó a demostrar la existencia de circunstancias fácticas que configuraran un constreñimiento a Macarautos Ltda. , para la prestación de sus servicios a Emsercota SA ESP por fuera de un contrato estatal ; evento establecido para la procedencia excepcional de la actio in rem verso por parte del Consejo de Estado, por vía de sentencia de unificación jurisprudencial del 12 de noviembre de 2012.

Recurso de apelación

6 Folios 350 a 359, c. 5.Radicación: 25000-23-36-000-2014-00501-02 (60789)

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La parte demandante formuló recurso de apelación 7. En su concepto el a quo se equivocó al no observar que el constreñimiento ejercido por Emsercota SA ESP sale a relucir desde un principio si se tiene en cuenta lo dicho por los testimonios de Édgar Tauta, Óscar James Corredor, Luis Meyer y Alexander Alarcón ; técnicos de aseo los primeros, técnico de acueducto y alcantarillado el segundo , y gerente de Emsercota el tercero.

A lo que argumentó que existió una orden perentoria de poner los vehículos a disposición del taller Macarautos Ltda., y que el representante legal de Macarautos

Emsercota el tercero.

A lo que argumentó que existió una orden perentoria de poner los vehículos a disposición del taller Macarautos Ltda., y que el representante legal de Macarautos no se opuso a ello en razón a la confianza que brindaba la representante legal de Emsercota y los funcionarios que entregaron los vehículos. También afirmó que la función de supervisión y verificación hecha a los vehículos por funcionario de la ESP, cuando estos automotores se encontraban en el taller, denotan el mandato u orden incontrovertible del arreglo y mantenimiento de los vehículos, calificando además esta conducta como presiones ejercidas al representante legal de Macarautos.

Igualmente, manifestó que la carencia de recursos presupuestales para atender los servicios de arreglo y mantenimiento ordenados por la entonces gerente de la empresa de servicios públicos , hacía más evidente la presión y constreñim iento. Viéndose obligado y compelido el representante legal de la demandante a esperar que se le pagaran los servicios ordenados a realizar, sin poder devolver o entregar los bienes porque se trataba de vehículos oficiales y que en cualquier caso debía conservarlos indirectamente, por la figura de un depósito necesario , considerando que “en caso de extravío uno (sic) de tales vehículos no cabría la menor duda que lo constreñirían a responder por los mismos”.

Asimismo, insistió en la imposibilidad de llegar a inferir, de la conducta del representante de Macarautos Ltda. , la ocurrencia de una confabulación que cohonestara las actuaciones irregulares endilgadas por el a quo. De esta manera, solicitó que se revocara la sentencia de primer a instancia , bajo las razones esbozadas en el recurso.

cohonestara las actuaciones irregulares endilgadas por el a quo. De esta manera, solicitó que se revocara la sentencia de primer a instancia , bajo las razones esbozadas en el recurso.

7 Folios 365 a 369, c. 5.Radicación: 25000-23-36-000-2014-00501-02 (60789)

Demandantes: Macarautos Ltda.

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Trámite de segunda instancia

El 4 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca concedió el recurso de apelación 8. El 26 de febrero de 2018, por reunir los requisitos legales, fue admitido el recurso 9 y se ordenó notificar el proveído al Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Con auto del 10 de mayo de 201810, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto.

La demandante presentó sus alegatos 11, en donde recordó los hechos de la demanda y puntualizó que el objeto de controversia es la forma como se requirió la prestación del servicio de reparación y suministro de repuestos para poner en funcionamiento los vehículos. De allí explicó que los vehículos por su uso o destino requerían una atención inmediata de reparación, porque el Municipio quedó sin automotores propios para la prestación del servicio público de aseo. Igualmente objetó que la falta del lleno de los requisitos para contratar fue una omisión que no

requerían una atención inmediata de reparación, porque el Municipio quedó sin automotores propios para la prestación del servicio público de aseo. Igualmente objetó que la falta del lleno de los requisitos para contratar fue una omisión que no se le puede endilgar a la sociedad Macarautos Ltda., porque es la Administración quién está obligada , desde el principio , al cumplimiento de tales requisitos consagrados en las normas que reglamenten su actividad contractual ; habiendo sido entonces el demandante la parte débil y un particular que de buena fe depositó su confianza en ella, mas no el encargado de adelantar los trámites establecidos en las normas contractuales aplicables.

De otro lado, el Municipio de Cota presentó sus alegatos de segunda instancia 12 ratificando lo expuesto en su escrito de contestación de la demanda , los alegatos de primera instancia y el material probatorio recaudado. Subrayó que el principio de enriquecimiento sin causa y la actio in rem verso no pueden ser invocados para reclamar el pago de obras, entrega de bienes o servicios ejecutados sin la previa celebración de un contrato estatal que los justifique. Y objetó que tampoco se llegó a demostrar la existencia de circunstancias fácticas que hubieran configurado alguna de las excepciones establecida por vía de unificación jurisprudencial. Por ello solicitó que se confirmara la sentencia apelada.

8 Folio 371, c. 5. 9 Folio 379, c. 5. 10 Folio 386, c. 5. 11 Folios 388 a 396, c. 5. 12 Folios 397 a 404, c. 5.Radicación: 25000-23-36-000-2014-00501-02 (60789)

Demandantes: Macarautos Ltda.

11 Folios 388 a 396, c. 5. 12 Folios 397 a 404, c. 5.Radicación: 25000-23-36-000-2014-00501-02 (60789)

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Por su parte, Emsercota SA ESP y el Ministerio Público guardaron silencio 13 frente al traslado para alegar y rendir concepto. De otro lado, con auto del 6 de septiembre de 2024, fue remitido a este despacho el presente asunto, según lo dispuesto por esta Corporación en materia de compensación de expedientes14.

CONSIDERACIONES

1. La demanda se presentó el 21 de abril de 201415, por lo tanto el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – en adelante CPACA–. Conforme al artículo 308 del CPACA, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimient os y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

I. Presupuestos procesales

Jurisdicción y competencia

2. La jurisdicción contencioso administrativa conoce de las controversias cuando se

de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

I. Presupuestos procesales

Jurisdicción y competencia

2. La jurisdicción contencioso administrativa conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño, cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 del CPACA. Igualmente, el numeral 1 del mencionado artículo 104 , determina que la jurisdicción contencioso administrativa conocerá de los procesos “ relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable ”; y posteriormente al parágrafo de este artículo acla ra: “para los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el

13 Folio 405, c. 5. 14 Folio 439, c. 5. 15 Folio 18, c. 1.Radicación: 25000-23-36-000-2014-00501-02 (60789)

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Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50% ”. Lo anterior, siempre que la controversia no se enmarque dentro de las excepciones fijadas en el numeral 1º del artículo 105 de la Ley 1437 de 201116, que no son aplicables en el caso estudiado,

controversia no se enmarque dentro de las excepciones fijadas en el numeral 1º del artículo 105 de la Ley 1437 de 201116, que no son aplicables en el caso estudiado, puesto que ninguna de las entidades demandadas tiene el carácter de institución financiera, aseguradora, intermediaria de seguros o intermediaria de valores.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en prim era instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $ 308.000.00017.

Medio de control procedente

3. En lo que se refiere al medio de control procedente para abrir cause a las reclamaciones patrimoniales en virtud del reconocimiento de una actividad ejecutada sin que medie un contrato estatal y en la que supuestamente se configura un constreñimiento o imposición de una entidad pública hacia el afectado , el precedente unificado de esta Corporación18 dispone que la súplica deberá encaminarse por la vía procesal del medio de control de reparación directa –art. 140

CPACA–. En ese sentido, la actora adelantó su reclamación por la vía procesal adecuada, al tenerse que la controversia planteada no se enmarca dentro de una actividad encaminada a desarrollar el objeto de un contrato debidamente perfeccionado19, sino que envuelve la supuesta disminución del patrimonio de la

adecuada, al tenerse que la controversia planteada no se enmarca dentro de una actividad encaminada a desarrollar el objeto de un contrato debidamente perfeccionado19, sino que envuelve la supuesta disminución del patrimonio de la

16 Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, in termediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos (…)”. 17 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2014, $616.000, por 500. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencias del 19 de noviembre de 2012, rad. 24897 y del 31 de julio de 2025, rad. 57464 . La presente decisión se a