CE - Sentencia 25000233700020190063901

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00639-01 (27911)

Demandante: ICBF

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN

Bogotá, D C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-37-000-2019-00639-01 (27911)

Demandante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF

Demandado Municipio de Madrid

Temas: Cobro coactivo IPU. Terminación por mutuo acuerdo del procedimiento de cobro coactivo. Liberación de deuda de todos los comuneros.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación 1 interpuesto por la demandante contra la sentencia del 18 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que resolvió (índice 40 de Samai)2:

Primero. Niéganse las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión.

Segundo. Sin condena en costas.

ANTECEDENTES

Actuación administrativa

Mediante la Resolución 0247, del 20 de mayo de 2019, el municipio demandado declaró

motiva de la presente decisión.

Segundo. Sin condena en costas.

ANTECEDENTES

Actuación administrativa

Mediante la Resolución 0247, del 20 de mayo de 2019, el municipio demandado declaró no probadas las excepciones contra el Mandamiento de Pago 451-2018, del 31 de agosto de 2018, por los períodos 2011 a 2018 -que recayó sobre el predio 50C -1273593 con dirección K 2E 15 -197, de varios propietarios, entre ellos, el actor . Las excepciones propuestas fueron pago efectivo del impuesto predial unificado (IPU) y carencia de la calidad de deudor solidario e indebida tasación de la deuda. En cambio, reconoció la prescripción de los años gravables 2011 y 2012. Luego, mediante la Resolución 761, del 27 de agosto de 2019, tras reconocer los abonos parciales efectuados por los comuneros, el municipio liquidó el crédito y las costas por el IPU de los periodos 2015 a 2018, fijándolo en la suma de $339.016.600 (índice 2 de Samai).

Con los antecedentes , el municipio allegó copia de la s Resoluciones 1822, del 31 de octubre de 2019, y 1895, del 15 de noviembre de 2019; la primera mediante la cual aprobó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo de l proceso tributario sobre el citado inmueble -con cédula catastral 010200040016000-, la cual fue presentada por uno de los comuneros (Colsubsidio); y como resultado de ello, ordenó terminar el proceso de cobro

inmueble -con cédula catastral 010200040016000-, la cual fue presentada por uno de los comuneros (Colsubsidio); y como resultado de ello, ordenó terminar el proceso de cobro

1 El expediente ingresó al despacho sustanciador el 18 de julio de 2023(índice 14). Esta y las demás menciones de «índices» aluden al historial de actuaciones registradas en el repositorio informático Samai). 2 Samai de tribunal. 3 Matrícula inmobiliaria 01-02-004-0016-000.Radicado: 25000-23-37-000-2019-00639-01 (27911)

Demandante: ICBF

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 coactivo sobre el inmueble. La segunda, por la cual se decidiría sobre la exigibilidad de una garantía otorgada por una compañía de seguros para afianzar el pago del impuesto de un comunero; sin embargo, al advertir la Resolución 1822, aprobatoria del pago de las obligaciones del IPU que venían siendo ejecutadas coactivamente, ordenó terminar el proceso coactivo (iniciado con el Mandamiento de Pago 451 -2018, del 31 de agosto de 2018 , en contra del predio con cédula catastral N. 01-02-0004-0016-000 con dirección K 2E 15 197), levantar las medidas cautelares y archivar las diligencias, por el pago total, dado que esto no solo beneficiaba al copropietario que solicitó la terminación, sino a todos los comuneros ; por efecto de la solidaridad . Este acto fue remitido para notificación a los comuneros, entre

beneficiaba al copropietario que solicitó la terminación, sino a todos los comuneros ; por efecto de la solidaridad . Este acto fue remitido para notificación a los comuneros, entre estos, al demandante con fecha estimada de entrega el 02 de diciembre de 2019, según guía de mensajería adjunta (índice 20 de Samai).

Demanda4

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011), el demandante formuló las siguientes pretensiones (índice 2):

Primera. Declarar nula la Resolución 0247 de 20 de mayo de 2019 expedida por la Alcaldía Municipal de Madrid Cundinamarca, por medio de la cual se resuelven unas excepciones contra el mandamiento de pago 451 de 2018 …

Segunda. Declarar nula la Resolución 761 de 27 de agosto de 2019, expedida por la Alcaldía Municipal de Madrid Cundinamarca, por medio de la cual se liquida crédito y costas dentro de los trámites de un cobro coactivo …

Tercera. Que como consecuencias de las declaraciones anteriores, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al municipio que se declare a paz y salvo de las vigencias 2015 a 2018 al [demandante] respecto del bien identificado con folio inmobilia rio 50C-127359 …, ubicado en la CL 2E 16-85 (sic) del municipio de Madrid Cundinamarca y cédula catastral 01 -02-0004-0016-000 teniendo en cuenta que el mismo ha efectuado el pago del impuesto predial a prorrata de su

2E 16-85 (sic) del municipio de Madrid Cundinamarca y cédula catastral 01 -02-0004-0016-000 teniendo en cuenta que el mismo ha efectuado el pago del impuesto predial a prorrata de su participación, a toda cuenta que el ICB F no es dueño de la totalidad del bien, sino únicamente del 0.4351% de la totalidad del bien.

Cuarta. Que se condene a la Alcaldía Municipal de Madrid Cundinamarca al pago de las costas, agencias en derecho y demás gastos del proceso.

A tales efectos, señaló como violados los artículos 29 de la Constitución; 2325 del Código Civil (Ley 84 de 1873); 715 a 719 del ET; 163 de la Ley 223 de 1995; 54 de la Ley 1430 de 2010 (modificada por el artículo 177 de la Ley 1607 de 2012); y 13 del Acuerdo 018 de 2016, bajo el siguiente concepto de violación (índice 2):

Conforme a los artículos 2325 del C Civil, 163 de la Ley 223 de 1995, 54 de la Ley 1430 de 2010 y 13 del Acuerdo 018 de 2016, si un bien pertenecía a una comunidad, el pago del impuesto deb ía efectuarse a prorrata de su participación y a dujo que los actos demandados incurrieron en irregularidades que los hacía n anulables; entre ellas, omitir indicarle que era responsable solidario, pues solo señalaron que, siendo el IPU uno solo, su pago debía efectuarse en su totalidad. Afirmó que lo anterior, desconocía el artículo 13 del Acuerdo 018 de 2016 , acorde con el cual, al existir comunidad, el pago deb e

su pago debía efectuarse en su totalidad. Afirmó que lo anterior, desconocía el artículo 13 del Acuerdo 018 de 2016 , acorde con el cual, al existir comunidad, el pago deb e hacerse a prorrata de la participación. Sostuvo que esto, vulneró además el debido proceso, por no haber tenido la posibilidad de controvertir la calidad de solidario, lo que afectó su derecho de defensa y de contradicción.

4 Mediante auto del 14 de noviembre de 2019, el desacho sustanciador del tribunal inadmiti ó la demanda a los efectos de que se excluyera de las pretensiones formuladas la nulidad contra el mandamiento de pago y se entregara las constancias de notificación de los demás actos acusados (índice 2 Samai). Tras su subsanación, fue admitida la demanda en auto del 20 de febrero de 2020 (ibidem).Radicado: 25000-23-37-000-2019-00639-01 (27911)

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Igualmente, acusó los actos de incurrir en falsa motivación; de una parte, por indicar que el pago de la obligación lo podían hacer los poseedores y usufructuarios, puesto que ello no le era aplicable; y de otra, porque no se tuvo en cuenta su calidad de copropietario del 0.4351% del bien , pues lo señalaron como deudor de la totalidad de la obligación y tomaron como «abonos» los pagos efectuados. Si bien el municipio estaba obliga do a

0.4351% del bien , pues lo señalaron como deudor de la totalidad de la obligación y tomaron como «abonos» los pagos efectuados. Si bien el municipio estaba obliga do a exigir el pago del impuesto, debía cobrarles a quienes adeudaban y no al actor, quien se encontraba al día en las obligaciones en la proporción que le correspondía , como se demostraba con los comprobante s SH-T-0259-2016, 201627185, 138495017 y 290884618, estando extinta su deuda.

Contestación de la demanda

La demandada se opuso a las pretensiones de l actor (índice 17 de Samai), aduciendo que, acorde con el artículo 1568 del Código Civil y la doctrina, tratándose de obligaciones solidarias, el acreedor est aba facultado para exigir la totalidad a los deudores , independientemente de la cuantía del interés de cada uno, o la relación interna con sus codeudores, no siendo posible oponer el beneficio de división de la deuda . Aseveró que la fuente normativa de la solidaridad en materia del IPU era el artículo 13 de la Ley 44 de 1990, que asignaba la carga de l tributo a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles. Por tanto, el actor era solidariamente obligado al pago del impuesto en concurrencia con los demás deudores. Agregó que , si bie n el artículo 794 del ET, señalaba que los comu neros eran solidariamente responsables por los impuestos a prorrata de su participación, esto no propiciaba la división de la obligación -lo que sería incompatible con la solidaridad -, sino que permitía que el comunero que pagara la

señalaba que los comu neros eran solidariamente responsables por los impuestos a prorrata de su participación, esto no propiciaba la división de la obligación -lo que sería incompatible con la solidaridad -, sino que permitía que el comunero que pagara la totalidad pudiera subrogarse en los derechos del acreedor. En adición, señaló que el actor ejerció plenamente su derecho de audiencia y defensa, pues fue vinculado a la actuación y presentó excepciones contra el mandamiento de pago, de modo que no se transgredió el debido proceso.

Sentencia apelada

El tribunal negó las pretensiones de la demanda (índice 40 de Samai). Luego de describir la actuación administrativa , así como la normativa del impuesto predial y d el cobro coactivo, entendió que los reproches del actor se dirigían a cuestionar la validez del título ejecutivo (liquidación oficial que determinó el IPU por los períodos 2011 a 2018) alegando la ausencia de su calidad de deudor solidario, lo cual era improcedente, pues conforme lo había precisado esta corporación, no era procedente discutir el título ejecutivo ejecutoriado, dentro del proceso de cobro coactivo. Adicionalmente, señaló que al ser el IPU de carácter real , el municipio podía perseguir el inmueble independientemente de quién lo poseyera o el título de adquisición, y agregó que «para cada uno de los responsables, principal y solidario, se hace exigible al tiempo la obligación sustancial» y que el comunero que pague toda la obligación p uede subrogarse en el derecho del acreedor para recobrar a cada codeudor, hasta concurrencia de la deuda de cada uno . Por último, desestimó la falsa

toda la obligación p uede subrogarse en el derecho del acreedor para recobrar a cada codeudor, hasta concurrencia de la deuda de cada uno . Por último, desestimó la falsa motivación, por considerar suficientes las explicaciones y soportes de los actos

Recurso de apelación

El actor apeló la sentencia (índice 43 de Samai), aduciendo lo siguiente:

-El tribunal no analizó la realidad fáctica del derecho de dominio sobre e l bien que se pretende su cobro, por cuanto la propiedad en su totalidad no pertenece al ICBF. Insistió en su calidad de comunero sobre el inmueble en cuestión, de modo que no estba obligadoRadicado: 25000-23-37-000-2019-00639-01 (27911)

Demandante: ICBF

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 a responder por la totalidad de la deuda del IPU, sino solo en la proporción de su cuota parte, acorde con el inciso 4 del artículo 13 del Acuerdo 018 de 2016 . Sin embargo, el municipio no persiguió a los demás comuneros, sino que se limitó a sancionar lo, pese a haber cumplido su obligación formal y sustancial. En ese sentido, señaló que no era cierto que lo pagado correspondiera a «abonos» como lo señalaba la Administración, sino que era el pago equivalente a su participación del 0.4351%, lo que correspondía a lo señalado por la DAF5; de modo que los actos acusados carecían de sustento. Si bien el acuerdo

era el pago equivalente a su participación del 0.4351%, lo que correspondía a lo señalado por la DAF5; de modo que los actos acusados carecían de sustento. Si bien el acuerdo señalaba que el pago de la deuda e ra indivisible, también determinaba como sujetos pasivos a los diferentes propietarios en proporción a l derecho de propiedad, de ahí que la anotada indivisibilidad respecto del impuesto predial , solo podía estar prevista en la ley.

Pronunciamiento sobre el recurso

El demandado se pronunció oportunamente (índice 12 de Samai ). Se ñaló que la obligación objeto de cobro fue determinada por la Liquidación Oficial 031, del 22 de marzo de 2018 -la cual no fue demandaday, destacó el señalamiento del tribunal respecto de que no era posible debatir la validez del título en el proceso de cobro. Adujo que no era cierto que el a quo hubiera omitido estudiar las pretensiones de la actora; otra cosa, era que hubiera concluido acerca de l a improcedencia de controvertir la validez del título ejecutoriado dentro del proceso de cobro coactivo, en tanto, el presente debate versaba exclusivamente sobre las resoluciones emitidas para ejecutar la deuda.

El ministerio público consideró que la sentencia debía ser confirmada, puesto que los cuestionamientos del actor debieron promoverse contra el título, no pudiendo hacerse en la demanda contra los actos de cobro (índice 13 Samai).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Preliminarmente, se advierte que el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido, lo cual fue aceptado mediante auto del 23 de octubre de 2025

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Preliminarmente, se advierte que el magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño manifestó estar impedido, lo cual fue aceptado mediante auto del 23 de octubre de 2025 (índice 55 Samai). Existiendo cuórum decisorio, juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos acusados, atendiendo los cargos de apelación planteados por el demandante contra la sentencia de primera instancia, que negó sus pretensiones.

Problema jurídico

1La Sala debería resolver los argumentos de la parte apelante, referidos a que el tribunal omitió atender los cuestionamientos acerca de que , en su condición de comunero del predio 50C-127359 su obligación tributaria era hasta el importe de su porcentaje en la propiedad del inmueble -0.4351%- y, dado que la normativa local y superior reconoce que el comunero responde a cuota parte y es sujeto pasivo en proporción a su propiedad, el demandado no podía cobrarle la totalidad del tributo. No obstante, la Sala advierte que dentro de las pruebas obrantes en el proceso reposan dos actos administrativos que dan cuenta de la terminación del proceso de cobro coactivo iniciado con el Mandamiento de Pago 451-2018, del 31 de agosto de 2018, proferido contra el actor y demás comuneros propietarios del inmueble , siendo preciso establecer su alcance y efecto en el asunto debatido.

5 Dirección de Apoyo FiscalMinHacienda-Asesoría 3737 del 13 de febrero de 2009.Radicado: 25000-23-37-000-2019-00639-01 (27911)

Demandante: ICBF

5 Dirección de Apoyo FiscalMinHacienda-Asesoría 3737 del 13 de febrero de 2009.Radicado: 25000-23-37-000-2019-00639-01 (27911)

Demandante: ICBF

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Análisis del caso

2Si bien el tribunal analizó y definió el debate planteado por las partes, acerca de si el actor estaba obligado a satisfacer la totalidad del IPU por los períodos 2015 a 2018, por ser responsable solidario, lo cierto fue que inadvirtió que, con l os antecedentes administrativos, el municipio allegó las Resoluciones 1822, del 31 de octubre de 2019, y 1895, del 15 de noviembre de 2019 . M ediante la primera, el municipio demandado aprobó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo del proceso tributario adelantado sobre el predio 50C-127359, presentada por uno de los comuneros [Hurtado Suárez Jorge Iván] y como resultado de ello, ordenó dar por finalizado el procedimiento coactivo iniciado con el Mandamiento de Pago 451 -2018, del 31 de agosto de 2018, relacionado con el inmueble 50C-127359 por los periodos 2015 a 2018.

Por su parte, la Resolución 1895, del 15 de noviembre de 2019, emitida, en principio, para decidir sobre la exigibilidad de una garantía de uno de los co propietarios del inmueble para el pago del impuesto, señaló que uno de ellos – Hurtado Suárez Jorge Iván 6

para decidir sobre la exigibilidad de una garantía de uno de los co propietarios del inmueble para el pago del impuesto, señaló que uno de ellos – Hurtado Suárez Jorge Iván 6 solicitó la terminación del cobro por mutuo acuerdo en acogimiento del beneficio establecido en el Acuerdo 006 del 05 de abril de 2019, y que esta le fue aprobada mediante la resolución anterior, así que «surge que con la aprobación de los beneficios tributarios al contribuyente Hurtado Suárez Jorge Iván … se pagaron las obligaciones ejecutadas coactivamente y esta circunstancia hace que el trámite coactivo deba darse por terminado y la consecuente orden de archivo de las diligencias, toda vez que el pago no solo beneficia al copropietario contribuyente, sino a todos los comuneros, ello por efecto de la solidaridad y en tal pertinencia es i nane pronunciamiento de fondo sobre las argumentaciones de la aseguradora frente a la garantía pues hay pago total de la obligación de las vigencias ejecutadas y que constaban en el mandamiento de pago, como ya se anotó » ( subrayado propio) (índice 20 de Samai, carpeta 12) . En línea con ello, resolvió « … Artículo segundo. Se ordena dar por terminado el proceso administrativo de cobro coactivo que se había iniciado con Mandamiento de Pago 451 -2018 del 31 de agosto de 2018, seguido en contra del predio con cé dula catastral 01-02-0004-0016-000 con dirección K2E 15 -197 por pago total de las obligaciones ejecutadas , según lo motivado. Artículo tercero. Se ordena cancelar y levantar las medidas cautelares de embargo decretadas dentro del proceso administrativo de cobro coactivo, siempre que aún permanezcan vigentes»

según lo motivado. Artículo tercero. Se ordena cancelar y levantar las medidas cautelares de embargo decretadas dentro del proceso administrativo de cobro coactivo, siempre que aún permanezcan vigentes» (subrayado propio). Este acto se envió para notificación a los comuneros, entre estos al demandante, con fecha estimada de entrega el 02 de diciembre de 2019, (según guía de mensajería adjunta (índice 20 de Samai).

Así, habiendo finalizado el cobro coactivo objeto de demanda, por pago de la deuda por parte de uno de los comuneros , tras la aprobación de la terminación de mutuo acuerdo, conforme consta en del Acta de Terminación Por Mutuo Acuerdo del 31 de octubre de 2019, cuya copia también reposa en la actuación administrativa, junto con el recibido de pago en efectivo por valor de $287.514.700 (índice 20, carpeta 12), desaparece el objeto del debate planteado, atendido el efecto liberatorio de la terminación del proceso de cobro coactivo, conforme fue expresamente reconocido en el acto administrat ivo identificado con el número 1895 del 15 de noviembre de 2019, en el aparte que fue transcrito en precedencia. Agréguese que el beneficio tributario reconocido en el municipio provino del acogimiento de la Ley 1943 de 2018, cuya inconstitucionalidad tuvo efectos a partir del 01 de enero de 2020 (sentencia C-481 de 2019).

6La Resolución partió de señalar en su parte considerativa: «que con la Resolución N. 0247 del 20 de mayo de 2019, se resolvieron

las excepciones contra el mandamiento de pago N. 451-2018 del 31 de agosto de 2018, y se ordenó seguir adelante con la ejecución en contra de HURTADO SU ÄREZ JORGE IVAN,; COLPENSIONES,; FIDUAGRARIA; ADMINISTRADORA FONDOS DE PENSIONES Y CESANTIAS -PROTECCIÓN SA; CENTRAL DE INVERSIONS -CISA-; INVERSIONES SUPERNONOISE SA; EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTA -ETB-; MULTIDIMENSIONALES SAS; ESPÍNDOLA AUDITORES ,; CODENSA SA; INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR COLOMBIANO -ICBF; ORGANIZACION BERNAL PENA Y CIA; DEXTON SA; CAJA COLOMBIANA DE SUBSIDIO FAMILIAR COLSUBSIDIO, todos ellos que aparecen inscritos en el folio de matrícula inmobiliaria número 50C-127359 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, Zona Centro de Bogotá DC».Radicado: 25000-23-37-000-2019-00639-01 (27911)

Demandante: ICBF

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Atendido lo anterior, y habiendo desaparecido el objeto del debate, la Sala se abstendrá de efectuar un análisis de fondo y, en consecuencia, modificará la decisión del tribunal.

Conclusión

3Como alcance interpretativo de esta providencia, se establece que, al desaparecer el objeto del debate, en virtud de actos administrativos sobrevinientes, no procede ningún pronunciamiento de fondo.

Costas

Conclusión

3Como alcance interpretativo de esta providencia, se establece que, al desaparecer el objeto del debate, en virtud de actos administrativos sobrevinientes, no procede ningún pronunciamiento de fondo.

Costas

4Considerando que no hay una parte vencida en el proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Modificar la sentencia apelada, en su lugar:

Primero. Inhibirse de conocer de fondo los actos demandados, por las razones expuestas en la sentencia de segunda instancia.

2. No condenar en costas en esta instancia.

3. Reconocer personería al abogado Isnardo Gómez Urquijo, como abogado del municipio, conforme al poder conferido (índice 66 de Samai).

Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha

(Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

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