CE - Sentencia 25000234100020260097801 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2026-00978-01

Accionante: CENTRO NACIONAL DE MEMORIA HISTÓRICA (CNMH)

Accionado: UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA

Temas: Enajenación gratuita de bienes entre entidades estatales.

Improcedencia de la acción de cumplimiento. Confirma.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 10 de julio de 2026, dictada por la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 1, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 2011 4, así como en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

La impugnación fue concedida mediante auto del 3 de agosto de 2026 , por lo que la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997.

I. ANTECEDENTES

La impugnación fue concedida mediante auto del 3 de agosto de 2026 , por lo que la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997.

I. ANTECEDENTES

1.1. Demanda

1. En ejercicio de la acción prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997 , el Centro Nacional de Memoria Histórica (en adelante, CNMH) presentó demanda en contra de la Universidad Nacional de

1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150. Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [...].Accionante: Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) Accionado: Universidad Nacional de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2026-00978-01

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Colombia, con el fin de obtener el cumplimiento de lo prescrito en el artículo 24 de

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Colombia, con el fin de obtener el cumplimiento de lo prescrito en el artículo 24 de la Ley 2294 de 20235 y el Decreto 1383 de 20256.

2. En consecuencia, el accionante formuló las siguientes pretensiones:

1. DECLARAR que la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA ha incumplido las obligaciones establecidas en el artículo 24 de la Ley 2294 de 2023 y del Decreto 1383 de 18 de diciembre de 2025, en relación con la terminación de la construcción del “Exploratorio Nacional”.

2. ORDENAR a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA el cumplimiento del artículo 24 de la Ley 2294 de 2023 "Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022 -2026 - Colombia Potencia Mundial de la Vida" , para que, en coordinación con el Gobierno Nacional y con el Centro Nacional de Memoria Histórica – CNMH, realice la terminación de la construcción del "Exploratorio Nacional" de que trata la Ley 425 de 1998, destinado a conmemorar el legado de Jorge Elié cer Gaitán, la construcción de la equidad, la justicia social, la cultura ciudadana participativa, la construcción de la paz, la restauración moral de la Nación y la dignidad. En desarrollo de lo anterior, solicito respetuosamente se

ordene a la entidad accionada:

2.1. Remitir el inventario de bienes muebles que se encontraban en las manzanas "A" y "B" y que hacen parte de "El Exploratorio Nacional".

3. ORDENAR a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA el cumplimiento del

2.1. Remitir el inventario de bienes muebles que se encontraban en las manzanas "A" y "B" y que hacen parte de "El Exploratorio Nacional".

3. ORDENAR a la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA el cumplimiento del Decreto No. 1383 del 18 de diciembre de 2025 "Por medio del cual se reglamenta el artículo 24 de la Ley 2294 de 2023, y se adicionan artículos al capítulo 6 del título 7 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1084 de 2015, en lo relacionado con la terminación del Exploratorio Nacional" , para que la accionada realice el saneamiento correspondiente de los bienes inmuebles y posteriormente proceda con la enajenación gratuita de los bienes de las manzanas "A" y "B" pertenecientes al Exploratorio Nacional al Centro Nacional de Memoria Histór ica – CNMH, con el fin de terminar el Exploratorio Nacional. En desarrollo de lo anterior, solicito

respetuosamente se ordene a la entidad accionada:

3.1. Sobre el saneamiento previo : Informar si tiene en su tenencia, posesión o dominio bienes inmuebles que sean materia de saneamiento previo, en los términos previstos en el artículo 24 de la Ley 2294 de 2023 y en el parágrafo 1 de los artículos 2.2.7.6.23 y 2.2.7.6.24 del Decreto 1084 de 2015 (adicionados por el Decreto 1383 de 2025). En caso afirmativo, indicar:

a) La identificación precisa de los inmuebles que requieren saneamiento, con señalamiento de su correspondiente Folio de Matrícula Inmobiliaria.

b) La naturaleza jurídica, material o administrativa de las situaciones que hacen

a) La identificación precisa de los inmuebles que requieren saneamiento, con señalamiento de su correspondiente Folio de Matrícula Inmobiliaria.

b) La naturaleza jurídica, material o administrativa de las situaciones que hacen necesario el saneamiento respecto de cada uno de los inmuebles.

c) Las actividades y gestiones que la Universidad Nacional de Colombia ha adelantado, se encuentra adelantando o tiene proyectado adelantar para efectos de llevar a cabo el referido saneamiento, con indicación del estado actual de cada una de ellas.

5 «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”». 6 «Por medio del cual se reglamenta el artículo 24 de la Ley 2294 de 2023, y se adicionan artículos al capítulo 6 del título 7 de la parte 2 del libro 2 del Decreto 1084 de 2015, en lo relacionado con la terminación del Exploratorio Nacional».Accionante: Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) Accionado: Universidad Nacional de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2026-00978-01

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d) El cronograma estimado para la culminación del saneamiento de cada inmueble, considerando que éste constituye requisito previo a la enajenación gratuita a favor del Centro Nacional de Memoria Histórica.

3.2. Sobre la notaría: Indicar la notaría ante la cual se surtirá la enajenación

considerando que éste constituye requisito previo a la enajenación gratuita a favor del Centro Nacional de Memoria Histórica.

3.2. Sobre la notaría: Indicar la notaría ante la cual se surtirá la enajenación gratuita de los bienes inmuebles pertenecientes a las manzanas "A" y "B" del complejo arquitectónico denominado "El Exploratorio Nacional", así como la fecha prevista para el otorgamiento de los act os y escrituras públicas necesarias para perfeccionar la transferencia del derecho de dominio a favor del Centro Nacional de Memoria Histórica, en cumplimiento del artículo 24 de la Ley 2294 de 2023 y del Decreto 1383 de 2025, teniendo en cuenta que, confo rme al parágrafo 2 de los artículos 2.2.7.6.23 y 2.2.7.6.24 del Decreto 1084 de 2015, tales actos quedarán exentos de los derechos que se generen por concepto del ejercicio de la función notarial y/o registral.

4. DISPONER que la UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA adelante, en forma inmediata y coordinada, las gestiones administrativas, financieras y presupuestales necesarias para garantizar la ejecución y finalización de los trámites administrativos y de obra, en cumplimiento de los mandatos legales citados. En particular, solicito respetuosamente se ordene a la entidad accionada:

4.1. Sobre el cronograma de entrega: Remitir el cronograma de entrega de los bienes muebles e inmuebles, derechos y obligaciones que recaen sobre las manzanas "A" y "B" del complejo arquitectónico "El Exploratorio Nacional", en

4.1. Sobre el cronograma de entrega: Remitir el cronograma de entrega de los bienes muebles e inmuebles, derechos y obligaciones que recaen sobre las manzanas "A" y "B" del complejo arquitectónico "El Exploratorio Nacional", en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 3 del artículo 2.2.7 .6.24 del Decreto 1084 de 2015 (adicionado por el Decreto 1383 de 2025), el cual dispone expresamente que "para la entrega [de] los bienes, derechos y obligaciones […] se deberá establecer un cronograma entre la(s) entidad(es) pública(s) del orden nacional que los detente y el Centro Nacional de Memoria Histórica, para asegurar la entrega efectiva de los mismos dentro del término establecido". En tal sentido, se informe:

a) Si dicho cronograma ya ha sido elaborado, y en caso afirmativo, se remita copia de este.

b) En caso contrario, la fecha prevista por la Universidad Nacional de Colombia para concertar el respectivo cronograma con el Centro Nacional de Memoria Histórica, así como el funcionario o dependencia encargada de adelantar dicha concertación.

1.2. Posición de la parte demandante

3. El CNMH indicó que, con ocasión del homicidio del jurista y líder político Jorge Eliécer Gaitán, el presidente de la República promulgó el Decreto 1265 de 17 de abril de 1948 , por medio del cual «se declaró como Monumento Nacional la vivienda donde habitaba el Doctor [Gaitán]».

4. De acuerdo con la parte accionante, en ese mismo decreto se ordenó la creación de un museo destinado a resguardar su memoria y legado, e, igualmente,

vivienda donde habitaba el Doctor [Gaitán]».

4. De acuerdo con la parte accionante, en ese mismo decreto se ordenó la creación de un museo destinado a resguardar su memoria y legado, e, igualmente, se le impuso al Estado el deber de adquirir los terrenos adyacentes a su vivienda, «con el fin de establecer una plaza conmemorativa que llevaría su nombre, declarando dichos espacios como bienes de utilidad pública».

5. También adujo que, en las Leyes 45 de 1948 y 34 de 1979, así como el Decreto 1948 de 1966 7, se adoptaron otras medidas tendientes a rendir homenaje

7 Posteriormente derogado por el artículo 18 del Decreto 271 de 2004.Accionante: Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) Accionado: Universidad Nacional de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2026-00978-01

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a la memoria del doctor Jorge Eliécer Gaitán , entre ellas, la creación del «Centro Jorge Eliécer Gaitán» (en lo sucesivo, el Centro) , que se constituiría como una fundación o institución de utilidad común, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Educación Nacional.

6. La parte actora señaló que el patrimonio del Centro estaría conformado por «los bienes adquiridos, o que en el futuro adquiriera la Nación, ubicados en la manzana que rodea la Casa Museo […] como en la manzana delimitada por las

6. La parte actora señaló que el patrimonio del Centro estaría conformado por «los bienes adquiridos, o que en el futuro adquiriera la Nación, ubicados en la manzana que rodea la Casa Museo […] como en la manzana delimitada por las

carreras 15 y 16, la calle 43 y la quebrada del río Arzobispo de la ciudad de Bogotá». En ese orden, afirmó que el Centro adelantó las gestiones para adquirir los inmuebles8 requeridos para adelantar « actividades de investigación, formación y difusión científica y cultural».

7. Sin embargo, el CNMH puso de presente que el Decreto 351 de 1994 9 modificó la naturaleza jurídica del Centro a un establecimiento público del orden nacional denominado Instituto Colombiano de la Participación «Colparticipar», cuyo patrimonio estaría conformado por los bienes del Centro y del «Exploratorio Nacional». En relación con este último, la Ley 425 de 1998 10 ordenó la finalización de su construcción y dispuso que formaría parte del referido instituto.

8. Posteriormente, el Decreto 271 de 2004, ordenó la supresión del instituto y, asimismo, dispuso que sus bienes serían transferidos a la Nación, representada por

el Ministerio de Educación Nacional.

9. Dicha cartera ministerial cedió los bienes a la Universidad Nacional de Colombia, que, desde entonces, ha asumido la custodia y conservación de los muebles e inmuebles vinculados al antiguo Centro. En virtud de ello, desde 2005, la universidad accionada es la entidad administradora de la Casa Museo , la cual, afirmó, se encuentra en proceso de renovación museográfica, «por lo que se

muebles e inmuebles vinculados al antiguo Centro. En virtud de ello, desde 2005, la universidad accionada es la entidad administradora de la Casa Museo , la cual, afirmó, se encuentra en proceso de renovación museográfica, «por lo que se encuentra cerrada al público, sin cumplir con las finalidades previstas durante más de 70 años».

10. Ahora bien, el CNHM puso de presente que el artículo 24 de la Ley 2294 de 2023, estableció que el Gobierno nacional «buscará la terminación del “Exploratorio Nacional”», deber que, de acuerdo con la parte actora, fue reglamentado con el Decreto 1383 de 2025.

11. La entidad demandante expuso que, el 30 de abril de 2026, presentó una petición a la Universidad Nacional de Colombia en la que solicitó el cumplimiento de las normas antes referidas . Este requerimiento fue contestado el 20 de mayo de esta anualidad, mediante el oficio con radicado «[B.1.013-2-0439-26]», en el que la accionada informó que no ha incurrido en renuencia.

8 Dichos inmuebles se identifican con las siguientes matrículas inmobiliarias: «50C -213572, 50C50020, 50C -1159946, 50C -118345, 50C -1160556, 50C882934, 50C -594286, 50C -88977, 50C64906, 50C-180738, 50C-5898, 50C339327, 50C -724673, 50C-724672, 50C-551020, 50C-301771 y 50C301701». 9 Derogado por el artículo 18 del Decreto 271 de 2004.

y 50C301701». 9 Derogado por el artículo 18 del Decreto 271 de 2004. 10 La cual conmemora los 50 años del magnicidio de Jorge Eliécer Gaitán.Accionante: Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) Accionado: Universidad Nacional de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2026-00978-01

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12. No obstante, el CNMH consideró que la Universidad Nacional de Colombia sí ha incumplido el mandato contenido en el artículo 24 de la Ley 2294 de 2023 y del Decreto 1383 de 2025, por cuanto (i) «no ha culminado el saneamiento orientado a la transferencia, no ha definido notaría, fecha de otorgamiento de escritura pública ni cronograma definitivo de entrega […] y conserva los bienes muebles e inmuebles en su patrimonio sin transferirlos al CNMH , limitando además su actuación a la manzana “A” y absteniéndose de avanzar respecto de la manza na “B”; y (ii ) han transcurrido más de 70 años sin que se haya completado el «Exploratorio Nacional» y sin que se hayan entregado sus bienes al CNMH.

13. La parte actora también expuso que, en el proceso con radicado núm. 2500023-41-000-2025-01999-00, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conoció una acción de cumplimiento tendiente a obtener la obediencia del artículo 24 de la Ley 2294 de 2023.

23-41-000-2025-01999-00, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca conoció una acción de cumplimiento tendiente a obtener la obediencia del artículo 24 de la Ley 2294 de 2023.

14. Empero, en su criterio, dicha pro videncia no es aplicable a este asunto, habida cuenta de que en esa oportunidad aún no había sido expedido el Decreto 1383 de 2025. Para el actor, fue por esa circunstancia que el tribunal determinó que, para ese momento, no existía un mandato imperativo y actualmente exigible, pues dependía del desarrollo reglamentario correspondiente.

15. En ese orden, el demandante destacó que tal presupuesto ya se cumplió, en tanto el Decreto 1383 de 2025 ya fue proferido y se encuentra «plenamente vigente» en lo que concierne a los deberes concretos a cargo de la Universidad Nacional de Colombia, a saber: «el saneamiento previo […], la enajenación gratuita de los bienes de las manzanas “A” y “B” a favor del [CN MH] […] y establecimiento de un cronograma de entrega».

1.3. Posición de la parte demandada

16. La Universidad Nacional de Colombia solicitó que se declare la improcedencia de la acción y, subsidiariamente, que se nieguen las pretensiones .

Esto, por cuanto el objeto de la acción implicaría, a su juicio, sustituir a las autoridades administrativas en la definición de un « proceso administrativo de alta complejidad técnic a, registral e interinstitucional ». Asimismo, destacó que las normas invocadas condicionaron la enajenación gratuita al «previo saneamiento» y sometieron la materialización del deber al «Marco Fiscal de Mediano Plazo, al Marco

complejidad técnic a, registral e interinstitucional ». Asimismo, destacó que las normas invocadas condicionaron la enajenación gratuita al «previo saneamiento» y sometieron la materialización del deber al «Marco Fiscal de Mediano Plazo, al Marco de Gasto de Mediano Plazo y a las disponibilidades presupuestales».

17. En particular, en relación con cada una de las pretensiones de la demanda

expuso lo siguiente:

(i) La pretensión primera supone una declaratoria de incumplimiento genérica o abstracta respecto de un proceso administrativo de alta complejidad, que debe ventilarse ante el «juez natural de la legalidad de los actos administrativos».Accionante: Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) Accionado: Universidad Nacional de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2026-00978-01

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(ii) La pretensión segunda está dirigida a que se le ordene a la universidad la terminación de la construcción del «Exploratorio Nacional» , lo cual implicaría forzar al ente universitario «a asumir competencias normativas y cargas presupuestales que el ordenamiento jurídico le ha adscrito de forma exclusiva a otras autoridades públicas». Ello, comoquiera que entre sus c ompetencias no se encuentra la ejecución de obras o la construcción de monumentos nacionales, pues el Decreto 1383 de 2025 le asignó esa función al CNMH en coordinación con el DPS.

Igualmente, lo pedido por el demandante conlleva un gasto no presupuestado

nacionales, pues el Decreto 1383 de 2025 le asignó esa función al CNMH en coordinación con el DPS.

Igualmente, lo pedido por el demandante conlleva un gasto no presupuestado ni apropiado por la universidad, el cual, por demás, tampoco estaría relacionado con la prestación del servicio público de «educación superior, investigación y extensión». Por ende, consideró que una orden en ese sentido constituiría una «desviación ilegal de fondos públicos y una flagrante transgresión a la autonomía presupuestal y patrimonial de la universidad».

Asimismo, alegó que es imposible jurídicamente entregar, de forma indiscriminada, inventarios y bienes ajenos. Sobre este particular, afirmó que: (a) la Casa Museo es propiedad del Distrito Capital en virtud de una sentencia de expropiación de 26 de noviembre de 1948 y que la universidad es tenedora precaria conforme a un contrato de comodato celebrado con el referido ente territorial; (b) los bienes que ingresaron al patrimonio de la universidad provienen del proceso de liquidación de Colparticipar, cuyo único sucesor legal de las deudas, pasivos y obligaciones es la Nación – Ministerio de Educación Nacional11; y (c) la colección museográfica está sujeta a un régimen de custodia especial derivado de las actas de cesión de la cartera de Educación, cuya titularidad real debe ser objeto de estricta verificación antes de que se emita algún tipo de orden de entrega.

(iii) La pretensión tercera , relativa a la orden de enajenación de bienes, se encuentra sometida a una condición suspensiva de saneamiento previo, la

emita algún tipo de orden de entrega.

(iii) La pretensión tercera , relativa a la orden de enajenación de bienes, se encuentra sometida a una condición suspensiva de saneamiento previo, la cual aún no se ha cumplido. En este caso, ello implica sanear técnica, registral y catastralmente un polígono integrado por 17 inmuebles, lo cual, a su juicio, constituye una obligación de medio y de ejecución sucesiva. Aunado a ello, reiteró que uno de los predios es propiedad del Distrito Capital.

Dicha enajenación también supone la elaboración de un cronograma de entrega concertado entre la entidad que «detenta» los bienes y el CNMH, por lo que este no puede ser impuesto por una de las partes ni por el juez de cumplimiento. Además, señaló que la norma no estableció un plazo para la fijación del cronograma, por lo que no es exigible temporalmente.

Por último, advirtió acerca de la existencia de un proceso judicial en el que se discute la legalidad del Decreto 1383 de 2025, que se encuentra en trámite de

11 La universidad puso de presente la existencia de la sentencia del 8 de septiembre de 2001 (radicado 43437) proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado.Accionante: Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) Accionado: Universidad Nacional de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2026-00978-01

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conciliación prejudicial. De allí que el juez de lo contencioso-administrativo no pueda convalidar anticipadamente los efectos materiales de un acto bajo sospecha de invalidez12.

(iv) La pretensión cuarta vulnera el marco legal de la acción de cumplimiento y la autonomía universitaria. En opinión de la universidad, adelantar las gestiones administrativas, financieras y presupuestales para garantizar la ejecución y finalización de los trámites y obras del Exploratorio Nacional requiere ordenar un gasto, puesto que en la «Manzana B» se encuentran las Facultades de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, Artes y Ciencias Humanas , cuyo traslado y la realización de obras de infraestructura requería una inversión de aproximadamente $35.070.588.818 ; recursos con los que no cuenta la institución educativa en esta vigencia fiscal, lo que podía afectar la prestación del servicio de educación.

Asimismo, señaló que son los decanos de cada una de las facultades quienes ejercen la administración y custodia directa de los bienes fiscales asignados, por lo que cualquier orden debe respetar la distribución interna de competencias.

18. Sumado a ello, la Universidad Nacional de Colombia aseveró que la acción tampoco cumple con el requisito de subsidiariedad, puesto que se encuentra en trámite la solicitud de conciliación prejudicial como requisito para demandar la legalidad del Decreto 1383 de 2025 y, en este caso, el CNMH también cuenta con la acción popular para reclamar la terminación de las obras del Exploratorio

trámite la solicitud de conciliación prejudicial como requisito para demandar la legalidad del Decreto 1383 de 2025 y, en este caso, el CNMH también cuenta con la acción popular para reclamar la terminación de las obras del Exploratorio Nacional.

19. Por tanto, solicitó que se declare la improcedencia de la acción o, en subsidio, se nieguen en su totalidad las pretensiones de la demanda.

1.4. Otras intervenciones

20. DPS. Coadyuvó las pretensiones de la acción de cumplimiento. Para dar cuenta del interés que le asiste en el proceso, indicó que el artículo 2.2.7.6. 25 del Decreto 1383 de 202513 dispuso que la terminación del Exploratorio Nacional debe hacerse en coordinación con esa entidad . Igualmente, señaló que el CNMH está

12 Al respecto, la Universidad precisó que el objeto de la eventual demanda es que se anule el artículo 1 del referido decreto, pues la enajenación de la manzana B desconoce la naturaleza de Bienes de Interés Cultural (BIC) y configura una expropiación encubierta sin indemnización previa , entre otras cuestiones. En relación con ello, la demandada informó que, de acuerdo con la Ley 1185 de 2008, el nivel de protección otorgado a los inmuebles de la manzana B comporta «una prohibición absoluta de demolición de las estructuras y la sujeción imperativa de cualquier acto de disposición o intervención física a la obtención de una autorización previa y expresa del Ministerio de las Culturas, las Artes y los Saberes». 13 «Artículo 2.2.7.6.25. Terminación del Exploratorio Nacional. El Centro Nacional de Memoria Histórica en coordinación con Departamento Administrativo para la Prosperidad, gestionarán la

las Artes y los Saberes». 13 «Artículo 2.2.7.6.25. Terminación del Exploratorio Nacional. El Centro Nacional de Memoria Histórica en coordinación con Departamento Administrativo para la Prosperidad, gestionarán la terminación y las demás actuaciones necesarias para la construcción y e n funcionamiento del complejo arquitectónico denominado «El Exploratorio Nacional», integrado por las manzanas “A” y "B" en artículos 2.2.7.6.23 y 2.2.7.6.24, de que trata el presente decreto».Accionante: Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) Accionado: Universidad Nacional de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2026-00978-01

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adscrito al referido departamento administrativo , según lo preceptuado en el Decreto-Ley 4158 de 2011.

21. Ministerio de Educación Nacional. Expuso que no es la entidad llamada a cumplir con las pretensiones de cumplimiento, puesto que estas se dirigen contra la Universidad Nacional de Colombia. Sin embargo, afirmó intervenir en el proceso, a fin de salvaguardar su posición institucional y, en consecuencia, solicitar que no se profiera decisión alguna en su contra «sin la debida vinculación formal y sin la acreditación de una obligación legal o administrativa directamente exigible».

1.5. Fallo de primera instancia

22. En sentencia de 10 de julio de 2026, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la improcedencia de la acción

1.5. Fallo de primera instancia

22. En sentencia de 10 de julio de 2026, la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la improcedencia de la acción sub examine, por considerar que el cumplimiento de las normas invocadas conlleva la ejecución de un gasto público y porque tampoco se supera el requisito de subsidiariedad.

23. Frente a lo primero, el a quo indicó que el parágrafo del artículo 24 de la Ley 2294 de 202314 dispuso expresamente que el acatamiento de dicho precepto estaría sujeto a un «gasto público en el que deben concurrir distintas entidades del orden nacional, como lo son las respectivas apropiaciones presupuestales».

24. En cuanto a lo segundo, el tribunal consideró que la terminación de la construcción del Exploratorio Nacional puede ser demandada a través de una acción popular, «en procura, por ejemplo, de la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el goce del espacio público y la defensa del patrimonio cultural de la nación».

25. En virtud de lo anterior, destacó que este mecanismo constitucional no está diseñado para resolver una disputa relacionada con la ejecución del «Exploratorio Nacional ni para coaccionar «la terminación de construcciones que requiere [sic] que se establezcan gastos».

1.6. Impugnación

26. CNMH. El demandante solicitó que se revoque la decisión de primera instancia, con fundamento, esencialmente, en los siguientes cuatro argumentos.

27. Primero, adujo que el tribunal confundió el objeto de la acción , pues esta no persigue que se termine una construcción, sino la enajenación gratuita de bienes

instancia, con fundamento, esencialmente, en los siguientes cuatro argumentos.

27. Primero, adujo que el tribunal confundió el objeto de la acción , pues esta no persigue que se termine una construcción, sino la enajenación gratuita de bienes inmuebles a la entidad, previo saneamiento. Para el demandante, dicho deber «no implica costos por la misma naturaleza de la transferencia gratuita de los inmuebles

14 Artículo 24. Parágrafo : «El cumplimiento de lo dispuesto en este artículo estará sujeto al Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Marco de Gasto de Mediano Plazo del correspondiente sector y a las disponibilidades presupuestales».Accionante: Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH) Accionado: Universidad Nacional de Colombia Radicado: 25000-23-41-000-2026-00978-01

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[y] las labores de saneamiento son propias de la entidad pública que tenga a su cargo la administración de cualquier predio». Aunado a ello, destacó que el Decreto 1383 de 2025 estableció que los actos y escrituras relacionados con dicha enajenación «quedarán exentos de los derechos que se generen por concepto del ejercicio de la función notarial y/o registral».

28. Segundo, alegó que el a quo asimiló un gasto público a la ejecución de un deber jurídico. Al respecto, precisó que el deber invocado no establece un gasto , sino la enajenación gratuita de bienes inmuebles entre entidades del orden nacional, por lo que «el hecho de que dichas gestiones administrativas puedan generar algún

deber jurídico. Al respecto, precisó que el deber invoc