CE - Sentencia 25000234100020150228601 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA

Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 25000-23-41-000-2015-02286-01

Actores: Martha Lucía Cardero Sotelo y Leonel Díaz Hernández Demandados: Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá, Alcaldía Local de Suba,

Policía Nacional – Estación Suba, Secretaría Distrital de Ambiente, Curaduría Urbana núm. 5 y Centro Comercial Mirandela Plaza

Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL 1 contra la sentencia proferida el 29 de mayo de 20 25 por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2.

I. ANTECEDENTES

La demanda

1. Los señores Martha Lucía Cardero Sotelo y Leonel Díaz Hernández presentaron demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra el

I. ANTECEDENTES

La demanda

1. Los señores Martha Lucía Cardero Sotelo y Leonel Díaz Hernández presentaron demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra el Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá, la Alcaldía Local de Suba, la Policía Nacional – Estación Suba, la Secretaría Distrital de Ambiente, la Curaduría Urbana núm. 5 y el Centro Comercial Mirandela Plaza con el objeto de que se proteja el derecho e inter és colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones

1 En adelante la POLICÍA NACIONAL. 2 En adelante el TRIBUNAL.2

Núm. único de radicación: 25000-23-41-000-2015-02286-01

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reglamentarias, previsto en el literal a del artículo 4 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19983.

Pretensiones

2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones4:

“[…] Teniendo en cuenta que desde hace ocho (8) años la comunidad acudió a la autoridad competente y posteriormente en los últimos tres (3) años hemos intensificado nuestras peticiones ante las diferentes autoridades para hacer cumplir la Ley y defender nuestro s derechos fundamentales sin que lo hayamos logrado, solicitamos Señor Juez se ampare el derecho colectivo de un ambiente sano, en consecuencia, hacer cesar las actividades de dichos establecimientos de comercio

la Ley y defender nuestro s derechos fundamentales sin que lo hayamos logrado, solicitamos Señor Juez se ampare el derecho colectivo de un ambiente sano, en consecuencia, hacer cesar las actividades de dichos establecimientos de comercio que haciendo uso ilegal del suelo que no le es permitido, ponen en peligro la vida, salud y los derechos colectivos de la comunidad residente en este sector netamente residencial de los barrios de Mirandela, Tejares del Norte, San Pedro, Vilanova y otros.

Adicionalmente: Ordenar a los demandados a ejecutar las acciones tendientes a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre el derecho colectivo fundamental afectado, ahora y en el futuro.

Ordenar la restitución de las cosas a su estado anterior. El Centro Comercial Mirandela Plaza debe hacer cumplir el uso del suelo para lo que fue autorizado en la Licencia de Construcción y no permitir el uso indebido que causa daños irreparables en la comunidad a la cual pertenece. La Policía debe recuperar el parque Mirandela que se encuentra en poder de pandillas, consumidores de drogas y alcohol y devolverlo a la comunidad para el goce y disfrute de un ambiente sano que le proporcione salud y vida. Reconocer lo ordenado en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, en caso de condenarse a los demandados […]”.

Presupuestos fácticos

3. La parte actora manifestó que las autoridades demandadas han omitido ejercer el control sobre los establecimientos de comercio dedicados a la venta y consumo de licores que operan en el Centro Comercial Mirandela Plaza ubicado en

3. La parte actora manifestó que las autoridades demandadas han omitido ejercer el control sobre los establecimientos de comercio dedicados a la venta y consumo de licores que operan en el Centro Comercial Mirandela Plaza ubicado en

la calle 187 núm. 49-64 en el Barrio Mirandela de la Localidad de Suba en la ciudad de Bogotá.

4. Señalaron que de conformidad con la licencia de construcción 04 -0272 de 2 de marzo de 2024 y el uso del suelo previsto para el predio en el que se ubica el centro comercial, no es permitido el establecimiento de la actividad comercial de venta de licor, to da vez que los locales comerciales se encuentran ubicados a

3 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 4 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…]

16RECIBEMEMORIAL_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 12 […]”.3

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menos de 30 metros del sector residencial y el ruido que producen perturba la salud y tranquilidad de los residentes, además de producir contaminación auditiva por el alto volumen de los parlantes instalados en los establecimientos de comercio.

5. Asimismo, manifestaron que la presencia de vehículos parqueados en la vía

y tranquilidad de los residentes, además de producir contaminación auditiva por el alto volumen de los parlantes instalados en los establecimientos de comercio.

5. Asimismo, manifestaron que la presencia de vehículos parqueados en la vía pública y el consumo de licor en las inmediaciones del centro comercial generan problemas de seguridad en la zona.

6. Advirtieron que han elevado varias peticiones a las entidades encargadas de ejercer el control de los establecimientos de comercio en la zona sin que a la fecha de presentación de la demanda hayan realizado acciones tendientes a proteger el derecho colectivo invocado.

Contestaciones de la demanda

7. La Curaduría Urbana núm. 5 presentó escrito de 18 de diciembre de 20155 mediante el cual contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Señaló que carecía de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que es un particular encargado de una función pública consistente en la verificación del cumplimiento de las norma s urbanísticas y de edificación vigentes en el distrito a través del otorgamiento de licencias urbanísticas.

8. Aseguró que expidió el concepto 50 -0-3206 de 28 de octubre de 2011 en el que, de conformidad con la normativa urbanística vigente al momento de su expedición, el uso de bar se clasifica en la cobertura zonal clase II, la cual estaba

permitida en ese momento en el predio ubicado en la calle 187 núm. 49 -64 Local 202, sin que con el precitado concepto se haya autorizado el funcionamiento de un bar.

9. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y

202, sin que con el precitado concepto se haya autorizado el funcionamiento de un bar.

9. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y ausencia de vulneración de derechos colectivos por parte de la Curaduría.

10. El Distrito Capital - Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de GobiernoAlcaldía Local de Suba – Secretaría Distrital de Ambiente presentó escrito de 15 de enero de 2016 6 en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones, señalando que ha realizado varias actuaciones administrativas y ha tramitado procesos sancionatorios en procura de salvaguardar el derecho colectivo invocado

5 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 16RECIBEMEMORIAL_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 12 […]”. 6 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…]

16RECIBEMEMORIAL_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 12 […]”.4

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y que, en todo caso, de existir vulneración del derecho colectivo es producido por terceros particulares.

11. Afirmó que la administración distrital ha actuado respetando el debido proceso, ha adelantado actuaciones administrativas y , de acuerdo con sus

y que, en todo caso, de existir vulneración del derecho colectivo es producido por terceros particulares.

11. Afirmó que la administración distrital ha actuado respetando el debido proceso, ha adelantado actuaciones administrativas y , de acuerdo con sus funciones, ha realizado operativos nocturnos de control a los establecimientos que expenden licores en el Centro Comercial Mirandela Plaza.

12. Sostuvo que en el presente caso se configura la carencia actual de objeto por hecho superado, en atención a que ha realizado las acciones en procura de ejercer el control sobre los establecimientos de comercio y no existe en la actualidad la vulneración alegada.

13. Finalmente, formuló las excepciones de hecho superado o carencia total de objeto, daño causado por hecho exclusivo de un tercero, falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la omisión.

14. La Policía Nacional – Policía Metropolitana de Bogotá presentó escrito de 15 de enero de 20167 en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y aseguró que adelantó el cierre temporal de los establecimientos de comercio denominados CANGURO BAR; THE CLUB BAR; SHOT LOUNGE; DEUTSCHE WORST UND KAFFE y SHOT LOUNGE , correspondiendo a la Alcaldía Local de Suba resolver sobre el cierre definitivo de los mencionados establecimientos.

15. Aseguró que a través del Comando de Estación Once de Suba ha realizado diligencias de amonestación, solicitudes de documentación para el desarrollo de actividades en establecimiento comercial. Señaló que ha desplegado diversos operativos tendientes a recup erar el espacio público del Parque Mirandela en los

diligencias de amonestación, solicitudes de documentación para el desarrollo de actividades en establecimiento comercial. Señaló que ha desplegado diversos operativos tendientes a recup erar el espacio público del Parque Mirandela en los que se incautaron elementos y se elaboró un informe sobre la detección de puntos críticos para la instalación de cámaras de seguridad.

16. Afirmó que carecía de legitimación en la causa por pasiva, pues corresponde a la Alcaldía Local de Suba realizar las gestiones correspondientes para adoptar las medidas necesarias para que los establecimientos de comercio cumplan los requisitos de la Ley 232 de 1995.

7 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…]

16RECIBEMEMORIAL_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 12 […]”.5

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17. Indicó que la acción popular era improcedente por cuanto no se configura la omisión en las funciones de la Policía Nacional que transgredan los derechos colectivos.

18. Formuló las excepciones de improcedencia de la acción y falta de legitimación en la causa por pasiva.

19. El curador ad litem de los establecimientos de comercio denominados BAR SHORT LOUNGE, 2 Y 20, CANGURO BAR y SAN JUAN BAR presentó escrito de 26 de abril de 20188 en el que señaló que en la actualidad dichos establecimientos

19. El curador ad litem de los establecimientos de comercio denominados BAR SHORT LOUNGE, 2 Y 20, CANGURO BAR y SAN JUAN BAR presentó escrito de 26 de abril de 20188 en el que señaló que en la actualidad dichos establecimientos de comercio no se encuentran en funcionamiento.

20. El apoderado judicial del establecimiento de comercio MI TIERRA BAR presentó escrito de 29 de mayo de 2018 9 en el que contestó la demanda en el sentido de oponerse a las pretensiones y formuló las excepciones de improcedencia de la acción popular, hecho superado e interpretaciones subjetivas por parte de los actores populares.

Otras actuaciones

21. El TRIBUNAL profirió auto de 30 de junio 2016 10 mediante el cual resolvió oficiar a la Cámara de Comercio de Bogotá para que remitiera los certificados de existencia y representación legal de los establecimientos de comercio ubicados en el Centro Comercial Mirandela Plaza con el fin de vincularlos a la presente acción popular.

22. El TRIBUNAL celebró la audiencia especial de pacto de cumplimiento el día 1.º de noviembre de 201711, la cual f racasó porque no comparecieron la totalidad de partes interesadas.

23. El TRIBUNAL profirió auto de 14 de mayo de 202112 mediante el cual aceptó la coadyuvancia de la demanda presentada por el señor José Miguel Forero Mendoza y decretó pruebas.

8 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…]

16RECIBEMEMORIAL_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 12 […]”.

8 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 16RECIBEMEMORIAL_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 12 […]”. 9 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 16RECIBEMEMORIAL_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 12 […]”. 10 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 16RECIBEMEMORIAL_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 12 […]”. 11 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 16RECIBEMEMORIAL_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 12 […]”. 12 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…]

16RECIBEMEMORIAL_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 12 […]”.6

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24. El TRIBUNAL profirió auto de 8 de octubre de 202413 en el que corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.

25. La Policía Nacional y el Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá presentaron escritos en l os que reiter aron los argumentos expuestos en las contestaciones de la demanda.

a las partes para alegar de conclusión.

25. La Policía Nacional y el Distrito Capital – Alcaldía Mayor de Bogotá presentaron escritos en l os que reiter aron los argumentos expuestos en las contestaciones de la demanda.

26. El MINISTERIO PÚBLICO guardó silencio en esta etapa procesal.

Sentencia de primera instancia

27. El TRIBUNAL profirió sentencia el día 29 de mayo de 2025, en la que resolvió

lo siguiente14:

“[…] PRIMERO. - DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: EXHORTAR la ALCALDÍA DE BOGOTÁ y a la POLICIA NACIONAL para que continúen realizando labores de inspección, vigilancia y control en el Centro Comercial “Mirandela”, con el propósito de verificar que los establecimientos de comercio allí ubicados cumplan con la normativa urbanística vigente.

TERCERO: DECLARAR la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva

de Juana Sáenz Montaño en calidad de Curadora Urbana No. 5

CUARTO: NO condenar en costas, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: REMITIR copia de esta decisión a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente […]”.

28. El TRIBUNAL consideró que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso era posible concluir que las autoridades demandadas habían adoptado

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente […]”.

28. El TRIBUNAL consideró que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso era posible concluir que las autoridades demandadas habían adoptado diversas medidas administrativas, policivas y ambientales para mitigar los efectos derivados del uso indebido del suelo en el sector en el que se ubica el Centro

Comercial Mirandela Plaza.

29. Precisó que la Policía Nacional – Comando de Policía de Suba demostró que ha realizado gestiones tendientes a la recuperación del espacio público del sector, garantizando la armonía en la zona residencial y evitando la contaminación auditiva, la inseguridad y el impacto en la movilidad.

13 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…] 16RECIBEMEMORIAL_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 12 […]”. 14 Cfr. Índice 12 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…]

16RECIBEMEMORIAL_01CUADERNOPRINCIPAL1(.pdf) NroActua 12 […]”.7

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30. Destacó que atendiendo a que las pruebas permitían evidenciar que en la actualidad no operan los establecimientos de comercio en el Centro Comercial Mirandela Plaza que dieron origen a la acción popular de la referencia, y que las autoridades accionadas de mostraron que realizaron acciones para garantizar el

actualidad no operan los establecimientos de comercio en el Centro Comercial Mirandela Plaza que dieron origen a la acción popular de la referencia, y que las autoridades accionadas de mostraron que realizaron acciones para garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas frente a las actividades que se encontraban permitidas de acuerdo con el uso del suelo y la licencia de construcción del Centro Comercial, se trataba de hechos superados.

31. Finalmente, el TRIBUNAL consideró que era necesario exhortar a la Alcaldía de Bogotá y a la Policía Nacional con el objeto de que continúen realizando labores de inspección, vigilancia y control en el Centro Comercial Mirandela Plaza con el propósito de verificar que los establecimientos allí ubicados cumplan la normativa urbanística vigente.

Recurso de apelación

32. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional presentó escrito de 12 de junio de 202515, por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia con fundamento en los siguientes

argumentos:

32.1. Afirmó que la Policía Nacional no tiene competencia para dar cumplimiento al exhorto previsto en el ordinal segundo de la sentencia apelada.

32.2. Aseguró que a la Policía Nacional, de conformidad con lo previsto en el artículo 218 de la Constitución Política y en la Ley 62 de 1993 , le corresponde mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz, sin que dentro de sus funciones se encuentre la de verificar la normativa urbanística.

32.3. Adujo que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 810 de 2003, el curador

públicas y asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz, sin que dentro de sus funciones se encuentre la de verificar la normativa urbanística.

32.3. Adujo que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 810 de 2003, el curador urbano es un particular que cumple una función pública consistente en la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación vigentes en el Distrito. Asimismo, los artículos 2.2.6.1.1.1 y 2.2.6.6.1.2 del Decreto 1077 de 2015, definen el curador urbano y la naturaleza de la función de curador urbano.

15 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: “[…]

16ED_03CUADERNOPRINCIPAL3(.pdf) NroActua 2 […]”.8

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32.4. Igualmente, sostuvo que el Consejo de Estado, mediante concepto de 7 de diciembre de 2000, precisó que los curadores urbanos son particulares que desarrollan competencias policivas de control y vigilancia en el trámite de la expedición de la licencia de urbanismo y construcción.

32.5. En el mismo sentido, señaló que los artículos 84 y 85 de la Ley 1801 de 2016, regulan el perímetro de impacto de la actividad económica y el informe de registro en Cámaras de Comercio, precisando que corresponde a la administración distrital

regulan el perímetro de impacto de la actividad económica y el informe de registro en Cámaras de Comercio, precisando que corresponde a la administración distrital verificar que las actividades económicas estén autorizadas por la reglamentación de las normas de uso del suelo.

32.6. Finalmente, señaló que no existe sustento legal para que el Tribunal exhortara a la Policía Nacional para que continuara realizando labores de inspección, vigilancia y control en el Centro Comercial Mirandela Plaza, con el propósito de verificar que los establecimientos de comercio allí ubicados cumplan con la normativa urbanística, competencia que recae en los curadores urbanos y en la Alcaldía Mayor de Bogotá.

Concesión del recurso de apelación

33. El magistrado sustanciador del TRIBUNAL profirió auto de 27 de junio de 202516, mediante el cual concedió el recurso de apelación presentado por la Policía Nacional contra la sentencia proferida en primera instancia.

Actuaciones en segunda instancia

34. El Despacho sustanciador profirió auto de 15 de julio de 202517 mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto por la Policía Nacional contra la sentencia proferida en primera instancia . Asimismo, se advirtió al procurador delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado que podía emitir concepto y a las partes procesales que podían solicitar el decreto de pruebas y pronunciarse en relación con el recurso de apelación i nterpuesto hasta la ejecutoria del auto admisorio.

35. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.

y pronunciarse en relación con el recurso de apelación i nterpuesto hasta la ejecutoria del auto admisorio.

35. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.

16 Cfr. índice 102 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Sede del Tribunal. Archivo denominado: “[…] 53Autoqueconced_201502286CONCEDEAPEL(.pdf) NroActua 102 […]”. 17 Cfr. índice 4 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. A rchivo denominado: “[…] 7Autoqueadmite_APa2015228601_Martha(.pdf) NroActua 4 […]”.9

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II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

36. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes : i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias ; y v) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala

37. De acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; en el artículo 13 del

concreto.

Competencia de la Sala

37. De acuerdo con lo previsto en el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 18, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y en el 15019 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, se precisa que esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instanc ia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares.

38. Asimismo, de conformidad con los artículos 320 20 y 32821 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201222, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por la Policía Nacional.

39. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.

18 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. Modificado por el artículo 1.º del Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024 “por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del

Acuerdo número 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90”. 19 Artículo modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 y por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. 20 “[…] Artículo 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 21 “[…] Artículo 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 22 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”.10

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Problema jurídico

40. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación:

40.1. Si la Policía Nacional tiene competencia para cumplir el exhorto

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Problema jurídico

40. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación:

40.1. Si la Policía Nacional tiene competencia para cumplir el exhorto consistente en continuar realizando labores de inspección, vigilancia y control en el Centro Comercial Mirandela, con el propósito de verificar que los establecimientos de comercio allí ubicados cumplan con la normativa urbanística vigente.

41. Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modifica r o revoca r la sentencia de 29 de mayo de 2025 proferida por el TRIBUNAL.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos

42. De conformidad con e l artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”.

43. El artículo 2 de la Ley 472 define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

44. Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos

restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”.

44. Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo.

45. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la rela ción o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses.

46. Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo11

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“[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”23.

ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”23.

47. La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados