CE - Sentencia 25000233600020190010801 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., nueve (09) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Radicación: 250002336000 201900108 01 (71969)

Demandante: Nación – Fiscalía General de la Nación

Demandado: Bogotá D. C. – Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá Medio de control: Controversias contractuales Referencia: Sentencia de segunda instancia

TEMAS: REGLAS DE CONGRUENCIA, SEÑALAMIENTO Y PRECLUSIÓN – aplica en los procesos en los que se pretende la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto / LIQUIDACIÓN DEL NEGOCIO JURÍDICO – debe ser fidedigna con su real ejecución – no puede ser utilizada para dejar sin efectos unilateralmente los acuerdos de las partes.

Surtido el trámite de ley, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia que accedió a las pretensiones principales de la demanda.

La controversia versa sobre la validez de la liquidación unilateral de un convenio interadministrativo.

I.SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la decisión antes referida, adoptada el 29 de agosto de 20241, por medio de la cual la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca resolvió:

1. Corresponde a la decisión antes referida, adoptada el 29 de agosto de 20241, por medio de la cual la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal

Administrativo de Cundinamarca resolvió:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. 128 del 27 de junio de 2018 y su confirmatoria 197 del 5 de noviembre de 2018, por medio de las

cuales el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, D.C., hoy Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, l iquidó unilateralmente el Convenio Interadministrativo N° 403 de 2007 de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En consecuencia, la Fiscalía General de la Nación no está obligada al reintegro de la suma de $1.002’873.361, como se dispuso en tales actos.

TERCERO: CONDENAR a la parte demandada a pagar a favor de la Fiscalía General de la Nación, por agencias en derecho en esta instancia, la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

CUARTO: NOTIFÍQUESE esta decisión, mediante mensaje de datos remitido a las direcciones electrónicas registradas o a cualquier otro canal de comunicación electrónico que repose en las bases de datos de la Secretaría de la Sección.

QUINTO: INFORMAR que el canal para todo documento y actuación que se dirija al expediente de la referencia es ÚNICAMENTE la ventanilla virtual del

1 Índice 38 SAMAI, Tribunal Administrativo de Cundinamarca (en adelante, T.A.).Radicación: 250002336000 201900108 01 (71969)

Demandante: Nación – Fiscalía General de la Nación

1 Índice 38 SAMAI, Tribunal Administrativo de Cundinamarca (en adelante, T.A.).Radicación: 250002336000 201900108 01 (71969)

Demandante: Nación – Fiscalía General de la Nación

Demandado: Distrito Capital - Secretaría Distrital de

Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá

2 aplicativo SAMAI: Ventanilla virtual SAMAI, sin perjuicio del deber de los apoderados de acreditar ante el despacho el haber corrido traslado de sus actuaciones a los demás sujetos procesales (artículo 78.14 C.G.P.).

SEXTO: Ejecutoriada esta decisión, por la Secretaría de la Sección LIQUÍDENSE los gastos ordinarios del proceso y DEVUÉLVASE el remanente si hay lugar, de conformidad con los artículos 7 y 9 del Acuerdo No. 2552 de 2004 del Consejo Superior de la Judicatura.

2. La sentencia decidió la demanda 2 presentada el 19 de febrero de 2019 3 por la Nación – Fiscalía General de la Nación (en adelante, la FGN, la Fiscalía o la

demandante), en contra del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá, D.C. (en lo sucesivo, el FVS o el Fondo) y el Distrito Capital - Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá4, cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos se relacionan a continuación:

Pretensiones

3. En la demanda se solicitó que se declarara la nulidad de las resoluciones por las que se liquidó el convenio 403 de 2007, acompañada de la manifestación de que

fundamentos jurídicos se relacionan a continuación:

Pretensiones

3. En la demanda se solicitó que se declarara la nulidad de las resoluciones por las que se liquidó el convenio 403 de 2007, acompañada de la manifestación de que las partes quedan a paz y saldo. En subsidió, se pidió que se declarara la responsabilidad patrimonial del Fondo por aprobar la inversión de los rendimientos financieros en el plan de obras que suscribió año a año en la ejecución del convenio 403 de 2007 y que se le ordene reintegrar al Tesoro Nacional la suma que se liquide por concepto de los rendimientos financieros invertidos en el convenio5.

Hechos

4. En apoyo de las pretensiones se narraron los hechos que se sintetizan a

continuación:

2 F. 1 a 42, c. C.E. 3 F. 1 y 42, c. C.E. 4 En el auto admisorio se tuvo como parte demandada únicamente al Distrito Capital, dado que para ese momento ya se había dispuesto la supresión del Fondo, así como la subrogación del Distrito, a través de su Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia de Bogotá, en todos sus derechos y obligaciones (arts. 6 y, Acuerdo 637 del 31 de marzo de 2016) (f. 134, c. C.E). 5 PRINCIPALES: PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 128 del 27 de junio de 2018 y la Resolución No. 197 del 5 de octubre de 2018, actos administrativos proferidos por el FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE BOGOTÁ D.C. EN LIQUIDACIÓN, los cuales liquidan de manera unilateral el convenio 403 de 2007.

del 5 de octubre de 2018, actos administrativos proferidos por el FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE BOGOTÁ D.C. EN LIQUIDACIÓN, los cuales liquidan de manera unilateral el convenio 403 de 2007.

SEGUNDA: Como consecuencia de la declaración de nulidad, se deje sin efecto la orden de reintegrar a favor

del FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE BOGOTÁ D.C. EN LIQUIDACIÓN, la suma de MIL DOS MILLONES OCHOCIENTOS SETENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS SESENTA Y UN PESOS M/CTE. ($1.002’873.361). Y en consecuencia, se declaren paz y salvo a las partes.

TERCERA: Como consecuencia de la declaración de nulidad y como medida cautelar, se suspenda provisionalmente los efectos de los actos administrativos demandados, el cual se presentará en escrito separado de la presente.

CUARTA: Que se condene en costas a la parte demandada, en los términos del artículo 188 de la Ley 1437 de

2011.

QUINTA: Ordenar a la parte demandada el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 187 y 189 de la Ley 1437 de 2011.

SUBSIDIARIAS: En caso de que el despacho estime qu e las anteriores pretensiones principales no prosperan, solicito que de manera subsidiaria se declare: PRIMERA: Que se declare la responsabilidad patrimonial del FONDO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE

BOGOTÁ D.C. EN LIQUIDACIÓN, por aprobar la inversión de los rendimientos financieros en el plan de obras que suscribía año a año, en la ejecución del convenio 403 de 2007.

BOGOTÁ D.C. EN LIQUIDACIÓN, por aprobar la inversión de los rendimientos financieros en el plan de obras que suscribía año a año, en la ejecución del convenio 403 de 2007.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración de responsabilidad, se condene al FONDO DE

VIGILANCIA Y SEGURIDAD DE BOGOTÁ D.C. EN LIQUIDACIÓN a reintegrar a favor del TESORO NACIONAL la suma que resulte liquidada por concepto de rendimientos financieros invertidos en el convenio 403 de 2007”.Radicación: 250002336000 201900108 01 (71969)

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5. El 15 de noviembre de 2007, la FGN y el FVS celebraron el convenio interadministrativo 403 cuyo objeto consistió en aunar esfuerzos para la

conformación de un eje judicial en la ciudad de Bogotá, D.C., de acuerdo con el plan de ordenamiento territorial, a través de la entrega por parte del Fondo a la Fiscalía de la suma de $5.000’000.000 destinados única y exclusivamente a la adecuación del inmueble6 ubicado en la Carrera 33 No. 18 – 33 de la ciudad de Bogotá, D.C., para el funcionamiento de la Dirección Seccional de Fiscalías de Bogotá . El plazo de ejecución se pactó inicialmente en un año; sin embargo, las partes suscribieron sendas modificaciones, por lo cual venció el 31 de diciembre de 2015.

6. El 27 de diciembre de 2007, el Fondo entregó a la FGN la suma de

sendas modificaciones, por lo cual venció el 31 de diciembre de 2015.

6. El 27 de diciembre de 2007, el Fondo entregó a la FGN la suma de $4.950’000.0007, los cuales fueron depositados en una cuenta corriente. Debido a la fecha en que se entregaron, los recursos no pudieron ser incorporados al Presupuesto General de la Nación del año 2008, como tampoco ser ejecut ados en esa vigencia. En consecuencia, el convenio se prorrogó hasta el 31 de diciembre de

2009. Para garantizar el poder adquisitivo del dinero, el 30 de noviembre de 2009, la Fiscalía lo depositó en la cuenta bancaria 49316977 del Banco Colpatria. El FVS conoció dicha situación y no la desaprobó.

7. El convenio se prorrogó en 7 oportunidades más con fundamento en que se requerían tramitar licencias y permisos para desarrollar el proyecto; en la vigencia fiscal del año 2013 solo se incorporó al Presupuesto General de la Nación una parte de los recursos; y en la del año 2014 no se incorporaron los saldos.

8. Como antecedente del último otrosí modificatorio, se relató que el 19 de junio de 2014 la FGN informó al FVS que el valor total ejecutado era de $4.046.704.745, y quedaba pendiente por ejecutar el monto de $885.553.241 con unos rendimientos financieros por valor de $765.076.988, por lo que el saldo en bancos a 31 de mayo de 2014 era de $1.650.630.228,608.

9. Para evaluar la posibilidad de prorrogar el convenio hasta el 31 de diciembre

financieros por valor de $765.076.988, por lo que el saldo en bancos a 31 de mayo de 2014 era de $1.650.630.228,608.

9. Para evaluar la posibilidad de prorrogar el convenio hasta el 31 de diciembre de 2015, en reunión del 5 de agosto de 2014, el FVS le solicitó a la Fiscalía que estableciera un plan de acción para la ejecución de los recursos. La demandante pidió evaluar la posibilidad de que se incluyeran los rendimien tos financieros, petición que reiteró el 22 de agosto, en la que informó que el monto de los recursos ejecutados hasta esa fecha era de $4.068.095.911, por lo que quedaba un saldo por ejecutar de $881.904.809.

10. El proyecto de inversión lo presentó la Fiscalía el 20 de noviembre de 2014 por un valor de $1.600.000.000. A través de comunicación del 5 de diciembre siguiente, el Fondo manifestó que procedió a ajustarlo con los precios de la entidad, que eran los que aprobaba para el desarrollo de las obras y que, según documentos adjuntos, el precio final del proyecto ascendía a $1.390.250.682. En esas condiciones, el 29 de diciembre de 2014 las partes suscribieron el otrosí 8, mediante el cual se prorrogó el plazo hasta el 31 de diciembre de 2015.

6 Inmueble denominado “Edificio Manuel Gaona Cruz”. 7 Pese a que el valor total del convenio ascendía a la suma de $5.000’000.000, a dicho monto se le realizó una deducción de $50’000.000 –a título de “estampilla”–.

6 Inmueble denominado “Edificio Manuel Gaona Cruz”. 7 Pese a que el valor total del convenio ascendía a la suma de $5.000’000.000, a dicho monto se le realizó una deducción de $50’000.000 –a título de “estampilla”–. 8 Se referenció además el descuento de $50.000.000 por concepto de estampilla y por impuesto 4x1000 correspondiente a $17.742.013,97.Radicación: 250002336000 201900108 01 (71969)

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11. Posteriormente, los recursos por valor de $1.600.000.000 fueron incorporados al Presupuesto General de la Nación a través de la Ley 1737 de 2014 y el Decreto 2710 del 26 de diciembre de ese mismo año, por medio del cual se liquidó ese presupuesto para la vigencia fiscal de 2015. Durante ese año la Fiscalía celebró contratos por un monto total de $1.643.954.631.

12. En mayo de 2015, la Fiscalía presentó informe de supervisión del mes de febrero en el que mencionó la asignación de los recursos pendientes de ejecutar por valor de $1.600.000.000 y adjuntó la resolución por medio de la cual ese dinero se asignó a la Seccional Bogotá. En esa misma fecha, se presentaron los informes de los meses de abril y mayo, a los que se adjuntaron diseños, especificaciones técnicas y presupuesto para llevar a cabo las inversiones por ese mismo valor. Al Fondo se le siguieron presentando informes de avance de las obras e inversión de

de los meses de abril y mayo, a los que se adjuntaron diseños, especificaciones técnicas y presupuesto para llevar a cabo las inversiones por ese mismo valor. Al Fondo se le siguieron presentando informes de avance de las obras e inversión de los recursos, siendo el último el del 25 de noviembre de 2015 en el que se detalló que se ejecutaron por un monto total de $1.643.954,631

13. El 30 de noviembre de 2016, la Fiscalía le informó al Fondo que a 3 de agosto de 2016 había un saldo en bancos de $113’343.785, monto que en esa misma fecha se consignó en las cuentas del FVS.

14. Transcurridos dos años y casi seis meses después de la finalización del convenio, el 14 de junio de 2008, el FVS remitió a la Fisc alía la propuesta de liquidación bilateral del convenio y le otorgó un término de cinco días para pronunciarse. El 27 de junio de 2018, expidió la Resolución 128, a través de la cual lo liquidó unilateralmente, acto en el que determinó que la FGN debía reintegrarle la suma de $1.002’873.361, correspondiente a rendimientos financieros, decisión que fue confirmada mediante la Resolución 197 del 5 de octubre de 2018.

Concepto de violación

15. La Fiscalía expresó que las resoluciones demandadas están viciadas de nulidad por falsa motivación, falta de competencia y desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa.

16. En lo que respecta a la falsa motivación 9, señaló que como el convenio se ejecutó a entera satisfacción, la liquidación debía realizar se en $0; no obstante, se

de audiencia y de defensa.

16. En lo que respecta a la falsa motivación 9, señaló que como el convenio se ejecutó a entera satisfacción, la liquidación debía realizar se en $0; no obstante, se le ordenó devolver los rendimientos financieros, pese a que fueron reinvertidos en el proyecto con aprobación del supervisor financiero designado por el FVS, además de que siempre se lo mantuvo informado acerca de la inversión de los recursos sin que presentara ningún reparo al respecto, por lo cual las actuaciones de la demandante —que estaban justificadas técnica, presupuestal y jurídicamente— se ajustaron al principio de buena fe, a la vez que el Fondo no podía desconocer las que desplegó en el marco de la ejecución del acuerdo de voluntades. Asimismo, se alegó que las partes no pactaron nada en relación con el tratamiento que se le debía dar a los rendimientos financieros y que no existía prohibición legal para reinvertirlos.

9 Bajo estos mismos argumentos invocó la causal de nulidad de expedición irregular. Dado que los fundamentos no corresponden a vicios en el procedimiento administrativo, sino que atacan la veracidad de la motivación en la que se fundó la decisión de la administración, la sala se referirá al cargo de falsa motivación.Radicación: 250002336000 201900108 01 (71969)

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17. En cuanto al cargo de falta de competencia, afirmó que los rendimientos financieros del convenio pertenecían al Tesoro Nacional, por lo cual era la Nación

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17. En cuanto al cargo de falta de competencia, afirmó que los rendimientos financieros del convenio pertenecían al Tesoro Nacional, por lo cual era la Nación la que debía s olicitar su devolución tanto a la Fiscalía como al Fondo a través de procedimiento de cobro coactivo. El Fondo no podía ordenar mediante acto administrativo que los rendimientos fueran reintegrados a su favor.

18. El vicio de falta de competencia se alegó también con fundamento en que al momento en que se notificó la Resolución 128 de 2018, el Fondo ya había perdido competencia para adoptar la liquidación unilateral del convenio, puesto que para ese entonces ya había operado la caducidad para presentar demand a de controversias contractuales10.

19. La vulneración del derecho de defensa se sustentó en que al momento en que el acto administrativo se hizo oponible a la Fiscalía en virtud de su notificación, ya había fenecido la oportunidad para ejercer el derecho de acción.

Contestación de la demanda

20. El FVS se opuso11 a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, tanto principales como subsidiarias. Como fundamento expresó, que:

21. (i) Las resoluciones se ajustan al ordenamiento jurídico y a lo pactado entre las partes frente a la liquidación unilateral del convenio.

22. (ii) En el convenio no se indicó que sus rendimientos financieros harían parte del valor acordado y tampoco se planteó ese aspecto en los acuerdos modificatorios.

23. (iii) Según lo conceptuado por el supervisor designado por el Fondo, la FGN debía reintegrar los rendimientos financieros causados en el marco del convenio.

modificatorios.

23. (iii) Según lo conceptuado por el supervisor designado por el Fondo, la FGN debía reintegrar los rendimientos financieros causados en el marco del convenio.

24. (iv) La fecha de ejecutoria de las resoluciones no afecta su validez.

Alegatos de conclusión en primera instancia

25. Agotada la etapa probatoria 12, el FVS 13 alegó de conclusión y reiteró los argumentos planteados en la contestación de la demanda. La FGN presentó sus

10 La Fiscalía indicó que el plazo de ejecución del convenio finalizó el 31 de diciembre de 2015, motivo por el cual el término de 6 meses (4 para la bilateral y 2 para la unilateral) para proceder a su liquidación se venció el 30 de junio de 2016. En esos términos, aseguró que los 2 años para ejercer el medio de control de controversias contractuales finiquitaban el 30 de junio de 2018, fecha para la cual no se había notificado la Resolución 128 del 27 de junio 2018, determinación a través de la cual se liquidó unilateralmente el acuerdo de voluntades. Por esa circunstancia de orden temporal, consideró que esa decisión resultaba inoponible e ineficaz. La notificación personal de ese acto administrativo solo se surtió hasta el 23 de julio de esa misma anualidad. 11 Se advierte que el FVS no formuló excepciones. Solo pl anteó argumentos de defensa de orden fáctico y jurídico (ff. 155 a 159, c. C.E.). 12 A través del auto del 17 de marzo de 2021, el Tribunal decretó las pruebas documentales aportadas con la demanda y su contestación. Asimismo, negó las declaraciones testimo niales de Isadora Fernández Posada y

12 A través del auto del 17 de marzo de 2021, el Tribunal decretó las pruebas documentales aportadas con la demanda y su contestación. Asimismo, negó las declaraciones testimo niales de Isadora Fernández Posada y Astrid Zamora Castro (elementos de convicción solicitadas por la FGN), por considerarlas impertinentes. En contra de esa determinación no se interpusieron recursos. A través de ese mismo proveído, el juzgador de primera instancia corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, así como al Ministerio Público para que rindiera su concepto (índice 25 SAMAI, T.A.). 13 Índice 30 SAMAI, T.A.Radicación: 250002336000 201900108 01 (71969)

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6 alegaciones conclusivas de forma extemporánea 14. El Ministerio Público guardó silencio.

Fundamentos de la sentencia impugnada

26. Al desatar el conflicto, el a quo 15 señaló que el Fondo no podía adoptar unilateralmente la liquidación del convenio interadministrativo, pues la Ley 80 de 1993 no es aplicable a esta clase de negocios jurídicos ; además, las partes no convinieron una habilitación de esa naturaleza.

27. Precisó que no había lugar a ordenar un reembolso, toda vez que no se formuló esa pretensión y, en todo caso, no obra prueba de que hubiera realizado el pago.

28. Dada la prosperidad de las pretensiones principales de la demanda, se abstuvo de analizar las pretensiones subsidiarias.

formuló esa pretensión y, en todo caso, no obra prueba de que hubiera realizado el pago.

28. Dada la prosperidad de las pretensiones principales de la demanda, se abstuvo de analizar las pretensiones subsidiarias.

II.RECURSO DE APELACIÓN

29. La demandada interpuso recurso de apelación 16 con el objeto de que se revoque íntegramente la sentencia de primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su oposición, arguyó que:

30. (i) En su demanda la Fiscalía no alegó que el convenio interadministrativo no fuera susceptible de liquidación. Al contrario, citó jurisprudencia del Consejo de Estado que avala esa posibilidad17.

31. (ii) A pesar de que, por regla general, los convenios interadministrativos no son susceptibles de ser liquidados unilateralmente, el a quo no reparó en la excepción jurisprudencial18 que señala que sí es posible hacerlo cuando contienen obligaciones de contenido patrimonial, como en el caso del convenio interadministrativo 403 de 2007.

32. (iii) La existencia de excedentes financieros imponía al Fondo el deber de adoptar una determinación respecto de las obligaciones de contenido patrimonial a cargo de la FGN, por lo cual era procedente liquidarlo unilateralmente, para salvaguardar esos recursos económicos.

14 El FVS presentó sus alegaciones conclusivas el 25 de marzo de 2021 y la FGN las radicó el 14 de abril de la

misma anualidad. El término de 10 días para alegar de conclusión se vencía el 9 de abril de 2021, de suerte que el escrito del Fondo fue oportuno, mientras que el de la Fiscalía no (índices 30 y 31 SAMAI, T.A.). 15 Índice 38 SAMAI, T.A. 16 Índice 41 SAMAI, T.A. 17 Se refirió a la sentencia del 16 de marzo de 2015, expedida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación en el proceso ident ificado con el número interno 32.797. En esta providencia se abordó la pretensión de nulidad de una resolución por medio de la cual se liquidó unilateralmente un convenio interadministrativo. Se declaró “probada de oficio la excepción de inepta demanda”, con fundamento en que, si bien el acto administrativo se profirió sin competencia temporal porque ya había operado la caducidad de la acción de controversias contractuales, lo cierto era que la demanda se presentó por fuera del término legal establecido para incoar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que era la procedente. 18 Como sustento se refirió al concepto 2257 del 26 de julio de 2016 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.Radicación: 250002336000 201900108 01 (71969)

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7 33. (iv) Cuando los convenios interadministrativos cumplen las condiciones fijadas en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, que determina cuáles contratos son objeto de liquidación, la entidad pública debe verificar si es procedente efectuar el

7 33. (iv) Cuando los convenios interadministrativos cumplen las condiciones fijadas en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, que determina cuáles contratos son objeto de liquidación, la entidad pública debe verificar si es procedente efectuar el cruce d e cuentas y en qué términos, tal y como quedó consignado en las resoluciones impugnadas.

34. (v) La liquidación unilateral se adoptó antes de que se venciera el término de caducidad para ejercer el medio de control de controversias contractuales. El plazo para llevar a cabo ese ejercicio está ligado a la expedición del acto, no a su notificación o firmeza.

Trámite en segunda instancia

35. A través de auto del 20 de septiembre de 2024 19, el Tribunal concedió el recurso de apelación, el cual fue admitido en proveído del 4 de diciembre de 202420.

36. De conformidad con lo regulado en el artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.

37. La FGN, el FVS y el Ministerio Público guardaron silencio.

III.CONSIDERACIONES

38. Corresponde a la Sala establecer si el Tribunal podía declarar la nulidad de las Resoluciones 128 y 197 de 2018 con fundamento en un cargo que, al dicho de la demandada, no formuló la Fisc alía. En caso negativo, analizará las razones invocadas en el libelo introductorio.

39. Como idea de apertura, se apuntala la premisa de que, si bien los convenios interadministrativos no están sometidos en su integridad al Estatuto General de

invocadas en el libelo introductorio.

39. Como idea de apertura, se apuntala la premisa de que, si bien los convenios interadministrativos no están sometidos en su integridad al Estatuto General de Contratación de la Administración Públ ica ―EGCAP― esto no significa que estén regidos por el derecho privado, pues justamente por su especialidad, la función que están llamados a cumplir los sujetos que lo celebran 21 y el objeto que con ellos se persigue, se impone afirmar que la regla general enseña que sus actuaciones se enmarcan en el campo del derecho público, el cual no se agota en las previsiones de dicho estatuto. De esta manera, los actos unilaterales que, con voluntad definitoria, unilateral y de mando se emiten en el contexto de estos negocios

19 Índice 43 SAMAI, T.A. 20 Índice 10 SAMAI, Consejo de Estado. 21 La motivación que justifica la celebración de estos convenios explicita la aplicación de los principios de coordinación y colaboración propios de la función administrativa; su finalidad está destinada al cumplimiento de funciones administrativas o a la prestación conjunta de servicios que se hallen a cargo de las entidades públicas contrayentes con el objeto de lograr un fin público común, lo que explica que solo puedan ser celebrados entre esa clase de personas jurídicas, pues “se trata de mecanismos que facilitan la gestión conjunta de competencias administrativas con el objetivo de lograr la realización de fines comunes a todas las entidades públicas intervinientes, en el que cada una de ellas se obliga en relación con las funciones que le son propias, pero que unidas, contribuyen a la realización de un fin común, que es lo que las motiva a converger en un mismo acuerdo

intervinientes, en el que cada una de ellas se obliga en relación con las funciones que le son propias, pero que unidas, contribuyen a la realización de un fin común, que es lo que las motiva a converger en un mismo acuerdo de voluntades” Sobre la caracterización de los convenios interadministrativos se puede consultar, entre otras, la sentencia proferida por esta Subsección el 21 de febrero de 2025, Exp. 68280.Radicación: 250002336000 201900108 01 (71969)

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8 jurídicos, deben ser analizados de conformidad con la especialidad y autonomía que les confiere ese régimen como actos administrativos22.

40. Lo anterior se explica en la especialidad del derecho administrativo como rama autónoma del derecho, cuya singularidad reside en la conjunción de un conglomerado de principios y normas que rigen el quehacer de la administración pública de manera diferencia l frente a aquellos principios y normas que están dirigidos a regular la conducta de los particulares. Es en este marco, en el que se gestan sus manifestaciones de voluntad. Esto no excluye la posibilidad que tienen las entidades públicas vinculadas a través de un acuerdo de esta naturaleza para que convengan en que una de ellas pueda liquidar unilateralmente el negocio jurídico, bajo la condición de que un pacto como este no entra ña ni confiere el ejercicio de una prerrogativa pública, ni una potestad excepcional al derecho común23.

41. Paralelamente a esta idea, no puede soslayarse aquella que enseña que existen otros eventos en los que la ley habilita a la administración pública a obrar

ejercicio de una prerrogativa pública, ni una potestad excepcional al derecho común23.

41. Paralelamente a esta idea, no puede soslayarse aquella que enseña que existen otros eventos en los que la ley habilita a la administración pública a obrar en el contexto de relaciones regidas primordialmente por el derecho privado, en cuyo caso su actuar está sometido al régimen propio del derecho privado, escenario en el que sus manifestaciones de voluntad están desprovistas de una connotación administrativa, salvo los eventos en los que la ley la habilite para obrar con sujeción a prerrogativas de mando o imposición, propias del derecho público.

42. Así las cosas, la s resoluciones demandadas se analizarán conforme a su naturaleza de actos administrativ os, en tanto fueron proferidas con voluntad definitoria, unilateral y de mando por el FVS en el marco de un convenio interadministrativo sometido al derecho público en el que, además, no se pactó la facultad de liquidación unilateral en cabeza de ninguna de las partes.

43. Precisado lo anterior , para resolver el primer aspecto de la apelación, se parte de indicar que la labor del juez se guía por la regla técnica de la congruencia que fija el marco de su competencia a partir de los hechos y las prete