CE - Sentencia 25000233700020230000302 de 2026

Radicado: 25000-23-37-000-2023-00003-02 (30939)

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad Radicación: 25000-23-37-000-2023-00003-02 (30939)

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

Demandada: Municipio De Funza

Temas: Impuesto predial unificado. Factores para la fijación de la tarifa.

Carácter enunciativo del listado del artículo 4 de la Ley 44 de

1990. Procedencia de tarifas diferenciales para predios rurales según su destinación económica.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por el Municipio de Funza, en contra de la sentencia del 28 de agosto de 202 5, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B , en la que se decidió2:

“PRIMERO: LEVANTAR la suspensión parcial del artículo 53 del Acuerdo 024 de 2021, decretada mediante auto del 20 de octubre de 2023.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial del artículo 53 del Acuerdo 024 de 2021, en lo que respecta a la tarifa del impuesto predial para los predios rurales con actividad industrial,

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial del artículo 53 del Acuerdo 024 de 2021, en lo que respecta a la tarifa del impuesto predial para los predios rurales con actividad industrial, comercial, servicios y agroindustrial, por las razones expuestas en la parte motiva .

TERCERO: Sin condena en costas.

(…)”

ANTECEDENTES

El acto demandado

El artículo 53 del Acuerdo 024 del 30 de noviembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Funza , fijó las tarifas del impuesto predial unificado en el municipio. La norma agrupó los predios del municipio en cinco categorías y para

1 Samai Tribunal, índice 83. Ingresó al despacho el pasado 20 de mayo de 2026. 2 Samai Tribunal, índice 80.Radicado: 25000-23-37-000-2023-00003-02 (30939)

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

cada una estableció una escala tarifaria por rangos de avalúo. La demanda se dirige contra la tabla titulada «PREDIOS URBANOS Y RURALES CON ACTIVIDAD INDUSTRIAL, COMERCIAL, SERVICIOS, AGROINDUSTRIAL », que fijó las tarifas del 6 al 15 por mil según el avalúo del inmueble. El aparte demandado es el siguiente:

PREDIOS URBANOS Y RURALES CON ACTIVIDAD INDUSTRIAL, COMERCIAL,

SERVICIOS, AGROINDUSTRIAL

AVALÚOS DESDE HASTA TARIFA POR MIL 1 50.000.000 6.0 50.000.001 100.000.000 7.0

SERVICIOS, AGROINDUSTRIAL

AVALÚOS DESDE HASTA TARIFA POR MIL 1 50.000.000 6.0 50.000.001 100.000.000 7.0 100.000.001 200.000.000 8.0 200.000.001 300.000.000 9.0 300.000.001 500.000.000 10.0 500.000.001 1.000.000.000 11.0 1.000.000.001 2.000.000.000 12.0 2.000.000.001 3.000.000.000 13.0 3.000.000.001 5.000.000.000 14.0 MAS 5.000.000.001 15.0

DEMANDA Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Pretensiones de la demanda y normas violadas

En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 13 7 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la demandante solicitó «la nulidad del aparte resaltado del artículo 53 del Acuerdo 024 del 30 de noviembre de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Funza»3.

Invocó como normas vulneradas el numeral 2 del artículo 4 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 y los artículos 83, 95 (numeral 9), 287, 313 y 338 de la Constitución Política.

Concepto de la violación y oposición

Los cargos de la demanda y la contradicción ejercida en la contestación se sintetizan, así:

9), 287, 313 y 338 de la Constitución Política.

Concepto de la violación y oposición

Los cargos de la demanda y la contradicción ejercida en la contestación se sintetizan, así:

Primer cargo. Violación de los artículos 4 de la Ley 44 de 1990 y 287, 313 y 338 de la Constitución Política

1. La demandante sostuvo que el Concejo Municipal de Funza fijó la tarifa con fundamento en la destinación económica del predio, criterio que no figura entre los

3 Samai Tribunal, índice 18.Radicado: 25000-23-37-000-2023-00003-02 (30939)

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

factores previstos en el inciso 2 del artículo 4 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011. Precisó que el numeral 2 de esa disposición admite como criterio para la fijación de la tarifa del impuesto el uso del suelo únicamente en el sector urbano.

Añadió que la autonomía de las entidades territoriales no es absoluta y se ejerce dentro del marco que fija la ley, de modo que el Concejo carecía de competencia para introducir un factor tarifario distinto de los legalmente previstos.

2. El municipio replicó que el artículo 53 no utilizó la destinación del predio como elemento de cuantificación del tributo, y que el único factor determinante de la tarifa fue el avalúo catastral dentro del rango legal del 5 al 16 por mil.

Explicó que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi clasifica los predios según su

elemento de cuantificación del tributo, y que el único factor determinante de la tarifa fue el avalúo catastral dentro del rango legal del 5 al 16 por mil.

Explicó que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi clasifica los predios según su destinación económica, razón por la cual el Concejo presentó de ese mod o la agrupación de los bienes sujetos al impuesto, sin que ello implique que la actividad económica determine la tarifa.

Segundo cargo. Violación del artículo 83 de la Constitución Política

1. La demandante afirmó que las tarifas del Acuerdo 021 de 2017 estuvieron vigentes durante 4 años y generaron una expectativa legítima de estabilidad. Su modificación abrupta, con incrementos que llegaron al 66,7%, desconoció la seguridad jurídica, la buena fe y la confianza legítima de quienes planearon inversiones en el municipio.

2. El municipio adujo que estos principios no impiden la modificación de las tarifas del impuesto predial, y que lo exigible es que se mantengan dentro de los límites legales y consulten la capacidad contributiva de los sujetos pasivos. Sostuvo que la nueva estructura tarifaria benefició a 1.229 de los 1.862 contribuyentes del grupo.

Tercer cargo. Violación de los artículos 83 y 95 -9 de la Constitución Política por omisión legislativa relativa

1. La demandante señaló que el Acuerdo 024 de 2021 no previó régimen de transición alguno que permitiera a los contribuyentes adaptarse de manera gradual al nuevo nivel tarifario, con lo cual incurrió en una omisión legislativa relativa.

2. El municipio replicó que el acuerdo se expidió con anterioridad al inicio del

transición alguno que permitiera a los contribuyentes adaptarse de manera gradual al nuevo nivel tarifario, con lo cual incurrió en una omisión legislativa relativa.

2. El municipio replicó que el acuerdo se expidió con anterioridad al inicio del período gravable en el que produjo efectos, y que ninguna norma le imponía establecer un régimen de transición cuando modifica las tarifas dentro del rango autorizado por la ley.Radicado: 25000-23-37-000-2023-00003-02 (30939)

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

SENTENCIA APELADA Y RECURSO DE APELACIÓN DE LA PARTE

DEMANDADA

El Tribunal declaró la nulidad parcial del artículo 53 respecto de los predios rurales con actividad industrial, comercial, de servicios y agroindustrial, y se relevó del examen de los cargos segundo y tercero de la demanda4.

El municipio apeló la decisión y formuló dos objeciones que se exponen enseguida, frente a los fundamentos de la providencia recurrida5.

Primer cargo de apelación. Indebida interpretación del artículo 4 de la Ley 44 de 1990

1. El Tribunal razonó que, aunque los factores del artículo 4 de la Ley 44 de 1990 no son taxativos por haber empleado el legislador la expresión «tales como », el propio precepto dispuso que el uso del suelo únicamente puede ser determinante en el sector urbano. Apoyó esa lectura en la sentencia de esta Sección del 7 de mayo de 20086.

Precisó que el inciso 3 del artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 introduj o una

en el sector urbano. Apoyó esa lectura en la sentencia de esta Sección del 7 de mayo de 20086.

Precisó que el inciso 3 del artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 introduj o una excepción puntual, circunscrita a la propiedad rural con destinación agropecuaria de estratos 1, 2 y 3 cuyo avalúo no supere los 135 salarios mínimos mensuales legales vigentes, y que esa excepción no habilita de forma general a los concejos para acudir a la destinación económica en suelo rural. Con ello se apartó del criterio que la misma subsección había acogido en la sentencia del 15 de abril de 20217.

2. El municipio sostuvo que el a quo incurrió en error in iudicando, porque entendió taxativo un listado que no lo es y dedujo una prohibición que el legislador no estableció. Adujo que la ley no fijó criterio alguno para determinar la tarifa del impuesto en los predios rurales.

Agregó que las únicas limitantes que impuso el artículo 4 de la Ley 44 de 1990 son el rango tarifario del 5 al 16 por mil y el carácter diferencial y progresivo de las tarifas, y que el acuerdo atendió a ambas. Invocó, además, la autonomía fiscal reconocida a los municipios en los artículos 287, 313 y 338 de la Constitución Política.

4 Samai Tribunal, índice 81. 5 Samai Tribunal, índice 83. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 7 de mayo de 2008. Rad. 15906, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.

5 Samai Tribunal, índice 83. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 7 de mayo de 2008. Rad. 15906, C.P. María Inés Ortiz Barbosa. 7 Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Cuarta Subsección B. Sentencia de 15 de abril de 2021. Exp 25899-3333-002-2018-00237-01.Radicado: 25000-23-37-000-2023-00003-02 (30939)

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

Segundo cargo de apelación. Incongruencia interna de la sentencia

1. El Tribunal expuso en la parte motiva que los concejos municipales están facultados para fijar los elementos del tributo dentro del marco trazado por la ley, y concluyó que esa facultad no comprendía el criterio aplicado en el artículo 53.

2. El municipio afirmó que ese análisis configura una indebida aplicación del artículo 281 del Código General del Proceso, por incongruencia interna, dado que los fundamentos de la decisión resultan incompatibles entre sí y con lo resuelto.

PRONUNCIAMIENTOS FINALES

La demandante se opuso al recurso y solicitó la confirmación de la sentencia 8. Adujo que el municipio varió su línea de defensa, pues en la contestación negó haber empleado el uso del suelo como criterio tarifario y en la apelación afirma que sí lo empleó, y que la ley se lo permite.

Sostuvo, además, que el silencio del legislador no constituye habilitación normativa y que los principios de equidad, justicia y progresividad no operan como normas que

sí lo empleó, y que la ley se lo permite.

Sostuvo, además, que el silencio del legislador no constituye habilitación normativa y que los principios de equidad, justicia y progresividad no operan como normas que confieran competencia. Reiteró de forma expresa los cargos segundo y tercero de la demanda, no examinados por el Tribunal.

El Ministerio Público no rindió concepto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Cuestión previa. Ponencia derrotada, alcance del recurso de apelación y de la revisión en segunda instancia

De manera preliminar se advierte que el presente proceso fue repartido al despacho del Magistrado Luis Antonio Rodríguez Montaño quien presentó ponencia a consideración de la Sección, sin obtener la mayoría de los votos requeridos para su aprobación en la Sala del día 16 de julio de 2026, por lo que se remitió el expediente al despacho que seguía en turno9.

La demandante pide que los planteamientos del recurso no sean examinados, porque contradicen lo que el municipio expuso en la contestación. Invoca los principios de congruencia, preclusión y lealtad procesal.

8 Samai CE, índice 12. 9 Samai CE, índice 15.Radicado: 25000-23-37-000-2023-00003-02 (30939)

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

Al respecto, el artículo 328 del Código General del Proceso delimita la competencia del superior a los reparos concretos formulados en el recurso. La norma cumple la función de fijar el objeto de la segunda instancia y no impone al apelante un deber

Al respecto, el artículo 328 del Código General del Proceso delimita la competencia del superior a los reparos concretos formulados en el recurso. La norma cumple la función de fijar el objeto de la segunda instancia y no impone al apelante un deber de coherencia con lo s argumentos de la contestación de la demanda. La Sala observa que los reparos formulados en el escrito de apelación se dirigen a controvertir los fundamentos de la sentencia.

Aunque los fundamentos del recurso de apelación difieran de los presentados en la contestación de la demanda , ello no implica la transgresión de los principios invocados como vulnerados, porque los reparos derivan de l razonamiento de la sentencia apelada y tienen por objeto controvertirlo. Por lo tanto, la objeción planteada por la demandante no impide el examen del recurso de apelación.

Por otro lado, la Sala precisa que, aunque la pretensión de la demanda comprendía la totalidad del aparte acusado —referido a los predios urbanos y rurales con actividad industrial, comercial, de servicios y agroindustrial—, el Tribunal declaró la nulidad únicamente respe cto de los predios rurales . La demandante no apeló esa denegación parcial. En consecuencia, conforme al artículo 328 del Código General del Proceso, la controversia en esta instancia se contrae a la legalidad de la tarifa fijada para los predios rurales.

2. Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Funza, le corresponde a la Sala determinar:

(i) Si el Concejo Municipal de Funza desconoció el artículo 338 de la

2. Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Funza, le corresponde a la Sala determinar:

(i) Si el Concejo Municipal de Funza desconoció el artículo 338 de la Constitución Política y el artículo 4 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, al fijar tarifas diferenciales del impuesto predial unificado para los predio s rurales con actividad industrial, comercial, de servicios y agroindustrial.

(ii) Si la sentencia apelada incurrió en incongruencia interna, en los términos del artículo 281 del Código General del Proceso.

Resueltos los problemas jurídicos, y en el evento de revocarse la sentencia, la Sala deberá pronunciarse sobre los cargos segundo y tercero de la demanda, cuyo estudio omitió el Tribunal.

3. La interpretación del artículo 4 de la Ley 44 de 1990

El artículo 338 de la Constitución Política establece que «[e]n tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar,Radicado: 25000-23-37-000-2023-00003-02 (30939)

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos». Asimismo, el numeral 12 del artículo 150 atribuye al Congreso la facultad de establecer contribuciones fiscales, mientras que los artículos 287 y 313 facultan

impuestos». Asimismo, el numeral 12 del artículo 150 atribuye al Congreso la facultad de establecer contribuciones fiscales, mientras que los artículos 287 y 313 facultan a los concejos para administrar los recursos y votar los tributos locales de conformidad con la Constitución y la ley. Por su parte, el artículo 317 reserva a los municipios el gravamen sobre la propiedad inmueble.

De estas disposiciones se sigue que el impuesto predial unificado obedece a una competencia concurrente. Corresponde al legislador autorizar el tributo y establecer su marco , y a los concejos municipales desarrollar dentro de ese marco los elementos que la ley no determinó.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha precisado que cuando la ley se limita a autorizar un tributo territorial, «puede ser más general siempre y cuando indique, de manera global, el marco dentro del cual las asambleas y los concejos deben proceder a especificar los elementos concretos de la contribución »10. La misma corporación ha señalado que el artículo 338 «ordena la predeterminación del tributo, pero en manera alguna señala que la fijación de sus elementos sólo puede ser efectuado por el Legislador , ya que habla específicamente de las ordenanzas y los acuerdos»11.

Ese reparto tiene un límite que opera a favor de la autonomía territorial, porque aun cuando el Congreso puede establecer directamente los elementos esenciales de los tributos territoriales, «se debe preservar el límite mínimo de autonomía fiscal, el cual, como ya se dijo, descansa en la fijación de la tarifa y en la libre administración, recaudo y control de los tributos»12, de manera que «el Congreso de la República no puede establecerlo todo»13.

Esta regla resulta determinante en el caso concreto, pues la tarifa no es un elemento

tributos»12, de manera que «el Congreso de la República no puede establecerlo todo»13.

Esta regla resulta determinante en el caso concreto, pues la tarifa no es un elemento accidental del impuesto predial, sino el espacio preciso en el que la jurisprudencia constitucional sitúa la autonomía territorial del municipio.

El artículo 4 de la Ley 44 de 1990 dicta el marco en el cual los concejos municipales y distritales pueden fijar la tarifa del impuesto predial. A ntes y después de su modificación por el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 , esta norma establece lo siguiente:

Antes de la modificación Con posterioridad a la modificación ARTÍCULO 4º.- Tarifa del impuesto. La tarifa del Impuesto Predial Unificado, a que se refiere la presente Ley, será fijada por los respectivos ARTÍCULO 4. La tarifa del impuesto predial unificado, a que se refiere la presente ley, será fijada por los respectivos Concejos municipales

10 Corte Constitucional, Sentencia C-155 del 31 de marzo de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo , que reiteró la Sentencia C-084 del 1 de marzo de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 11 Ibidem, que reiteró la Sentencia C-987 del 9 de diciembre de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-132 del 29 de abril de 2020, que reiteró la Sentencia C-587 del 13 de agosto de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

12 Corte Constitucional, Sentencia C-132 del 29 de abril de 2020, que reiteró la Sentencia C-587 del 13 de agosto de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 13 Sentencia C-504 del 3 de julio de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.Radicado: 25000-23-37-000-2023-00003-02 (30939)

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

concejos y oscilará entre el 1 por mil y 16 por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio de manera diferencial y progresiva, teniendo en cuenta:

Los estratos socioeconómicos;

Los usos del suelo, en el sector urbano;

La antigüedad de la formación o actualización del catastro;

A la vivienda popular y a la pequeña propiedad rural destinada a la producción agropecuaria se les aplicarán las tarifas mínimas que establezca el respectivo Concejo.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la Ley 9 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil. y distritales y oscilará entre el 5 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresivo, teniendo en cuenta factores tales como:

1. Los estratos socioeconómicos.

por mil del respectivo avalúo.

Las tarifas deberán establecerse en cada municipio o distrito de manera diferencial y progresivo, teniendo en cuenta factores tales como:

1. Los estratos socioeconómicos.

2. Los usos del suelo en el sector urbano.

3. La antigüedad de la formación o actualización del Catastro.

4. El rango de área.

5. Avalúo Catastral.

A la propiedad inmueble urbana con destino económico habitacional o rural con destino económico agropecuario estrato 1, 2 y 3 y cuyo precio sea inferior a ciento treinta y cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes (135 smlmv), se le aplicará las ta rifas que establezca el respectivo Concejo Municipal o Distrital a partir del 2012 entre el 1 por mil y el 16 por mil.

El incremento de la tarifa se aplicará a partir del año 2012 de la siguiente manera: Para el 2012 el mínimo será el 3 por mil, en el 2013 el 4 por mil y en el 2014 el 5 por mil. Sin perjuicio de lo establecido en el inciso anterior para los estratos 1, 2 y 3.

A partir del año en el cual entren en aplicación las modificaciones de las tarifas, el cobro total del impuesto predial unificado resultante con base en ellas, no podrá exceder del 25% del monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente ante rior, excepto en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro.

monto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente ante rior, excepto en los casos que corresponda a cambios de los elementos físicos o económicos que se identifique en los procesos de actualización del catastro.

Las tarifas aplicables a los terrenos urbanizables no urbanizados teniendo en cuenta lo estatuido por la ley 09 de 1989, y a los urbanizados no edificados, podrán ser superiores al límite señalado en el primer inciso de este artículo, sin que excedan del 33 por mil.Radicado: 25000-23-37-000-2023-00003-02 (30939)

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

PARÁGRAFO 1. Para efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley 44 de 1990, modificado por el artículo 184 de la Ley 223 de 1995, la tarifa aplicable para resguardos indígenas será la resultante del promedio ponderado de las tarifas definidas para los demás predios del respectivo municipio o distrito, según la metodología que expida el Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC.

PARÁGRAFO 2. Todo bien de uso público será excluido del impuesto predial, salvo aquellos que se encuentren expresamente gravados por la Ley"

En su redacción original, el inciso 2 del artículo 4 de la Ley 44 de 1990 dispuso que las tarifas deberían establecerse de manera diferencial y progresiva teniendo en cuenta tres factores taxativos: (i) los estratos socioeconómicos , (ii) los usos del

las tarifas deberían establecerse de manera diferencial y progresiva teniendo en cuenta tres factores taxativos: (i) los estratos socioeconómicos , (ii) los usos del suelo en el sector urbano y ( iii) la antigüedad de la formación o actualización catastral. El artículo 23 de la Ley 1450 de 2011 modificó esta norma . Aumentó el límite inferior de la tarifa al 5 por mil, conservó el mandato consistente en que las tarifas debían establecerse de manera diferencial y progresiva, y dispuso que las tarifas se fijarían «teniendo en cuenta factores tales como» lo señalados con anterioridad, agregando dos factores adicionales, a saber, el rango de área y el avalúo catastral.

Esta reforma introdujo, entonces, un cambio cuantitativo, consistente en la incorporación de dos factores nuevos, y uno cualitativo, consistente en la sustitución de una enumeración cerrada por una formulación abierta. La expresión «tales como» prevista en la disposición tiene un carácter ilustrativo —tanto en el lenguaje común como en la técnica legislativa—, toda vez que introduce ejemplos pertenecientes a una categoría más amplia y no un catálogo exhaustivo. Si el legislador hubiera querido conservar un listado taxativo le habría bastado con mantener la redacción anterior, que carecía de esa fórmula abierta.

Resulta, además, coherente con esta cláusula abierta la finalidad con la que fue introducido al ordenamiento el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, consistente en el fortalecimiento de las fuentes de financiación de los municipios mediante el incremento de las tarifas del impuesto predial y el establecimiento de regímenes

introducido al ordenamiento el artículo 23 de la Ley 1450 de 2011, consistente en el fortalecimiento de las fuentes de financiación de los municipios mediante el incremento de las tarifas del impuesto predial y el establecimiento de regímenes diferenciados. Al analizar esta norma, la Corte Constitucional señaló que « los lineamientos específicos antes destacados, cobijados en dos de los ejes centrales del PND, señalan la intención política y la necesidad desde el punto de vista de la realización de los objetivos y metas contenidos en el Plan, de aumentar el recaudo del impuesto predial, a través de la modificación tarifaria y el mejoramiento en los procedimientos de recaudo. Estos elementos indican que existe conexidad entre la norma demandada y los objetivos y metas del Plan, y no solo eso, sino que la conexidad es dir ecta, pues para la concreción de estos objetivos la medida analizada se presenta como conducente y apropiada, en tanto tiene la potencialidad de aumentar el recaudo a través delRadicado: 25000-23-37-000-2023-00003-02 (30939)

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

establecimiento de tarifas mínimas superiores a las antes existentes y el establecimiento de regímenes diferenciados»14.

La Sala concluye, en consecuencia, que el listado del inciso 2 del artículo 4 de la Ley 44 de 1990 no es taxativo. Así lo concluyó igualmente el Tribunal en la sentencia apelada.

A pesar de haber admitido el carácter enunciativo del listado previsto en la norma, el Tribunal extrajo del numeral 2 la prohibición de acudir a criterios distintos del

apelada.

A pesar de haber admitido el carácter enunciativo del listado previsto en la norma, el Tribunal extrajo del numeral 2 la prohibición de acudir a criterios distintos del avalúo catastral tratándose de predios rurales . Corresponde a la Sala examinar si esta inferencia que hizo el Tribunal es admisible.

El inciso 2 del artículo 4 de la Ley 44 de 1990 es una norma habilitante que enumera factores que los concejos deben tener en cuenta para el establecimiento de las tarifas del impuesto predial en su jurisdicción, de modo que su función normativa consiste en permitir la fijación de este elemento del tributo dentro de cierto marco.

La Sala observa que l a lectura del Tribunal supone un razonamiento a contrario, conforme al cual el silencio del legislador respecto de los usos del suelo rural excluiría su utilización como criterio tarifario. Tal conclusión, sin embargo, presupone que se está ante una enumeración cerrada, pues ese razonamiento solo opera en tales casos.

La expresión «tales como» excluye precisamente esa posibilidad. Al declarar abierto el listado, el legislador dispuso que la ausencia de un factor en la enumeración no significa proscripción. Sostener que el listado es enunciativo y, a su vez, que uno de sus numerales implica una restricción para la fijación de las tarifas a los predios rurales constituye una contradicción que no se desprende de la cláusula abierta que contiene la disposición.

A lo anterior cabe agregar una consideración relativa al efecto útil de la norma. En este orden, si el complemento de cada numeral generara una prohibición correlativa

contiene la disposición.

A lo anterior cabe agregar una consideración relativa al efecto útil de la norma. En este orden, si el complemento de cada numeral generara una prohibición correlativa respecto de lo no mencionado, los criterios señalados resultarían ser un listado de carácter cerrado y, por lo tanto, la fórmula « tales como » carecería de sentido y alcance. La interpretación que priva de efecto a un texto legal no puede prevalecer sobre la que se lo reconoce15.

14 Sentencia C-077 del 15 de febrero de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo. 15 Según la Corte Constitucional, el efecto útil de las normas corresponde a un criterio hermenéutico «según el cual debe considerarse, de entre varias interpretaciones de una disposición normativa, aquella que permita consecuencias jurídicas sobre la que no las prevea, o sobre la que prevea consecuencias superfluas o innecesarias» (Sentencia C-569 del 8 de junio de 2004, M.P. Rodrigo Uprimny Yepes). A su vez, según lo ha señalado la Sección Primera del Consejo de Estado, el principio de efecto útil de la norma es aquel «conforme al cual si entre dos posibles sentidos de un precepto, uno produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero» (Sentencia del 27 de noviembre de 2025, C.P. Pablo Andrés Córdoba Acosta).Radicado: 25000-23-37-000-2023-00003-02 (30939)

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

De esta manera, el complemento «en el sector urbano» cumple una función distinta de

Demandante: Carolina Rozo Gutiérrez

De esta manera, el complemento «en el sector urbano» cumple una función distinta de la que le atribuyó el Tribunal. Identifica el factor que el legislador quiso mencionar a título de ejemplo y nada dice sobre los predios rurales. En consecuencia, el complemento mencionado delimita el ejemplo, no la competencia de los concejos municipales.

En ese contexto, tampoco puede afirmarse que la referencia a los usos del suelo "en el sector urbano" comporte una prohibición implícita respecto de los predios rurales. El legislador no dispuso que dicho criterio fuera exclusivo del sector urbano ni estab leció expresamente una restricción para acudir a criterios semejantes respecto del suelo rural. La norma únicamente identificó uno de los factores que podían ser considerados para la fijación de la tarifa, sin incorporar una regla negativa frente a los demás supuestos. Por ello, atribuir a la expresión mencionada un alcance restrict