CE - Sentencia 25000233600020180089201
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE - Sentencia 25000233600020180089201
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- —
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil veintiséis (2026)
Expediente: 25000233600020180089200 (72624)
Demandante: Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia
Demandado: Unión Temporal Procesos ISS 2015 (Zona 2 Norte) Medio de control: Controversias Contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia
TEMAS: ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES – La nulidad absoluta y el incumplimiento contractual son excluyentes entre sí, por lo que su formulación simultánea exige un orden de subsidiariedad / NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL – Se rige por el principio de taxatividad y legalidad, lo que impide al operador judicial cr ear causales de invalidez distintas a las expresamente consagradas en la ley. / PRINCIPIO DE PLANEACIÓN – Su inobservancia no constituye una causal autónoma de nulidad absoluta.
Para que las falencias en los estudios previos configuren objeto ilícito, se r equiere que la irregularidad se concrete en la violación de una norma imperativa en sentido estricto, o conlleve la celebración de un negocio prohibido por la ley o contrario a los fines esenciales del Estado. / CARGA DE LA PRUEBA – Corresponde a quien ale ga el incumplimiento acreditar, con precisión, el deber contractual desconocido y su inejecución, salvo que se
del Estado. / CARGA DE LA PRUEBA – Corresponde a quien ale ga el incumplimiento acreditar, con precisión, el deber contractual desconocido y su inejecución, salvo que se trate de una afirmación indefinida. / DISTRIBUCIÓN DE RIESGOS – Si la entidad asumió el riesgo sobre la calidad de la información o los insumos, no puede imputar al contratista el incumplimiento derivado de la precariedad de éstos. / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA – Posee una naturaleza accesoria. La obligación de la aseguradora llamada en garantía se encuentra subordinada a la declaración de responsabili dad del garantizado. Al desestimarse las pretensiones de incumplimiento contra el contratista por falta de prueba, desaparece el sustrato fáctico y jurídico de la obligación indemnizatoria, lo que conlleva no pronunciarse respecto del garante por sustracción de materia sin necesidad de abordar el fondo de la cobertura.
Surtido el trámite de ley sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que negó las pretensiones de la demanda.
La controversia en esta instancia se circunscribe a determinar si está acreditada la nulidad absoluta del contrato y, en caso de no estarlo, si se acreditó el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista.Radicación: 25000233600020180089200 (72624)
Demandante: Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles
Nacionales de Colombia
Demandado: Unión Temporal Procesos ISS 2015
Asunto: Controversias Contractuales
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I. LA SENTENCIA IMPUGNADA
Demandante: Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles
Nacionales de Colombia
Demandado: Unión Temporal Procesos ISS 2015
Asunto: Controversias Contractuales
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I. LA SENTENCIA IMPUGNADA
1. Corresponde a la decisión adoptada el 30 de enero de 20251 por la Sección Tercera, Subsección A d el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la declaratoria de nulidad absoluta del Contrato 074 de 2015 y desestimó las pretensiones de incumplimiento y condena.
2. El anterior proveído resolvió la demanda cuyas pretensiones, hechos relevantes y fundamentos de derecho son los siguientes:
Pretensiones
3. El 21 de septiembre de 2018 el Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia (en adelante, el Fondo, el actor o la entidad demandante) presentó demanda contra la unión temporal Procesos ISS 2015 (zona 2 Norte) (en lo sucesivo, la Unión Te mporal, la UT, el contratista o el demandado), con el propósito de obtener las siguientes declaraciones y condenas (transcripción literal,
incluyendo eventuales errores)2:
“1.- Que se declare la nulidad absoluta al Contrato número 074 de septiembre 23 de 2015, celebrado entre el FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA y la UNION TEMPORAL PROCESOS ISS 2015 (ZONA 2: NORTE), cuyo objeto consiste en CONTRATAR LOS SERVICIOS PROFESIONALES
ESPECIALIZADOS DE ACOMPAÑAMIENTO EN EL AREA JURÍDICA CON
AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA, CONSISTENTE EN GESTIONAR Y
2: NORTE), cuyo objeto consiste en CONTRATAR LOS SERVICIOS PROFESIONALES
ESPECIALIZADOS DE ACOMPAÑAMIENTO EN EL AREA JURÍDICA CON
AUTONOMÍA TÉCNICA Y ADMINISTRATIVA, CONSISTENTE EN GESTIONAR Y
ACOMPAÑAR LA LABOR INSTRUMENTAL RELACIONADA CON LOS PROCESOS DE
COBRO COACTIVO INICIADOS POR EL INSTITUTO DE SEGUROS .SOCIALES ISS
(LIQUIDADO), REALIZANDO LA SUSTANCIACION, LIQUIDACION DE DEUDA,
PROYECCION DE LOS ACTOS JURIDICOS NECESARIOS, QUE POSTERIORMENTE
SERVIRAN DE SOPORTE AL FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES
NACIONALES DE COLOMBIA PARA LA RECUPER ACION DE CARTERA POR
APORTES O COTIZACIONES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, BONOS PENSIONALES Y DEMAS OBLIGACIONES EN MORA QUE SE ENCUENTRAN A FAVOR DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES - ISS PARA LA REGION NORTE
Y CENTRO.
2.- Que, como consecuencia de la anterior nulidad, cuya declaración se demanda, se condene a la UNIÓN TEMPORAL PROCESOS ISS 2015 (ZONA 2: NORTE) a que restituya al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA la suma de SETECIENTOS NOVENT A Y TRES MILLONES CIENTO OCHENTA Y SEIS MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS CON 88/100 M/CTE. ($793.186.838,88), por concepto de los valores que le fueran pagados con ocasión del contrato de prestación de servicios número 074 de 2015.
3.- Que, como consecuencia de la anterior nulidad, cuya declaración se demanda, se
M/CTE. ($793.186.838,88), por concepto de los valores que le fueran pagados con ocasión del contrato de prestación de servicios número 074 de 2015.
3.- Que, como consecuencia de la anterior nulidad, cuya declaración se demanda, se condene a la UNIÓN TEMPORAL PROCESOS ISS 2015 (ZONA 2: NORTE) a reconocer y pagar al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA la suma de OCHOCIENTOS SE SENTA Y SIETE MILLONES OCHO MIL NOVECIENTOS TREINTA Y SEIS PESOS CON 27/100 ($867.008.936,27), que pertenece al valor indexado de la anterior suma desde el 2016 al 15 de junio de 2018.
4.- Que se condene a la UNIÓN TEMPORAL PROCESOS ISS 2015 (ZONA 2: NORTE). a pagar al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA los intereses moratorios desde la fecha de terminación del contrato hasta cuando el pago se realice.
1 SAMAI Índice 00049 T.A. – Expediente Digital 44. 2 SAMAI Índice 0002 T.A. – Expediente Físico Cuaderno 1 folios 01 a 25Radicación: 25000233600020180089200 (72624)
Demandante: Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles
Nacionales de Colombia
Demandado: Unión Temporal Procesos ISS 2015
Asunto: Controversias Contractuales
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5.-Que se condene a la UNIÓN TEMPORAL PROCESOS ISS 2015 (ZONA 2: NORTE al pago de todos los perjuicios causados a mi representada con ocasión del incumplimiento
Asunto: Controversias Contractuales
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5.-Que se condene a la UNIÓN TEMPORAL PROCESOS ISS 2015 (ZONA 2: NORTE al pago de todos los perjuicios causados a mi representada con ocasión del incumplimiento del contrato, incluyendo daño emergente y lucro cesante, así como la corrección monetaria y cualesquiera otros índices de ajuste monetario de tales sumas
6.- Que se exima de responsabilidad al FONDO DE PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA de la obligación de pagar todas las cuentas de cobro radicadas por la UNIÓN TEMPORAL PROCESOS ISS 2015 (ZONA 2: NORTE). por concepto del contrato de prestación de servicios número 074 de 2015.
7.- Que se condene a la UNIÓN TEMPORAL PROCESOS ISS 2015 (ZONA 2: NORTE, al pago de las costas procesales, agencias en derecho y demás gastos del proceso. ”
Hechos relevantes3
4. Mediante el Decreto 553 de 2015 4, el Fondo asumió la gestión de los procesos de cobro coactivo del extinto Instituto de Seguros Sociales —ISS— en liquidación.
5. En desarrollo de dicha función, expidió la Resolución 1183 del 10 de julio de 2015, por medio de la cual ordenó la apertura de la licitación pública 002 de 2015, cuyo objeto fue contratar los servicios profesionales especializados de acompañamiento en el á rea jurídica, con autonomía técnica y administrativa, consistente en gestionar y acompañar la labor instrumental relacionada con los procesos de cobro coactivo iniciados por el Instituto de Seguros Sociales – ISS
acompañamiento en el á rea jurídica, con autonomía técnica y administrativa, consistente en gestionar y acompañar la labor instrumental relacionada con los procesos de cobro coactivo iniciados por el Instituto de Seguros Sociales – ISS (Liquidado), realizando la sustanciación, l iquidación de deuda, proyección de los actos jurídicos necesarios para la recuperación de cartera por aportes o cotizaciones al sistema de seguridad social y demás obligaciones en mora que se encuentran a favor el Instituto de Seguros Sociales – ISS para las regiones norte y centro.
6. A través de la Resolución 1577 del 15 de septiembre de 2015, la entidad adjudicó el contrato a la unión temporal Procesos ISS 2015, integrada por
Intercobranzas Ltda. y KMP Consulting S.A.S.
7. El 23 de septiembre de 2015 se suscribió el contrato 074 entre el Fondo y la Unión Temporal, con un plazo de 5 años desde su perfeccionamiento o hasta la finalización de los procesos de cobro coactivo. Las obligaciones contractuales se ampararon mediante la póliza de cumplimiento 1389368 -9, expedida por Seguros
Generales Suramericana S.A.
8. Durante la ejecución se evidenciaron incumplimientos del contratista, tales como: (i) no implementación del software especializado ofertado; (ii) omisión en el suministro de los equipos tecnológicos comprometidos, y en la habilitación de las sedes regionales ofrecidas; (iii) vinculación de personal sin los perfiles exigidos, lo que impidió la correcta gestión de los procesos coactivos; (iv) incumplimiento de los cronogramas de entrega de informes y bases de datos; y, (v) omisión en la
que impidió la correcta gestión de los procesos coactivos; (iv) incumplimiento de los cronogramas de entrega de informes y bases de datos; y, (v) omisión en la actualización y depuración de los expedientes, generando falta de trazabilidad de
3 Expediente Físico Cuadernos 4 y 5 4 “Por medio del cual se adoptan medidas con ocasión del cierre de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) en Liquidación y se dictan otras disposiciones”. El art. de esta norma dispuso: “De la competencia para adelantar los procesos de cobro coactivo. A la finalización del proceso de Liquidación (sic) del Instituto de Seguros Sociales la competencia para adelantar los procesos de cobro coactivo iniciados por la entidad será asumida por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia”Radicación: 25000233600020180089200 (72624)
Demandante: Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles
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Demandado: Unión Temporal Procesos ISS 2015
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las actuaciones adelantadas. Estas deficiencias persistieron pese a los requerimientos de la supervisión.
9. El Fondo efectuó pagos al contratista por un valor total de $793186.838,88
Fundamentos de derecho
10. Sustentó la pretensión de nulidad absoluta del contrato en los numerales 2 y 3 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, al considerar que la grave infracción del principio de planeación constituye objeto ilícito por contrariar normas que protegen el interés público y la sostenibilidad del sistema pensional. Respaldó su solicitud en
y 3 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, al considerar que la grave infracción del principio de planeación constituye objeto ilícito por contrariar normas que protegen el interés público y la sostenibilidad del sistema pensional. Respaldó su solicitud en sentencia de esta Corporación proferida en el expediente 68001 -23-15-000-199801743-01(27315)5.
11. Agregó la vulneración de los artículos 4 y 83 de la Constitución Política; 3, 5
(numeral 2), 23, 24, 25, 30 y 40 de la Ley 80 de 1993; 5 de la Ley 1150 de 2007; y 15, 20, 21, 24, 25, 27 y 39 del Decreto 1510 de 2013, por estimar que el desconocimiento del deber de planeación y de los principios que rigen la función administrativa vicia el consentimiento contractual y compromete la responsabilidad patrimonial del contratista frente al Estado.
12. Señaló que el proceso de selección presentó deficiencias que vulneraron el principio de planeación, por cuanto: (i) no se realizó un diagnóstico técnico del número y estado de los procesos coactivos; (ii) no se identificaron los recursos humanos, logísticos y tecnológicos requeridos para su gestión; (iii) no se efectuó un estudio financiero que sustentara la remuneración del contratista; y, (iv) se desconocieron las previsiones del artículo 25 numeral 12 de la Ley 80 de 1993.
13. Adujo que se afectaron los principios de eficacia y responsabilidad por el presunto incumplimiento de obligaciones sustanciales del contratista y que tal
desconocieron las previsiones del artículo 25 numeral 12 de la Ley 80 de 1993.
13. Adujo que se afectaron los principios de eficacia y responsabilidad por el presunto incumplimiento de obligaciones sustanciales del contratista y que tal inejecución habría derivado en pagos sin la correlativa prestación del servicio, con los consecuentes efectos indemnizatorios y restitutorios reclamados.
14. De forma paralela, adujo que se afectaron los principios de eficacia y responsabilidad ante el incumplimiento contractual de las obligaciones sustanciales del contrato por parte de la Unión Temporal.
Llamamiento en garantía
5 “De acuerdo con el deber de planeación, los contratos del Estado “deben siempre corresponder a negocios debidamente diseñados, pensados, conforme a las necesidades y prioridades que demanda el interés público; en otras palabras, el ordenamiento jurídico bus ca que el contrato estatal no sea el producto de la improvisación ni de la mediocridad (...) “La planeación se vincula estrechamente con el principio de legalidad, sobre todo en el procedimiento previo a la formación del contrato (...) Pero además ese pará metro de oportunidad, entre otros fines, persigue establecer la duración del objeto contractual pues esta definición no sólo resulta trascendente para efectos de la inmediata y eficiente prestación del servicio público, sino también para precisar el precio real de aquellas cosas o servicios que serán objeto del contrato que pretende celebrar la administración (...) De otro Iado, el cumplimiento del deber de planeación permite hacer efectivo el principio de economía, previsto en la Carta y en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, porque precisando la oportunidad y por ende teniendo la entidad estatal un conocimiento real de los precios de las cosas, obras o servicios que constituyen el objeto del contrato ,
economía, previsto en la Carta y en el artículo 25 de la Ley 80 de 1993, porque precisando la oportunidad y por ende teniendo la entidad estatal un conocimiento real de los precios de las cosas, obras o servicios que constituyen el objeto del contrato , podrá no solamente aprovechar eficientemente los recur sos públicos sino que también podrá cumplir con otro deber imperativo como es el de la selección objetiva {...) Así que entonces en este caso se estará en presencia de un contrato con objeto ilícito porque se está contraviniendo las normas imperativas que ordenan que los contratos estatales deben estar debidamente planeados para que el objeto contractual se pueda realizar y finalmente se pueda satisfacer el interés público que envuelve la prestación de los servicios públicos. (...)“Radicación: 25000233600020180089200 (72624)
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15. El Fondo llamó en garantía a Seguros Generales Suramericana S.A.6, en su calidad de garante del contrato. Fundamentó su vinculación en la indebida planeación contractual que habría viciado el negocio jurídico y en el presunto incumplimiento de las obligaciones esenciales del contrato por parte de la U.T .
Solicitó se declarara la vinculación de la aseguradora, para obtener el reembolso total del pago al que pudiere ser condenada la entidad o la indemnización de los perjuicios, conforme a los artículos 225 y 227 del CPACA y 64 del CGP.
Contestación de la demanda
16. La Unión Temporal no contestó la demanda7.
Contestación del llamado en garantía
perjuicios, conforme a los artículos 225 y 227 del CPACA y 64 del CGP.
Contestación de la demanda
16. La Unión Temporal no contestó la demanda7.
Contestación del llamado en garantía
17. La sociedad Seguros Generales Suramericana S.A., contestó la demanda oponiéndose a sus pretensiones 8. Sostuvo: (i) que el presunto incumplimiento devenía de hechos exclusivos de la entidad, derivados de la falta de planeación y del desconocimiento del estado real y desorganizado del archivo documental de los procesos coactivos objeto del contrato; y, (ii) que no obraba prueba que soportara el desconocimiento de las obligaciones del contratista. Concluyó que la póliza solo era exigible ante la demostración fehaciente del incumplimiento del contratista, presupuesto que, a su juicio, no se configuró en el sub-lite.
Alegatos en primera instancia
18. El a quo prescindió de la audiencia inicial y corrió traslado para alegar de conclusión9.
19. El Fondo reiteró lo expuesto en la demanda, aduciendo que las pruebas allegadas confirmaron la falta de planeación y la inejecución material del contrato, al no obrar evidencia alguna de la implementación de los recursos técnicos, físicos y humanos ofrecidos10.
20. La llamada en garantía insistió en la falta de evidencia para demostrar el incumplimiento del contratista y la consecuencial improcedencia del pago de la
6 SAMAI Índice 0002Expediente Físico Cuaderno 3 folios 1 al 10.
incumplimiento del contratista y la consecuencial improcedencia del pago de la
6 SAMAI Índice 0002Expediente Físico Cuaderno 3 folios 1 al 10. 7 SAMAI índice 00027 T.A. El 31 de octubre de 2018 el Tribunal inadmitió la demanda para que el actor aportara el documento de conformación de la U.T. o señalara la dirección de notificación de la demandada y los documentos -en su poderde la licitación y del contrato (Expediente Físico Cuaderno 1 folios 29 y 30). Subsanada la demanda (folio 31), el Tribunal la admitió junto con el llamamiento en garantía, mediante auto del 18 de enero de 2019 (folios 33 y 34), el cual fue notificado por estado del 28 de enero siguiente y comunicado por correo electrónico de la misma fecha -constancias secretariales del 4 de febrero de 2019 (folios 36, 37 y 39 a 42) 8 SAMAI índice 00017 T.A. Expediente Físico Cuaderno 1 folios 44 a 54 9 Mediante auto del 23 de marzo de 2021, el Tribunal adecuó el trámite a los presupuestos de la sentencia anticipada (Ley 2080 de 2021) y dejó sin efectos la convocatoria a audiencia inicial que había realizado el 15 de diciembre de 2020 por no haber tenido en cuenta que no era necesario practicar pruebas. En dicho auto, también dispuso: “En este caso no se solicitaron pruebas y las que se anunciaron ya se encuentran incorporadas en el expediente, aportadas por la parte demandante y la llamada en garantía” (SAMAI índice 00033 T.A.) Las documentales, aportadas con la demanda y su
solicitaron pruebas y las que se anunciaron ya se encuentran incorporadas en el expediente, aportadas por la parte demandante y la llamada en garantía” (SAMAI índice 00033 T.A.) Las documentales, aportadas con la demanda y su subsanación, corresponden a: (i) “1.- Copia auténtica de la Licitación Pública No. 005 de 2015Adición y prórroga del contrato No. 228 de 2015, constancias de Publicación en el Secop, licitaciones 002 y 005 de 2015 (se anexa en CD). 2.- Soporte de Proceso: Unión Temporal Procesos ISS 2015, Conciliación extrajudicial, expediente contractual de la licitación 002 de 2015 (se anexa en CD). 3. - Copia del acta de Conciliación extrajudicial.” ; y (ii) “…2.- Los documentos inherentes a la Licitación Pública No.2 de mayo de 2015 y a la UNIÓN TEMPORAL PROCESOS ISS 2105 (ZONA 2: NORTE). 3.- El contrato No.074 de septiembre 23 de 2015… (915 folios)” (Expediente Físico Cuaderno 1 folio 86 CD y Cuadernos 4 y 5). Por su parte, la llamada en garantía aportó: “1. Póliza 2. Condiciones” (Expediente Físico Cuaderno 3 folios 110 a 117) 10 SAMAI índice 00040 T.A.Radicación: 25000233600020180089200 (72624)
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póliza11.
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póliza11.
Fundamentos de la sentencia impugnada
21. El a quo negó las pretensiones de la demanda. Consideró que la infracción al principio de planeación no constituye una causal autónoma de nulidad, al no estar tipificada en la ley.
22. Frente al incumplimiento contractual, no encontró acreditados los supuestos fácticos. Destacó que, en la distribución de riesgos, el atinente a la entrega de la "información y base de datos" fue asignado en un 100% a la entidad contratante.
Asimismo, indicó que no obra prueba que demuestre la imposibilidad de ejecución con la información suministrada, ni evidencia fallas imputables al contratista en la disposición del recurso humano o el software comprometido.
23. Enfatizó que el "Informe de supervisión de la vigilancia técnica, administrativa y financiera del contrato 073 y 074 de 2015" del 5 de octubre de 201712, no contenía reparos en concreto frente al contrato 074 de 2015. Indicó que dicho informe carecía de anexos documentales o referencias específicas que permitieran inferir las fallas alegadas, refiriéndose en su lugar a asuntos de otro contrato, particularmente el de la zona centro (contrato 073), así como a análisis jurídicos generales.
24. Advirtió que las otras comunicaciones aportadas por la actora (del 2017 dirigidas al contratista), tampoco evidenciaban un incumplimiento, sino que
jurídicos generales.
24. Advirtió que las otras comunicaciones aportadas por la actora (del 2017 dirigidas al contratista), tampoco evidenciaban un incumplimiento, sino que respondían a solicitudes de devolución de expedientes por reorganización administrativa interna de la demandante en sus unidades de cobro coactivo.
25. Finalmente, aplicando la doctrina de los propios actos, concluyó que no era admisible que la entidad desconociera su comportamiento precedente para alegar posteriormente la invalidez o un incumplimiento.
26. Como consecuencia de la negativa de las pretensiones, el Tribunal la condenó en costas, fijando agencias en derecho a favor de la llamada en garantía.
II. EL RECURSO DE APELACIÓN
27. Inconforme con la decisión de primera instancia, el Fondo interpuso recurso de apelación 13. Solicitó revocar la sentencia y, en su lugar, que se acceda a la totalidad de las pretensiones de la demanda.
28. Cuestionó la negativa frente a la nulidad absoluta. Sostiene que la infracción al principio de planeación vulnera normas de orden público (art. 209 C.P. y Ley 80 de 1993), configurando un objeto ilícito (arts. 1519 y 1741 C.C.). Indicó que, en virtud de la remisión normativa del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 a las causales
11 SAMAI índice 00035 T.A. 12 Expediente Físico Cuaderno 5 folios 884 a 906 13 SAMAI índices 00052 y 00053.T.A.Radicación: 25000233600020180089200 (72624)
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13 SAMAI índices 00052 y 00053.T.A.Radicación: 25000233600020180089200 (72624)
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del derecho común, dicha nulidad resulta plenamente procedente.
29. Alegó un error en la valoración probatoria, al estimar que el a quo omitió el análisis de los elementos demostrativos del incumplimiento. Insistió en la falta de acreditación sobre la funcionalidad del software, la disponibilidad de sedes y el equipo de trabajo. Asimismo, destac ó la desatención de peticiones y la falta de gestión y actualización de los procesos asignados, cargas que debió asumir la entidad.
30. Consideró que, al haberse puesto de manifiesto los presuntos incumplimientos, el a quo debió abordar el fondo del asunto y la eventual responsabilidad de la aseguradora, omitiendo un análisis relevante para el proceso.
Trámite en segunda instancia
31. Mediante Auto del 22 de abril de 2025, el Consejo de Estado admitió el recurso de apelación14. La llamada en garantía y la demandada no se pronunciaron en esta instancia, mientras que el Ministerio Público emitió su concepto15.
32. El Procurador 4 delegado ante esta Corporación emitió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia. Los argumentos principales de
su intervención fueron los siguientes:
33. Coincidió con el a quo en que la inobservancia del principio de planeación no es una causal autónoma o directa de nulidad absoluta del contrato, pues las
su intervención fueron los siguientes:
33. Coincidió con el a quo en que la inobservancia del principio de planeación no es una causal autónoma o directa de nulidad absoluta del contrato, pues las causales del artículo 44 de la Ley 80 de 1993 son taxativas y el legislador no la estableció como tal.
34. Advirtió que no se desvirtuó la necesidad del contrato. Por el contrario, los estudios previos justificaron la contratación ante la insuficiencia de recursos humanos y tecnológicos de la entidad. Calificó el reproche del apelante como una apreciación subjetiva, y censuró que la entidad ataque judicialmente la legalidad de un acto administrativo que ella misma expidió y fundamentó.
35. Frente al incumplimiento contractual, tampoco lo halló acreditado. Destacó que el único "Informe de Supervisión" aportado al expediente16 carece de reparos u observaciones concretas respecto a la ejecución del negocio jurídico objeto de controversia.
36. Afirmó que los argumentos del apelante sobre el incumplimiento se encontraban huérfanos de elementos probatorios . Resaltó que la entidad, pese a tener el deber de vigilancia y control, omitió aportar los informes periódicos de supervisión que dieran cuenta de las supuestas fallas durante la ejecución contractual.
37. Consideró acertada la condena en costas a favor de la aseguradora llamada
14 SAMAI índice 00055 T.A. 15 SAMAI índice 00010 C.E. 16 Ibidem.Radicación: 25000233600020180089200 (72624)
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15 SAMAI índice 00010 C.E. 16 Ibidem.Radicación: 25000233600020180089200 (72624)
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en garantía, toda vez que esta se vio obligada a incurrir en erogaciones económicas para su defensa dentro de la litis.
III. CONSIDERACIONES
Problema jurídico
38. Con fundamento en los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde en esta instancia establecer: (i) si la presunta inobservancia del principio de planeación en la etapa precontractual configura, en el caso concreto, la causal de nulidad absoluta del contrato estatal por objeto ilícito; y, (ii) de no proceder, determinar si la entidad demandante acreditó el incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, en los términos del cargo apelado. Una vez resuelto lo anterior, la Sala se referirá al reproche relativo a la falta de pronunciamiento del a quo respecto de la aseguradora llamada en garantía.
Cuestión previa
39. Antes de entrar a resolver los cargos de apelación, la Sala estima necesario efectuar una precisión de orden procesal sobre la estructuración de las pretensiones, toda vez que la entidad demandante formuló como principales la nulidad absoluta del contrato —con las consecuentes restituciones e indexaciones por los pagos efectuados — y la declaración de incumplimiento contractual con la correspondiente indemnización de perjuicios. Esta forma de postulación resulta problemática, pues ambas pretensiones reposa n sobre presupuestos jurídicos
por los pagos efectuados — y la declaración de incumplimiento contractual con la correspondiente indemnización de perjuicios. Esta forma de postulación resulta problemática, pues ambas pretensiones reposa n sobre presupuestos jurídicos excluyentes. La nulidad absoluta parte de la ineficacia del negocio por vicio originario y conduce, por regla, a restablecimientos de carácter restitutorio derivados de la invalidez del vínculo; en cambio, la responsabilidad por incumplimiento presupone la vigencia y validez del contrato como fuente de obligaciones exigibles, de suerte que solo a partir de un vínculo válido puede predicarse —y repararse— la inejecución imputable de prestaciones contractuales. Por ello, propone r ambas vías como principales introduce una imprecisión sustancial en la delimitación del petitum, en contravía de la exigencia de claridad y precisión prevista en el artículo 162, numeral 2, del CPACA.
