CE - Sentencia 25000234200020150255502

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2015-02555-02 (4711-2024)

Demandante: María del Carmen Vallejo Vallejo

Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de

Administración Judicial

Tema: Prima especial. Prescripción.

MODIFICA Y CONFIRMA SENTENCIA

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Procede la Sala a d ecidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala transitoria, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES

1. La señora María del Carmen Vallejo Vallejo interpuso demanda en contra de la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con e l fin de que se acceda a las

siguientes:

ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con e l fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

2. Que se declare la nulidad del oficio DESAJ14-JR-3120 del 17 de junio de 2014 y de la Resolución 2951 del 8 de abril de 2015, a través de los cuales, la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, negó la reliquidación y pago de las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, en virtud de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y confirmó dicha negativa, respectivamente.

3. Que se apliquen las consecuencias de la declaratoria de nulidad de que trata la sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por el Consejo de Estado.Radicación: 25000-23-42-000-2015-02555-02 (4711-2024)

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4. Que, se inapliquen los decreto s salariales proferidos por el Gobierno Nacional entre el 2008 y el 2018, solo en cuanto restan el 30% del salario básico de los beneficiarios de la prima especial.

5. Que se condene a la demandada a reliquidar y pagar las sumas adeudadas por concepto de prima especial de servicios y las diferencias salariales y prestacionales devengadas desde junio de 1999 y en adelante hasta tanto ocupe

5. Que se condene a la demandada a reliquidar y pagar las sumas adeudadas por concepto de prima especial de servicios y las diferencias salariales y prestacionales devengadas desde junio de 1999 y en adelante hasta tanto ocupe el cargo de juez de la República , teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica, con inclusión del 30% que hasta ahora se ha tenido a título de prima especial. Igualmente, pidió reconocer la prima especial, como adición al salario.

6. Que se reajusten las sumas reconocidas, se paguen los intereses y se condene en costas a la demandada, de acuerdo con lo previsto en los artículos 187, 188, 189 y 192 del CPACA.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

7. Que ha prestado sus servicios a la Rama Judicial de forma ininterrumpida , en calidad de juez de la República desde junio de 1999 hasta la fecha.

8. Que el 30 de mayo de 2014 solicitó a la demandada reliquidar y pagar las diferencias debidas por concepto de salarios y prestaciones sociales, teniendo en cuenta la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y su carácter de factor salarial , petición que fue negada a través de los act os administrativos demandados.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

9. Como normas violadas se citaron los artículos 2, 4, 5, 13, 25, 26, 29, 53, 83, 136,

150 numeral 19 y 209 de la Constitución Política; 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992 y 152 numeral 7 de la Ley 270 de 1996 ; los Decretos expedidos por el Gobierno Nacional desde 1993 hasta 2016, que reglamentan la prima especial de servicios; artículo 3 numerales 1, 2 y 3 y ar tículo 10 de la Ley 1437 de 2011; Convención Americana de Derechos Humanos; Ley 139 de 1996; convenios 95, 100, 111 y 151 de la OIT; artículos 127, 128 y 143 del Código Sustantivo del Trabajo.

10. Que los actos demandados fueron expedidos con desconocimiento de la Constitución, la Ley y el precedente que sobre la prima y los principios de derecho laboral han desarrollado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, respectivamente; porque omitieron la forma cor recta en que se debe reconocer la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 , pues se tuvo en cuenta como parte integrante de la asignación básica y no un aumento de esta, con lo que se generó una disminución en el salario y, por ende, en lasRadicación: 25000-23-42-000-2015-02555-02 (4711-2024)

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prestaciones sociales de sus beneficiarios. Para el efecto, citó entre otras, las decisiones del 29 de abril de 20141; del 2 de abril de 20092; del 2 de septiembre de 20153 emitidas por el Consejo de Estado.

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prestaciones sociales de sus beneficiarios. Para el efecto, citó entre otras, las decisiones del 29 de abril de 20141; del 2 de abril de 20092; del 2 de septiembre de 20153 emitidas por el Consejo de Estado.

11. Que el reconocimiento de la pr ima especial responde al principio de progresividad, el cual imposibilita la regresividad en cuanto a las prestaciones concedidas a los trabajadores.

12. Que los actos administrativos acusados incurren en falsa motivación, porque la Administración despojó de los efectos de la prima especial a los trabajadores, en este caso a una juez de la república, sin que mediaran fundamentos razonables y objetivos para ello, al aseverar que dicho emolumento carece de carácter salarial y prestacional.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

13. La demanda fue admitida el 28 de octubre de 2016 y su reforma el 12 de diciembre de 2019 y notificada la demandada4, se opuso a las pretensiones, bajo el argumento de que el acto demandado fue proferido de conformidad con la Constitución y la Ley. Indicó que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la prima especial no tiene carácter salarial, es decir, que no constituye factor para la liquidación d e las prestaciones sociales. Agregó que dicha disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-279 de 1996.

14. Que si bien en sentencia del 29 de abril de 20145 el Consejo de Estado declaró la nulidad de los decreto s salariales proferidos entre 1993 a 2007, lo cierto es

la sentencia C-279 de 1996.

14. Que si bien en sentencia del 29 de abril de 20145 el Consejo de Estado declaró la nulidad de los decreto s salariales proferidos entre 1993 a 2007, lo cierto es que nada dijo sobre aquellos que se expidieron entre el 2008 y el 2014, por lo que la entidad estaba en la obligación de darles cumplimento so pena de desconocer la normativa salarial vigente para los servidores de la rama judicial.

15. Que adicionalmente, existe una imposibilidad material y presupuestal para incluir en la nómina el pago adicional de la prima especial de servicios, pues además dicho pago sobrepasaría el límite establecido en el Decreto 1251 del 14 de abril de 2009, esto es, 47.7%, 43% y 34.7% del 70% del total de los ingresos de los magistrados de altas cortes según el caso.

16. Propuso como excepciones: integración del litis consorcio necesario, ausencia de causa petendi, prescripción e innominada.

1 Radicado: 11001-03-25-000-2007-00087-00 2 Radicado: 11001-03-25-000-2007-00098-00 3 Radicado: 73001-23-31-000-2011-00102-00 4 Folios 128 a 140 del expediente físico. 5 Radicado: 11001032500020070008700Radicación: 25000-23-42-000-2015-02555-02 (4711-2024)

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SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

17. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria6, mediante sentencia del 28 de febrero de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones, porque la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 debe ser entendida como un incremento y no una disminución de la remuneración básica de los servidores beneficiarios de aquella. Que, por ley, no tiene carácter salarial, salvo para pensión y salud.

18. Que la demandante tiene derecho a « la reliquidación pago de sus ingresos mensuales liquidados a partir de l 30 de mayo de 2011 y hasta la fecha en que funja o fungió en el cargo de Juez de la República , sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios […] y al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo salario básico, “sin lugar a detraer de la misma el 30% de la prima especial […] ». Lo anterior, porque en el caso operó la prescripción trienal, dado que la reclamación ante la entidad se presentó el 30 de mayo de 2014.

19. Estableció que, para la liquidación y pago, no podrá superarse el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, en atención al cargo ocupado por la demandante.

RECURSO DE APELACIÓN

20. La parte demandante 7 interpuso recurso de apelación bajo el argumento de

máximo fijado por el Gobierno nacional, en atención al cargo ocupado por la demandante.

RECURSO DE APELACIÓN

20. La parte demandante 7 interpuso recurso de apelación bajo el argumento de que, en virtud de los principios de favorabilidad, debido proceso, igualdad y confianza legitima debe aplicarse el precedente contenido en la sentencia del 29 de abril de 2014 para efectos de contabilizar la prescripción, pues es a partir de la ejecutoria de ta l providencia que nació el derecho a reclamar las diferencias adeudadas por concepto de la prima especial. En este sentido, pidió que se revoque el numeral cuarto de la sentencia.

21. Además, solicitó que se modifique el numeral tercero, en el sentido de condenar a la demandada a reliquidar y pagar los ingresos mensuales y las prestaciones sociales a partir de 1999 y hasta cuando funja como juez de la República, sobre la base del salario básico más el 30% de este , correspondiente a la pri ma especial de servicios.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

22. El 16 de septiembre de 2025 fue rechazado el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y admitido el de la parte demandante, y se dispuso

6 Folios 178 a 187 vuelto del expediente físico. 7 FoliosRadicación: 25000-23-42-000-2015-02555-02 (4711-2024)

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que, una vez ejecutoriada la providencia, el expediente pasaría a Despacho para

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que, una vez ejecutoriada la providencia, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a despacho para fallo.

23. Las partes guardaron silencio y e l agente del Ministerio Público no emitió concepto.

CONSIDERACIONES

Asunto a resolver

24. Los problemas jurídicos según el recurso de apelación interpuesto se contraen a determinar si la demandante tiene derecho a que se reliquiden las prestaciones sociales con base en el 100% de su asignación más el 30% de este a título de prima especial, desde 1999 y, de ser el caso, si operó la prescripción.

De la prescripción

25. En lo que se refiere a la prescripción, se advierte que esta corporación ha sostenido, de forma pacífica 8, que el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4ª de 1992, a saber, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993. En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 el interesado podía haber interrumpido la prescripción trienal. Es decir, que no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción , dada su naturaleza declarativa.

26. En el presente asunto quedó probado que la demandante laboró como juez de

de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción , dada su naturaleza declarativa.

26. En el presente asunto quedó probado que la demandante laboró como juez de la República desde el 21 de marzo de 1987, durante los siguientes periodos: del 21/03/1987 al 31/10/1987; del 23/05/1988 al 17 de abril de 1991; del 18/04/1991 al 31/05/1991; del 01/06/1991 al 30/12/1992; del 31/12/1992 al 31/03/1997; del 01/04/1997 al 31/03/1999; del 01/04/1999 al 30/05/1999; del 31/05/1999 al 31/12/2004; del 01/01/2005 al 18/06/2009; del 19/06/2009 al 17/06/2011; del 18/06/2011 y hasta la fecha9. Desde su creación, la prima especial ha sido tenida en cuenta como parte integrante de la asignación básica y no un plus, desmejorándose con ello las prestaciones de la accionante . Sin embargo, en consideración a que la reclamación administrativa ante la Rama Judicial,

8 Para el efecto pueden consultarse: Consejo de Estado, Sección Segunda. Sala de Conjueces. Sentencia del 6 de junio de 2023. Radicación: 2500023-25-000-2010-00700-02 (0735-2019). CP: Juan Camilo Morales Trujillo Consejo de Estado, Sección Segunda. Sala de Conjueces. Sentencia 8 de octubre de 2024. Radicación: 25000234200020170478802 (1135-2023). CP: Nubia González Cerón.

Consejo de Estado, Sección Segunda. Sala de Conjueces. Sentencia 8 de octubre de 2024. Radicación: 25000234200020170478802 (1135-2023). CP: Nubia González Cerón. Consejo de Estado, Sección Segunda. Sala de Conjueces. Sentencia del 3 de diciembre de 2024. Radicación: 170012333000201600137 02 (0322-2021) CP: Jorge Iván Acuña Arrieta. 9 Tal como se advierte en constancias laborales emitidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, visibles a folios 3 a 30 y 116 a 123 del expediente físico.Radicación: 25000-23-42-000-2015-02555-02 (4711-2024)

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Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, se radicó hasta el 30 de mayo de 201410, se concluye que el derecho se encuentra prescrito, tal como lo concluyó el Tribunal.

27. De conformidad con lo expuesto, y en consideración a que el Consejo de Estado, a través de las sentencias del 29 de abril de 2014 y del 9 de abril de 2024, declaró la nulidad de los decretos salariales que tuvieron la prima especial como parte integrante del salario y en vista de que el juez de primera instancia solo se estuvo a lo resuelto en la primera de ellas y en la sentencia del 2 de septiembre de 201911 emitida por esta Corporación, la Sala dispondrá estarse a lo resuelto en aquellas, omitiendo la del 2 de septiembre de 2019.

a lo resuelto en la primera de ellas y en la sentencia del 2 de septiembre de 201911 emitida por esta Corporación, la Sala dispondrá estarse a lo resuelto en aquellas, omitiendo la del 2 de septiembre de 2019.

28. Igualmente, se adicionará el numeral tercero y se modificará el numeral cuarto de la decisión apelada en el sentido declarar probada la prescripción, con excepción de la obligación de la demandada de pagar las diferencias de las cesantías, tal como se expuso en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 201612, según la cual este derecho no prescribe mientras la relación laboral esté vigente, como ocurre en el presente asunto , las c uales deberán reconocerse desde el 1.º de junio de 1999.

29. Finalmente, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre la sentencia allegada por la parte demandante visible a índice 00029 de SAMAI, dado que si bien corresponde a un proceso en el que fue part e la actora , se reclaman unos tiempos de servicio diferentes a los aquí analizados.

De la condena en costas en segunda instancia.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo an terior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue

manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el

10 Folios 31 y 32 del expediente físico. 11 Sentencia que actualmente no se considera como de unificación, teniendo en cuenta que en dicha actuación los conjueces designados inobservaron los artículos 236 de la Constitución Política, 36 de la Ley 270 de 1996 y 126 y 128 del CPACA, porque conformaron la Sala con 7 de los 8 conjueces necesarios, sin tener en cuenta el número de miembros que para el efecto está delimitado en la ley, y, en consecuencia, desatendieron la mayoría necesaria para deliberar. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicación: 08001-23-31-0002011-00628-01 (0528-14) CE-SUJ2-004-16. MP: Luis Rafael Vergara.Radicación: 25000-23-42-000-2015-02555-02 (4711-2024)

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caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el

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caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume . En ese sentido la sentenc ia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, porque las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial, por lo que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. ESTARSE a lo resuelto en la s sentencias proferidas por el Consejo de Estado: Sección Segunda, del 29 de abril de 2014, radicado: 11001032500020070008700 (1686-07) y Sección Segunda, Sala de Conjueces, del 9 de abril de 2024, radicado: 1100103250002019006000 (4735 -2019), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. ADICIONAR al numeral tercero de la sentencia del 28 de febrero de 2023

conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. ADICIONAR al numeral tercero de la sentencia del 28 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en el sentido de:

«[...] CONDENAR igualmente a la entidad demandada a pagar las diferencias por concepto de cesantías desde el 1º de junio de 1999 y por los periodos en que ha venido ocupado los cargos beneficiarios de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y mientras permanezca en alguno de ellos.

Tercero. MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia del 28 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en el sentido de DECLARAR PROBADA parcialmente la excepción de prescripción extintiva del derecho y disponer:

«DECLARAR probada parcialmente la excepción de prescripción de las sumas reclamadas por l a señora María del Carmen Vallejo Vallejo antes del 30 de mayo de 2011, con excepción de la obligación de la demandada de pagar las diferencias por concepto de cesantías desde el 1º de junio de 1999 y durante los periodos en que ha venido ocupado los cargos beneficiarios de la prima especial.»Radicación: 25000-23-42-000-2015-02555-02 (4711-2024)

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Cuarto. CONFIRMAR en lo demás, la sentencia del 28 de febrero de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

Quinto. Sin condena en costas en esta instancia.

Sexto. Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Con impedimento

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente