CE - Sentencia 25000233700020240033801 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad Radicación: 25000-23-37-000-2024-00338-01 (31474)

Demandante: Víctor Wilfredo Sánchez Vélez Demandada: Municipio de Leticia Tema: Contribución para la sostenibilidad turística de Leticia 2024.

Principio de legalidad y autonomía tributaria de las entidades territoriales.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia del 27 de marzo de 2026 proferida por el Tribunal Administrativo d e Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección A, que resolvió1:

«Primero: Declarar la nulidad del Acuerdo Municipal No. 001 del 21 de enero de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Leticia, “Por medio del cual se establece la contribución para la sostenibilidad turística en el destino municipio de Leticia hasta el 31 de diciembre de 2024 y se dictan otras disposiciones”, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

Segundo: No se condena en costas, conforme lo expuesto. (…)»

ANTECEDENTES

de diciembre de 2024 y se dictan otras disposiciones”, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

Segundo: No se condena en costas, conforme lo expuesto. (…)»

ANTECEDENTES

El Acuerdo Municipal 001 de 2024 fue expedido por el Concejo Municipal de Leticia el 21 de enero de 2024, el contenido de los artículos son los siguientes:

«Artículo 1. Establecer la contribución para la sostenibilidad y promoción turística en el destino Municipio de Leticia, a partir de la expedición del presente acuerdo hasta el 31 de diciembre de 2024.

Artículo 2. El sujeto pasivo de la contribución para el desarrollo de la sostenibilidad turística del destino Leticia; lo constituyen los no residentes nacionales o extranjeros que ingresen al municipio de Leticia vía aérea y fluvial; en edades comprendidas entre los 6 y los 75 años.

Parágrafo 1. Se consideran residentes las personas que tengan su domicilio o laboren de forma permanente en el Departamento del Amazonas.

Parágrafo 2. Serán exentos de pagar la contribución: Población en condición de discapacidad y funcionarios públicos que ingresen al Municipio de Leticia -Amazonas por obligaciones de trabajo siempre y cuando este sea justificado.

1 Índice 28 de la Plataforma SAMAI del Tribunal.Radicado: 25000-23-37-000-2024-00338-01 (31474)

Demandante: Víctor Wilfredo Sánchez Vélez

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Demandante: Víctor Wilfredo Sánchez Vélez

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2 Artículo 3. El sujeto activo es el Municipio de Leticia, como acreedor de la contribución para el desarrollo de la sostenibilidad turística del destino Leticia.

Artículo 4. Tarifa. Durante la vigencia de la contribución para la sostenibilidad y promoción turística en el destino Municipio de Leticia, el Alcalde del Municipio de Leticia fijará el valor y no podrá ser superior a CINCUENTA MIL PESOS M/CTE ($50.000).

Artículo 5. Responsabilidad del recaudo. Corresponderá al Secretario Financiero o a quien asigne realizar el seguimiento y verificación del proceso de recaudo, consignación y asignación de los recursos.

Parágrafo 1. Con el fin de brindar seguridad a los funcionarios, por solicitud de la Administración Municipal la Policía Nacional tendrá la obl igación de apoyar y acompañar el proceso de custodia de los dineros recaudados.

Parágrafo 2. Para garantizar la transparencia y control eficiente de los dineros recaudados, se usará un software, el cual, debe generar un comprobante de pago y su respectivo cierre de caja diario.

Parágrafo 3. Se contará con dos mecanismos de recaudo: medio de pago electrónico y en efectivo. Estos se harán públicos de manera periódica mediante los canales oficiales de la Alcaldía de Leticia y medios de comunicación existentes.

Parágrafo 4. El alcalde Municipal mediante acto administrativo fijará la forma de recaudo.

Alcaldía de Leticia y medios de comunicación existentes.

Parágrafo 4. El alcalde Municipal mediante acto administrativo fijará la forma de recaudo.

Artículo 6. Los recursos recaudados tendrán destinación específica para el desarrollo de acciones enfocadas a la sostenibilidad, promoción, competitividad e infraestructura turística del destino.

Parágrafo 1. Del monto global de los recursos que se recau den, se garantizará al mínimo el 15% para el desarrollo del turismo comunitario, indígena y rural del municipio de Leticia.

Parágrafo 2. La administración Municipal creará un rubro de ingreso y gastos, el cual, se denominará Contribución para el Desarrol lo de la Sostenibilidad Turística del Destino Leticia.

Artículo 7. Se autorizará al Alcalde de Leticia a realizar por decreto las adiciones presupuestales que se generen por el mayor recaudo generado por la contribución para el desarrollo turístico soste nible e informará al Concejo Municipal de Leticia durante la vigencia fiscal 2024.

Artículo 8. El presente acuerdo rige a partir de la sanción y deroga toda normatividad que le sea contraria.»

DEMANDA

Víctor Wilfredo Sánchez Vélez , en ejercicio del medio de control de nulidad, formuló las siguientes pretensiones2:

«4.1 DECLARAR la nulidad del Acuerdo Municipal No 001 del 21 de enero de 2024, por medio del cual se establece la contribución al turismo para el desarrollo del municipio y se dictan otras disposiciones, por considerarlo violatorio a la constitución y las leyes conforme lo expuesto en la parte motiva.»

medio del cual se establece la contribución al turismo para el desarrollo del municipio y se dictan otras disposiciones, por considerarlo violatorio a la constitución y las leyes conforme lo expuesto en la parte motiva.»

Invocó como disposiciones vulneradas los artículos 26, 121, 150, 287, 300 y 313 de la Constitución Política; 172 a 244, y 385 del Decreto Ley 1333 de 1986; y 2, y 32 de la Ley 136 de 1994. Como concepto de violación, expuso, lo siguiente:

2 Índice 2 de la plataforma SAMAI del Tribunal. DemandaRadicado: 25000-23-37-000-2024-00338-01 (31474)

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Explicó que el municipio expidió la norma demandada con excediendo sus facultades impositivas. Además, que el acto carece de motivación, desconoce el Código de Régimen Municipal, comporta extralimitación de funciones y se susten ta en una cita errónea del artículo 18 de la Ley 1551 de 2012.

Señaló que la «contribución al turismo» no fue creada por el legislador ni prevista en el Código de Régimen Municipal, por lo que el Concejo Municipal de Leticia se atribuyó facultades propias del Congreso de la República, al crear un tributo sin sustento legal. Adicionalmente, precisó que los municipios no tienen libertad para crear tributos, pues se requiere una ley previa que los establezca y habilite a los entes territoriales para

facultades propias del Congreso de la República, al crear un tributo sin sustento legal. Adicionalmente, precisó que los municipios no tienen libertad para crear tributos, pues se requiere una ley previa que los establezca y habilite a los entes territoriales para adoptarlos, según lo explicaron las sentencias C-540 de 2001, C-873 de 2002, C-538 de 2002, C -690 de 2003 y C -776 de 2003, al interpretar el artículo 338 de la Constitución Política

Advirtió que el artículo 93 del Decreto Ley 1333 de 1986 faculta a los concejos para imponer contribuciones dentro de los límites fijados por la Constitución y la ley, en concordancia con el artículo 338 entes enunciado.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El municipio de Leticia se opuso a las pretensiones de la demanda, por lo siguiente3:

Sostuvo que el acto demandado se expidió con fundamento en los artículos 313 y 338 de la Constitución Política, de modo que respeta los principios de legalidad, autonomía territorial y «buena fe administrativa».

Añadió que el acuerdo respeta el principio de autonomía territorial, pues, conforme a los artículos 287 y 338 de la Constitución Política, el municipio puede administrar sus recursos e imponer contribuciones fiscales y parafiscales. Agregó que el artículo 18 de la Ley 1551 de 2012 faculta a los concejos municipales para promover el desarrollo integral del territorio mediante normas que respondan a las necesidades locales, de manera que el acuerdo demandado constituye un mecanismo de financiación del turismo.

Indicó que el artículo 71 del Decreto Ley 1333 de 1986 facultó a los alcaldes para

integral del territorio mediante normas que respondan a las necesidades locales, de manera que el acuerdo demandado constituye un mecanismo de financiación del turismo.

Indicó que el artículo 71 del Decreto Ley 1333 de 1986 facultó a los alcaldes para presentar proyectos de acuerdo, como ocurrió en el presente caso. Sostuvo, asimismo, que el acto demandado respeta el principio de legalidad, conforme a las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, que autorizan el establecimiento de tributos locales, y al artículo 25 de la Ley 300 de 1996, que prevé el «peaje turístico» como mecanismo de financiación en los municipios con vocación turística.

Agregó que la «contribución al turismo» re speta los principios de progresividad y equidad, en la medida en que no grava a los residentes ni a los estudiantes. Precisó, además, que la secretaría municipal recauda los recursos y los destina a la actividad turística del territorio.

Concluyó que el a cuerdo demandado respeta los principios de buena fe, interés general y previsión legal, conforme a la sentencia de la Sección Cuarta del Consejo de

3 Índice 14 de la plataforma SAMAI del Tribunal.Radicado: 25000-23-37-000-2024-00338-01 (31474)

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4 Estado4 y a la sentencia C-504 de 2002 de la Corte Constitucional.

SENTENCIA APELADA

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4 Estado4 y a la sentencia C-504 de 2002 de la Corte Constitucional.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal accedió a las pretensiones de la demanda, y no condenó en costas, por lo siguiente5:

Explicó que, conforme a los artículos 150 y 338 de la Constitución Política, la autonomía tributaria de las entidades territoriales no es absoluta, pues corresponde al legislador crear los tributos, mientras que los entes territoriales solo pueden adoptarlos o desarrollarlos dentro del marco fijado por la ley. Por ello, sostuvo que la potestad tributaria territorial es derivada y se encuentra subordinada a la ley.

Indicó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado ha sostenido 6 que los concejos municipales pueden establecer tributos en su jurisdicción, siempre que estos hayan sido creados o autorizados por el legislador. Por tanto, concluyó que, al no existir una ley que establezca la «contribución al turismo» , el acto demandado se expidió con falsa motivación.

Añadió que ni la Ley 300 de 1996 ni el Decreto Ley 1333 de 1986 respaldan la creación del tributo. Precisó que el acto demandado no fue expedido de forma irregular, pero que, al encontrarse viciado por falsa motivación, debe declararse su nulidad

Finalmente, precisó que no hay lugar a condena r en costas al ventilarse un tema de interés público.

RECURSOS DE APELACIÓN

La demandada7 solicitó revocar la sentencia de primera instancia en lo que le es desfavorable y, en su lugar, negar la totalidad de las pretensiones de la demanda, con

interés público.

RECURSOS DE APELACIÓN

La demandada7 solicitó revocar la sentencia de primera instancia en lo que le es desfavorable y, en su lugar, negar la totalidad de las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente:

Sostuvo que el Tribunal incurrió en error de apreciación al interpretar el acto demandado a la luz de la Constitución, pues este se presume legal en tanto se surtieron las etapas procedimentales y se satisficieron los requisitos exigidos para su nacimiento a la vida jurídica

Manifestó que el Concejo Municipal de Leticia se encuentra facultado por el artíc ulo 338 de la Constitución Política para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones, de modo que puede recaudar las destinadas al desarrollo social, económico y turístico del municipio, así como liquidarlas y reglamentar su recaudo e inversión

Agregó que la sentencia C -178 de 2016 de la Corte Constitucional señala que los municipios pueden establecer tributos, en especial los relacionados con el turismo y con la promoción del crecimiento y el desarrollo de la economía, siempre que la prestación a cargo del contribuyente sea proporcional al beneficio que reciba. Por ello, sostuvo que el acto demandado no debe declararse nulo, pues consagra un tributo de

4 Sentencia del 4 de diciembre de 2014. Exp. 08001-23-31-000-2009-00611-01. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 5 Índice 28 de la Plataforma SAMAI del Tribunal. 6 Sentencia de 6 de agosto de 2025. Exp. 30104. C.P. Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

5 Índice 28 de la Plataforma SAMAI del Tribunal. 6 Sentencia de 6 de agosto de 2025. Exp. 30104. C.P. Dra. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 7 Índice 31 de la plataforma SAMAI del Tribunal.Radicado: 25000-23-37-000-2024-00338-01 (31474)

Demandante: Víctor Wilfredo Sánchez Vélez

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5 destinación específica que favorece el turismo en la Amazonía colombiana y repercute positivamente en la población.

Por último, sostuvo que el Tribunal debió considerar la competencia reconocida en el artículo 338 de la Constitución Política. Añadió que incurrió, además, en un error en la valoración de las pruebas aportadas por el demandante, pues la tasación de los perjuicios debe efectuarse conforme al material probatorio que obra en el expediente, según la posición del Consejo de Estado8.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

Por auto del 13 de agosto de 20269, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demanda da y se co ncedió el término previsto en los numerales 4 a 6 d el artículo 247 del CPACA, para que los sujetos procesales se pronunciaran.

El demandante no se pronunció.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se decide la legalidad del Acuerdo Muni cipal No. 001 del 21 de enero de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Leticia , por medio del cual determinó la

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Se decide la legalidad del Acuerdo Muni cipal No. 001 del 21 de enero de 2024, expedido por el Concejo Municipal de Leticia , por medio del cual determinó la contribución para la sostenibilidad turística en el destino para dicho municipio hasta el 31 de diciembre de 2024.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demanda da, en calidad de apelante única, corresponde a la Sala determinar si la «contribución para la sostenibilidad turística» cumple con el principio de legalidad.

La apelante sostuvo que, a diferencia de lo concluido por el Tribunal, la norma demandada goza de presunción de legalidad y se expidió en desarrollo de la autonomía fiscal del municipio (artículo 338 de la Constitución Política). Agregó que la sentencia C -178 de 2016 la habilita para establecer tributos relacionados con el turismo y que en la providencia impugnada no se acreditaron los perjuicios.

En relación con el principio de legalidad y la autonomía fiscal de las entidades territoriales, esta Sala en sentencia del 6 de agosto de 2025, explicó lo siguiente10:

«Para resolver, se pone de presente que con fundamento en los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales, consagrados en los artículos 1, 287 -3, 300-4 y 313 -4 de la Constitución Política, y la competencia para establecer tributos prevista en el artículo 338 ibidem, esta Sección 11, de manera reiterada, ha señalado que los municipios mediante sus órganos de representación popular, determinan los presupuestos de los gravámenes de acuerdo con la ley.

tributos prevista en el artículo 338 ibidem, esta Sección 11, de manera reiterada, ha señalado que los municipios mediante sus órganos de representación popular, determinan los presupuestos de los gravámenes de acuerdo con la ley.

A su vez, ha aclarado que esta competencia no es ilimitada, porque no puede excederse al punto de instituir tributos ex novo, pues la facultad creadora está atribuida al Congreso,

8 La demandante cita el expediente 1100103150002025281100 de 2025. 9 Índice 4 de la plataforma SAMAI. 10 Exp. 30104. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 11 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 7 de marzo de 2013, exp. 18579, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; del 19 de marzo de 2019, exp. 22645 C.P. Milton Chaves García; del 28 de mayo de 2020, exp. 23333, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; del 11 de noviembre de 2021, exp. 25479, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; del 04 de julio de 2024, exp. 28171, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, entre otras.Radicado: 25000-23-37-000-2024-00338-01 (31474)

Demandante: Víctor Wilfredo Sánchez Vélez

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6 y solo a partir de que s e establezca legalmente el impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden determinar los

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6 y solo a partir de que s e establezca legalmente el impuesto, los mencionados entes territoriales, de conformidad con las pautas dadas por la ley, pueden determinar los elementos de la obligación tributaria12.

De igual forma, la Corte Constitucional 13 sostuvo que el legislador tiene una competencia concurrente con las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales. Por ello, la Sección ha concluido que «si bien los municipios tienen autonomía en materia fiscal, no pueden prescindir de la ley para el ejercicio d e sus respectivas competencias, pues precisamente, la autorización legal determina de manera general o específica, los límites dentro de los cuales el acuerdo municipal fija los contenidos concretos del tributo14.». (Subraya la Sala)

De acuerdo con el criterio expuesto, los entes territoriales tienen autonomía tributaria, pero se encuentra limitada por lo establecido por el legislador, por lo que los municipios no están autorizados o facultados para crear o establecer tributos sin ley que lo faculte.

En el presente caso, la demandada se limita a sostener en el escrito de apelación que el trámite de expedición del acto demandado fue válido y que sus atribuciones se ajustan al artículo 338 de la Constitución Política. Sin embargo, no in voca ley alguna que la facultara para imponer la «contribución para la sostenibilidad turística» en el municipio de Leticia, de manera que no desvirtúa la falsa motivación advertida por el Tribunal.

Respecto de la sentencia C -178 de 2016, se advierte que la Corte Constitucional declaró inexequibles el numeral 5 y el parágrafo del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015,

Tribunal.

Respecto de la sentencia C -178 de 2016, se advierte que la Corte Constitucional declaró inexequibles el numeral 5 y el parágrafo del artículo 15 de la Ley 1753 de 2015, «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014 -2018», disposiciones que creaban un fondo al que se destinaban los recursos de una contribución al turismo para el pago de pasivos pensionales del sector hotelero.

De la providencia enunciada se desprende que el examen de la Corte Constitucional se centró en la naturaleza parafiscal de la contribución, en la indeterminación de los establecimientos hoteleros llamados a soportarla (lo que impedía establecer si el recaudo beneficiaba a quienes la sufragaban), en la inequidad de su destinación y en el desconocimiento del principio de leg alidad, derivado del carácter transitorio del fondo.

Conforme a lo expuesto, el fallo invocado no autoriza a los entes territoriales a crear una contribución al turismo sin ley previa que los habilite, pues allí la Corte examinó la indeterminación del fondo creado por el legislador y el desconocimiento del principio de legalidad derivado de su carácter transitorio. Antes bien, si una contribución al turismo creada directamente por el legislador fue retirada del ordenamiento por desconocer el principio de l egalidad, con mayor razón carece de sustento la establecida por un concejo municipal sin autorización legal previa. De ahí que el argumento de la apelante no desvirtúe la falsa motivación advertida por el Tribunal.

Por lo demás, se precisa que invocar el beneficio económico del acuerdo demandado, la presunción de legalidad de los actos administrativos o la falta de prueba de los

argumento de la apelante no desvirtúe la falsa motivación advertida por el Tribunal.

Por lo demás, se precisa que invocar el beneficio económico del acuerdo demandado, la presunción de legalidad de los actos administrativos o la falta de prueba de los perjuicios no enerva la nulidad derivada de la falsa motivación, pues, a la luz del artículo 137 del CPACA, esta procede cuando l os actos «hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma

12 Ibidem 13 Sentencia C-101 de 2022. 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Sentencia del 04 de julio de 2024, exp 28171, C.P. Myriam Stella Gutiérrez ArgüelloRadicado: 25000-23-37-000-2024-00338-01 (31474)

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7 irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propi as de quien los profirió» . (Subraya la Sala)

Frente a la providencia del Consejo de Estado que la demandada identificó con el radicado «1100103150002025281100 de 2025», se advierte que la apelante no aportó la fecha ni la sección o el consejero ponente de la providencia invocada, y que la búsqueda por el radicado suministrado no arrojó resultados, de manera que la Sala no puede pronunciarse sobre un a providencia que no fue debidamente identificad a.

búsqueda por el radicado suministrado no arrojó resultados, de manera que la Sala no puede pronunciarse sobre un a providencia que no fue debidamente identificad a. Conforme a lo expuesto en los acápites anteriores, los cargos no prosperan.

En tales condiciones, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia.

No se condenará en costas de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA, en atención a que se ventila un interés público.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

1. Confirmar la sentencia del 27 de marzo de 202 6 proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A.

2. Sin condena en costas en esta instancia.

Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente)

LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO

Presidente (Firmado electrónicamente)

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica:

(Firmado electrónicamente)

WILSON RAMOS GIRÓN

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ

La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidadorRadicado: 25000-23-37-000-2024-00338-01 (31474)

Demandante: Víctor Wilfredo Sánchez Vélez

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