CE - Sentencia 25000234200020150341601 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2015-03416-01 (0243-2023)

Demandantes: Jesús Antonio Mateus

Demandado: Personería de Bogotá

Tema: Nulidad del acto administrativo por desviación del poder, falsa motivación y violación del debido proceso . Estructura de la responsabilidad disciplinaria. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES

1. El señor Jesús Antonio Mateus instauró demanda en contra de la Personería de Bogotá, en e jercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

2. Que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias expedidas el 5 de agosto y el 25 de noviembre de 2014 por la Personería IV Delegada para Asuntos Disciplinarios y la Personería Delegada para la Segunda Instancia de Bogotá , respectivamente, mediante las cuales fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de once (11) años ; y de la Resolución 003 del 28 de enero de 2015, que ejecutó la sanción.

3. Como restablecimiento del derecho, solicitó que se deje sin efecto el registro de la medida disciplinaria, que se publique en medios de alta circulación la decisión de declarar la nulidad de los actos y que se ordene el pago de perjuicios de orden material, moral y por daño a la vida en relación.Radicado: 25000-23-42-000-2015-03416-01 (0243-2023)

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HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

4. Que ocupó el cargo de alcalde local de Kennedy desde el 19 de abril de 2008 hasta el 23 de marzo de 2012 y que, en tal calidad, desarrolló una convocatoria pública para celebrar un convenio con una entidad sin ánimo de lucro; procedimiento que concluyó con la celebración del convenio de asociación 021 del 30 de diciembre

hasta el 23 de marzo de 2012 y que, en tal calidad, desarrolló una convocatoria pública para celebrar un convenio con una entidad sin ánimo de lucro; procedimiento que concluyó con la celebración del convenio de asociación 021 del 30 de diciembre de 2009 con la Fundación Empresarios por Colombia (FEC), con el objeto de aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para desarrollar varios componentes del proyecto 0089 de 2009 «promoción del desarrollo económico en la localidad de Kennedy».

5. Que la Personería de Bogotá inició una indagación preliminar con fundamento en el informe elaborado por el personero local de Kennedy, quien dio cuenta de presuntas irregularidades en la ejecución del referido conveni o, lo que derivó en una investigación disciplinaria y una formulación de cargos el 20 de diciembre de 2012 que fue declarada nula el 12 de septiembre de 2013.

6. Que por auto del 25 de octubre de 2013 nuevamente se formularon dos cargos: (i) presuntamente suscribió el convenio 021 de 2009 con desconocimiento de los principios del estatuto contractual de la administración pública, porque al parecer no se reunían las formalidades ni los requisitos legales para su celebración, lo que implicaba el desconocimiento de los principios de transparencia, responsabilidad y selección objetiva; y (ii) firmó el acta de liquidación sin que al parecer el ejecutor hubiese entregado el estudio urbanístico ni el estudio y diseño del centro de abastecimiento.

7. Agregó que por auto del 15 de agosto de 2014 se expidió la decisión de primera instancia, que declaró probado el primer cargo y desvirtuado el segundo,

del centro de abastecimiento.

7. Agregó que por auto del 15 de agosto de 2014 se expidió la decisión de primera instancia, que declaró probado el primer cargo y desvirtuado el segundo, ratificó la calificación gravísima de la falta, la determinación de culpa gravísima en el elemento subjetivo e impuso como sanción la destitución e inhabilidad general por el término de 11 años; medida que se confirmó el 26 de noviembre del mismo año.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

8. Constitución Política: artículos 1, 2, 5, 6,13, 25, 29, 40, 90, 121, 122, 124, 355 y 366; Ley 1437 de 2015 (sic); Ley 734 de 2002: artículos 2, 4, 5 a 9, 12 a 15, 17, 20, 23, 28, 43, 47, 84, 86, 87, 94, 97, 128, 129, 133, 140 a 142, 150, 152, 156, 161, 163, 168, 169 y 171.

9. Considera que la demandada desconoció la formalidad de la actuación disciplinaria, pues inició una indagación y luego una investigación por hechos que nada tuvieron que ver con la formulación de cargos y posterior sanción , fue prejuzgado y no se tuvo en cuenta la falta de claridad que para la fecha de los hechos existía en el Distrito Capital respecto de la reglamentación para contratar bajo la modalidad de convenios de asociación y que, inclusive, en el mismo Distrito,Radicado: 25000-23-42-000-2015-03416-01 (0243-2023)

hechos existía en el Distrito Capital respecto de la reglamentación para contratar bajo la modalidad de convenios de asociación y que, inclusive, en el mismo Distrito,Radicado: 25000-23-42-000-2015-03416-01 (0243-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la modalidad menos empleada fue la licitación (que se supone es regla general) por dispendiosa.

10. Que lo anterior da cuenta de la falsa motivación y de la violación al debido proceso en la expedición de los actos demandados, pues se desconoció que los convenios de asociación de los que trata el artículo 355 constitucional y los Decretos 777 y 1403 de 1992 hacen parte de un régimen especial de contratación del Estado, en los que no median procesos de selección y que se regulan por sus propias normas, las cuales aplicó en su condición de representante legal y ordenador del gasto del Fondo de Desarrollo Local (FDL) de Kennedy.

11. Que en su calidad de alcalde local tenía múltiples funciones y que para el caso de la suscripción del convenio 021 de 2009 contó con asesorías que no fueron evaluadas por la autoridad disciplinaria; también se dejó de lado que a nivel distrital la normativa reglamentaria disponía que los convenios de asociación no se regían por la Ley 80 de 1993 y que los Decretos 854 de 2001 y 612 de 2006 dispusieron las facultades de los alcaldes locales para ordenar el gasto; el primero, según delegación del Alcalde Distrital; el segundo, de manera directa con cargo al presupuesto de los FDL.

las facultades de los alcaldes locales para ordenar el gasto; el primero, según delegación del Alcalde Distrital; el segundo, de manera directa con cargo al presupuesto de los FDL.

12. Que para suscribir el convenio con la FEC se cumplió con las exigencias constitucionales y legales, pues se trató de una entidad sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad y que para su escogencia se adelantó un procedimiento por la modalidad de contratación directa , se elaboró un pliego de condiciones y se evaluó al proponente según los requisitos allí establecidos.

13. Agregó que la sanción se le impuso en su condición de alcalde local y no en su calidad de ordenador del gasto del FDL, lo que da cuenta de que no se especificó el deber funcional que infringió, el cual no se puede suplir con conjeturas e inferencias, como lo hizo la Personería de Bogotá. Además, el sector central controló la suscripción de dicho convenio, lo que blindó su actuación desde el punto de vista jurídico e implica que no se satisfizo la exigencia de ilicitud sustancial.

14. Que los actos se expidieron con desviación de poder, pues se omitieron los aspectos formales y sustanciales y se incurrió en irregularidades en el recaudo probatorio; lo que tenía como único fin limitar la posibilidad de que participara en las elecciones para ocupar un cargo en la Cámara de Representantes, lo que se prueba no solo con la publicación de la decisión disciplinaria en distintos medios de comunicación, sino con el hecho de que fue sancionado en dos ocasiones por la entidad demandada , por situaci ones por las que otros alcaldes locales fueron exonerados de responsabilidad.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

comunicación, sino con el hecho de que fue sancionado en dos ocasiones por la entidad demandada , por situaci ones por las que otros alcaldes locales fueron exonerados de responsabilidad.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

15. La demanda fue admitida el 14 de octubre de 20151 y se notificó a la entidad, quien se opuso a las pretensiones por considerar que carecían de fundamento jurídico, pues la sanción discutida se impuso luego de encontrar acreditado que el

1 Véanse folios 402-403 del cuaderno principal.Radicado: 25000-23-42-000-2015-03416-01 (0243-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 demandante celebró un convenio amparado por el artículo 355 constitucional, cuando parte de su objeto no podría contratarse a través de dicha modalidad.

16. Que se pretende convertir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una tercera instancia, pues los puntos que expone como causales de nulidad de los actos fueron empleados como defensa en el procedimiento disciplinario.

17. Que en ejercicio del empleo de alcalde local tenía la función y facultad de contratar, ordenar gastos y pagos con cargo al presupuesto del FDL, lo que se sigue de la Resolución 313 de 2006, que contiene el manual específico de funciones. Esto significa que el demandante pretende generar una confusión respecto de la calidad del sujeto disciplinado , para lo cual argumenta que el alcalde local y el ordenador del gasto del FDL son funcionarios diferentes.

significa que el demandante pretende generar una confusión respecto de la calidad del sujeto disciplinado , para lo cual argumenta que el alcalde local y el ordenador del gasto del FDL son funcionarios diferentes.

18. Agregó que el señor Mateus celebró el convenio 02 1 de 2009 sin que se reunieran los requisitos y formalidades legales, pues se valió de la figura contemplada por el artículo 355 constitucional para incluir en su objeto un componente que estaba excluido de su aplicación, con lo que desconoció los principios de transparencia y selección objetiva.

19. Que el convenio 021 de 2009 tenía dentro de su objeto la realización de estudios y diseños, subcomponente ajeno al convenio de asociación y que, por el contrario, resultaba propio de los contratos de consultoría de los que trata el artículo 32.2 de la Ley 80 de 1993 y que sus exculpaciones, según las cuales se trataba de una práctica reiterada al interior del distrito o que la licitación era dispendiosa, no podían exonerarlo del deber de acudir a la forma de contratación adecuada.

20. Afirmó que no se le reprochó la celebración del convenio con la FEC, ni que esta no cumpliera con los requisitos de una entidad sin ánimo de lucro, sino que bajo la modalidad empleada se incluyeran actividades expresamente excluidas de dicha figura.

21. Que al alcalde local le corresponde la dirección de la actividad contractual, por lo que no puede escudarse en quienes se limitaron a rendirle algún concepto y que el hecho de haber agotado algunas etapas para celebrar el convenio no lo exonera de responsabilidad, pues lo determinante fue el uso de la modalidad para prestaciones que se debían contratar de otra forma.

que el hecho de haber agotado algunas etapas para celebrar el convenio no lo exonera de responsabilidad, pues lo determinante fue el uso de la modalidad para prestaciones que se debían contratar de otra forma.

22. Dijo que no existe incongruencia en la actuación, pues el derecho de defensa exige que una persona sea sancionada por hechos previamente imputados y, en el proceso disciplinario, la imputación tiene lugar en el pliego de cargos, no en el auto que abre la investigación y que la supuesta persecución política en la que fundamenta la desviación de poder se basa en conjeturas y apreciaciones del demandante que no tienen soporte probatorio2.

23. Se celebró audiencia inicial el 21 de septiembre de 20173, en la cual se fijó el litigio, se incorporaron las pruebas documentales y se ordenó la práctica de pruebas

2 Véanse folios 429 a 438 del cuaderno principal. 3 Véase CD en el folio 464 y folios 465 a 470 del cuaderno principal.Radicado: 25000-23-42-000-2015-03416-01 (0243-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 testimoniales. Una vez practicadas4, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto; luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por el demandante.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

24. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del treinta

de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por el demandante.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

24. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del treinta y uno (31) de agosto dos mil veintidós (2022)5, negó las pretensiones, tras concluir que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados.

25. Se refirió al régimen normativo de los convenios de asociación, para precisar que el artículo 2 del Decreto 777 de 1992, modificado por el Decreto 1403 del mismo año, excluyó de esa figura aquellos que implicaran una contraprestación directa a favor de la entidad pública y que por lo tanto podrían celebrarse con personas naturales o jurídicas con ánimo de lucro.

26. Que respecto de la expresión «contraprestación directa» la Sección Tercera del Consejo de Estado precisó que esta se da cuando el bien, obra o servicio que proporciona, elabora o ejecuta la entidad sin ánimo de lucro , por virtud de los recursos entregados en el marco del contrato, tiene como beneficiaria a la administración y no a la comunidad, lo que en el caso concreto dio lugar a reprochar el tercer componente de la cláusula segunda del convenio 021 de 2009, pues allí la FEC se obligó con la administración local a elaborar un «[e]studio urbanístico: Partiendo (sic) de los predios propuestos por la alcaldía Local de Kennedy se desprenden las siguientes actividades: Contratar profesional(es) en desarrollo urbano (…) 3.3 Estudios y diseños del centro de abastecimiento. Contratar profesionales en ingeniería civil y arquitectura. Entrega del estudio para el montaje

desprenden las siguientes actividades: Contratar profesional(es) en desarrollo urbano (…) 3.3 Estudios y diseños del centro de abastecimiento. Contratar profesionales en ingeniería civil y arquitectura. Entrega del estudio para el montaje del centro de abastecimiento».

27. Que el contenido de dicho componente permitía concluir que se trataba de labores propias de un contrato de consultoría, como de manera acertada lo manifestó la autoridad disciplinaria , el cual consiste básicamente en la realización de estudios, diseños y en la asesoría técnica al control y supervisión de proyectos , según jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado y que, en ese orden, el régimen jurídico para la ejecución de este tipo de prestaciones era el contenido en la Ley 80 de 1993 , por tratarse de un componente esencialmente conmutativo, lo que se acreditó con las pruebas recaudadas en la actuación disciplinaria, pues la FEC requirió el listado de predios propuestos por la alcaldía local para realizar los referidos estudios, al tiempo que la entidad autorizó su realización. También se aportó el estudio urbanístico de factibilidad para proyectar el centro de acopio de alimentos, que la FEC elaboró en desarrollo del convenio 021 de 2009, que incluye planos y diseños.

4 La audiencia de pruebas se celebró el 27 de noviembre de 2017 (véanse folios 496 a 504 y CD en el folio 505 del cuaderno principal). 5 Véanse folio 594 a 644 del cuaderno principal.Radicado: 25000-23-42-000-2015-03416-01 (0243-2023)

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28. Con ello quedaba claro que se desconoció el inciso 1 del artículo 2 del Decreto 777 de 1992, los artículos 23, 24 y 26 de la Ley 80 de 1993, el artículo 5 de la Ley 1150 de 2007 y que se incurrió en la falta gravísima del artículo 4 8.31 de la Ley 734 de 2002. Que esto se indicó de manera clara y precisa desde la formulación de cargos y que se cumplió con la exigencia de tipicidad disciplinaria. Sumado a ello, la conducta se ejecutó en su condición de alcalde local, a quien por disposición del Decreto 1421 de 1993 y según el contenido de la Resolución 313 de 2006 y del Acuerdo 6 de 1992, le correspondía la administración de la alcaldía local y del FDL.

29. Que no podía excusarse en que otros funcionarios rindieran algún concepto, pues la responsabilidad disciplinaria es subjetiva e individual, además de que por mandato de la Ley 80 de 1993 la actividad contractual se encuentra en cabeza del ordenador del gasto. Sumado a ello, la autoridad disciplinaria no pasó por alto que los convenios de asociación hacen parte de un régimen especial de contratación; pero que el reproche disciplinario no se dirigió a la celebración del convenio, si no que consistió en que en el tercer componente de la clá usula segunda, de manera subrepticia se incluyó un elemento propio del régimen de contratación de la Ley 80 de 1993.

30. Concluyó que tampoco se acreditó la desviación de poder, en la medida en

subrepticia se incluyó un elemento propio del régimen de contratación de la Ley 80 de 1993.

30. Concluyó que tampoco se acreditó la desviación de poder, en la medida en que los argumentos expuestos respecto de esta causal consistían en meras especulaciones, pues la publicación de la decisión sancionatoria en medios de comunicación en nada vicia los actos; además, la exoneración de algunos investigados por hechos relacionados con convenios de asociación no acredita los actos de persecución a los que se refirió, en la medida en que cada caso tiene elementos fácticos y jurídicos diferentes.

31. Se abstuvo de condenar en costas.

RECURSO DE APELACIÓN

32. El demandante6 interpuso recurso de apelación , en el cual dijo que su actuación se enmarcó en el pleno convencimiento de que la suscripción del convenio era legal y constitucionalmente procedente , máxime cuando sus colaboradores y quienes intervinieron en la evaluación de las propuestas así lo aconsejaron. Que mediante el Decreto 055 de 2007 el alcalde mayor del Distrito asignó a las secretarías de despacho la función de autorizar a las entidades adscritas y vinculadas para la celebración de contratos de apoyo, convenios de asociación y enajenación de bienes fiscales a entidades sin ánimo de lucro.

33. Insistió en que se formularon cargos por hechos distintos de los que fueron objeto de investigación disciplinaria y que inclusive el Ministerio Público en su concepto aseguró que no se logró demostrar que los componentes técnicos del estudio urbanístico correspondieran a actividades propias de un contrato de consultoría.

objeto de investigación disciplinaria y que inclusive el Ministerio Público en su concepto aseguró que no se logró demostrar que los componentes técnicos del estudio urbanístico correspondieran a actividades propias de un contrato de consultoría.

6 Véanse folios 649 a 663 del cuaderno principal.Radicado: 25000-23-42-000-2015-03416-01 (0243-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

34. Que la conducta investigada resultó confusa e incomprensible, lo que da cuenta de la falsa motivación y de la desviación de poder, pues se dejó de lado que para la celebración del convenio 021 de 2009 se llevó a cabo un procedimiento de escogencia, que dicha figura no tenía una reglamentación clara y que en todo caso pertenece a un régimen especial de contratación.

35. Agregó que la sentencia apelada se refirió a hechos nuevos, que no fueron mencionados en la actuación disciplinaria, al indicar que el reproche se fundamentó en el tercer componente del convenio y que aquello correspondía a un contrato de consultoría, cuando esto no hizo parte de lo analizado por la demandada. Que en el procedimiento sancionatorio se realizó una interpretación errónea y no vinculante de la normativa contractual y que no es posible que el Tribunal avale esto bajo supuestos de hecho que no se investigaron.

36. Que en el convenio celebrado con la FEC hubo total ausencia de ánimo de lucro y que los estudios incluidos en este no constituían una contraprestación en favor de la localidad; por el contrario, lo evidenciado correspondió a la colaboración

36. Que en el convenio celebrado con la FEC hubo total ausencia de ánimo de lucro y que los estudios incluidos en este no constituían una contraprestación en favor de la localidad; por el contrario, lo evidenciado correspondió a la colaboración de la entidad sin ánimo de lucro para el bienestar de Kennedy y respecto de lo cual la FEC no recibió ninguna remuneración ; asunto que, insistió, no fue puesto en su conocimiento por parte de la autoridad disciplinaria.

37. Que, en suma, obró de conformidad con lo dispuesto en la normativa vigente respecto de los convenios de asociación , por lo que su conducta está desprovista de ilicitud sustancial, en la media en que no afectó la garantía de la función pública.

Además, la falta gravísima por la que fue sancionado exige que se actúe c on desconocimiento de los principios de la contratación estatal y esto no se encuentra acreditado en el trámite disciplinario.

38. Concluyó que lo que sí se encuentra acreditado es la falta de imparcialidad por parte de la autoridad disciplinaria, pues lo que se buscó fue desprestigiar su imagen, en la medida en que tenía aspiraciones a un cargo de elección popular , al que no pudo acceder por cuenta de la sanción impuesta.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

39. El 27 de enero de 2023 7 fue admitido el recurso de apelación. En esta providencia se dispuso que dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la decisión el proceso ingresaría a Despacho para sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria y se indicó que el Ministerio Público podía emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho.

decisión el proceso ingresaría a Despacho para sentencia, salvo que las partes presentaran solicitud probatoria y se indicó que el Ministerio Público podía emitir su concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho.

40. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.

Se resolverá previas las siguientes,

7 Véase índice 00003 de SAMAI y constancia en el folio 672 del cuaderno principal.Radicado: 25000-23-42-000-2015-03416-01 (0243-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

CONSIDERACIONES

41. Corresponde a la Sala determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe revocarse, porque, además de que se refirió a hechos que no fueron objeto de investigación, desconoció que en la expedición de los actos demandados se incurrió en desviación de poder , falsa motivación y violación del debido proceso , pues no se realizó una debida adecuación típica, el comportamiento estuvo desprovisto de ilicitud sustancial y no se tuvieron en cuenta elementos como la ausencia de normativa clara respecto de los convenios de asociación, o el asesoramiento que el alcalde local recibió para suscribir el convenio 021 de 2009.

42. Con este propósito, la sentencia se referirá a las causales de nulidad invocadas, a la estructura de la responsabilidad disciplinaria y abordará el estudio del caso concreto.

Causales de nulidad del acto administrativo

42. Con este propósito, la sentencia se referirá a las causales de nulidad invocadas, a la estructura de la responsabilidad disciplinaria y abordará el estudio del caso concreto.

Causales de nulidad del acto administrativo

43. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 88 de la Ley 1437 de 2011, los actos administrativos se presumen legales mientras no sean declarados nulos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta presunción parte del cumplimiento de unos r equisitos formales y materiales para su expedición, relacionados con la competencia de quien lo expide, la materia sobre la que versa, la necesidad o no de hacer expresos los motivos de su expedición, el cumplimiento de las reglas de procedimiento pertinen tes y el apego a las normas que regulen la materia de que trate.

44. En armonía con los elementos que conforman el acto administrativo, los artículos 1378 y 1389 de la Ley 1437 de 2011, regulan los supuestos bajo los cuales es posible perseguir la declaratoria de su nulidad, pretensión que puede promoverse cuando se advierte que el acto administrativo i) se ha expedido con infracción de las normas en que debería fundarse; ii) por un funcionario sin competencia; iii) en forma irregular; iv) con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, v) mediante falsa motivación o vi) con desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió.

45. Además, la jurisprudencia ha señalado que es posible perseguir la nulidad de un acto cuando se advierta la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, teniendo en cuenta que el artículo 29 constitucional dispone que esta

45. Además, la jurisprudencia ha señalado que es posible perseguir la nulidad de un acto cuando se advierta la vulneración sustancial del derecho al debido proceso, teniendo en cuenta que el artículo 29 constitucional dispone que esta garantía se aplica tanto a las actuaciones judiciales como a las de carácter administrativo, e implica que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante el juez competente y con observancia de las formas propias de cada juicio.

46. Según lo señalado, en esta providencia se analizarán la desviación de poder, la falsa motivación y la violación del debido proceso como causales de nulidad del acto administrativo.

8 Del medio de control de nulidad. 9 Del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.Radicado: 25000-23-42-000-2015-03416-01 (0243-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

• Nulidad del acto por desviación de poder

47. El análisis de esta causal implica que , pese a que el acto en cuestión se hubiere expedido por una autoridad competente, con las formalidades debidas, en realidad persigue fines distintos a los que le ha fijado el ordenamiento jurídico, lo que puede ocurrir tanto si el fin perseguido es contrario a derecho como cuando se persigue un fin altruista, puesto que lo determinante es que se trate de un propósito distinto al autorizado o señalado por la norma en que se funda el acto. Al respecto,

se ha señalado:

persigue un fin altruista, puesto que lo determinante es que se trate de un propósito distinto al autorizado o señalado por la norma en que se funda el acto. Al respecto, se ha señalado:

«Para su valoración es necesario tener en cuenta tanto los fines generales e implícitos en toda actuación administrativa (satisfacción del interés general, búsqueda del bien común, mejoramiento del servicio público, etc.), como el específico para cada tipo de acto administrativo, el cual se haya en la regulación de la atribución o competencia con que él se ejerce.

Usualmente la desviación del fin es oculta, por cuanto se queda en la mente de quienes intervinieron en la expedición del acto, y resulta velada por la indicación expresa del fin que jurídicamente corresponde al acto, o por la presunción de éste cuando no se exterioriza, de allí que para establecerla deba auscultarse en las intimidades del acto, lo cual dificulta su verificación, sobre todo cuando la desviación es hacia intereses espurios, innobles, o mezquinos, caso en el cual, solo los propios autores del acto son los que saben de sus propias intenciones, lo que además de un problema de legalidad, entraña también un problema ético y puede llegar incluso al campo penal o disciplinario»10.

• Nulidad del acto por falsa motivación

48. Esta causal tiene lugar cuando las razones que se plasman en la fundamentación de un acto administrativo resultan contrarias a la realidad fáctica o jurídica, sobre la cual, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que guarda estrecha relación con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa11.

jurídica, sobre la cual, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que guarda estrecha relación con el principio de legalidad de los actos y con el control de los hechos determinantes de la decisión administrativa11.

49. En esa misma línea, se ha precisado que la prosperidad de la pretensión de nulidad, cuando se invoca esta causal, es necesaria la concurrencia de tres

elementos:

«(…) (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induc