CE - Sentencia 25000234200020160414402 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., veinte (20) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-04144-02 (2337-2021)

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y

Contribuciones Parafiscales de la Protección Social , UGPP

Demandado: Juan José Angulo Rojas

Tema: Lesividad. Reconocimiento pensional extralegal. Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. REVOCA

SENTENCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1 contra la sentencia proferida el doce (12) de febrero de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

La UGPP instauró demanda en contra de l señor Juan José Ángulo Rojas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes:

ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES2

Que se declare la nulidad de la s Resoluciones3 878 del 22 de octubre de 1991 4 y 0066 del 29 de enero de 1997 5, 1546 del 21 de octubre de 199 7,6 095 del 13 de

1 Folio 507 cuaderno principal. 2 Folios 351 a 384 demanda. 3 Por medio de las cuales se reconoce una pensión especial de jubilación al demandado Juan José Angulo Rojas y se dispone su reajuste. 4 Por la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión especial de jubilación al señor Juan José Angulo Rojas. Folios 263 a 265. 5 Por la cual se reconoce y ordena el pago de un acta de conciliación de fecha 22 de marzo de 1996 efectuada en la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Bogotá entre la doctora María del Socorro Téllez en representación de unos extrabajadores de la Empresa Puertos de Colombia, en liquidación. Folios 187 a 189. 6 Por la cual se ordena la cancelación de una diferencia de intereses causados por el no pago oportuno de la Resolución 0066 del 29 de enero de 1997. Folios 82 a 85.2

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marzo de 2003 ,7 008 del 5 de enero de 2004 ,8 392 del 18 de marzo de 20 09,9 y 2613 del 30 de noviembre de 201110. A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene al demandado a reintegrar la totalidad de las sumas canceladas por concepto de pensió n especial de jubilación , reliquidaciones y retroactivo , toda vez que fueron percibidas sin tener derecho a la pensión convencional dada su calidad de empleado público en la Empresa Puertos de Colombia.

HECHOS11

Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera:

Que el señor Juan José Angulo Rojas laboró al servicio de la Empresa Puertos de Colombia en calidad de empleado público de libre nombramiento y remoción por un periodo de 17 de años, 3 meses y 21 días , siendo su último cargo el de jefe de división en la oficina principal de Bogotá.

Que presentó la renuncia para acogerse al plan de retiro establecido en l a Resolución 297 de 1991, expedida por la gerencia general, a partir del 1 .° de septiembre de 1991, la cual le fue aceptada el 30 de agosto de 1991. Que mediante Resolución 878 de 1991 le fue reconocida la pensión especial de jubilación.

Que con posterioridad se expidieron v arios actos administrativos de reliquidación,

Resolución 878 de 1991 le fue reconocida la pensión especial de jubilación.

Que con posterioridad se expidieron v arios actos administrativos de reliquidación, reajuste y pago de retroactivo, como también actos que ordenaron al demandado realizar cotizaciones o aportes a la seguridad social – salud.

Que el Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia adelantó actuación administrativa de revisión integral de la pensión y en ella concluyó que el derecho reconocido al demandado e ra ilegal, pues el gerente general de la extinta Empresa Puertos de Colombia no tenía competencia para establecer el régimen legal y prestacional de los empleados públicos, facultad que corresponde exclusivamente al Congreso de la República.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Citó como vulnerados los artículos 1 .°, 2.°, 6.°, 121, 150 y 209 constitucionales; 1.° y 3.° de la Ley 33 de 1985, 1.° de la Ley 62 de 1985; 1.° del Acuerdo 016 del 9 de octubre de 1990 y el artículo 1.° del Decreto 287 de 1991.

Que la pensión de jubilación especial otorgada por el gerente general de la Empresa

7 Por la cual se ajusta la cuantía de una pensión al tope máximo autorizado. Folios 108 a 109. 8 Por la cual se resuelve un recurso de reposición. Folios 130 a 131. 9 Por la cual se resuelve un recurso de apelación. Folios 209 a 215. 10 Por la cual se revoca directamente unas resoluciones con fundamento en una decisión judicial y se ajusta una pensión. Folios 339 a 341. 11 Folios 355 y ss.3

10 Por la cual se revoca directamente unas resoluciones con fundamento en una decisión judicial y se ajusta una pensión. Folios 339 a 341. 11 Folios 355 y ss.3

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Puertos de Colombia al demandado es ilegal, ya que estableció condiciones de retiro beneficiosas para un empleado público a quien no le era aplicable un régimen distinto al previsto en las Leyes 33 y 62 de 1985, siendo que la facultad para reconocer derechos pensionales está reservada al Congreso de la República.

Que, al momento de la concesión, el señor Juan José Angulo Rojas no reunía las exigencias estipuladas en la norma para ser acreedor de la prestación económica discutida, ya que solo tenía 45 años de edad y había completado 17 años, 3 meses y 21 días de servicio.

Que es procedente el reintegro de la totalidad de las sumas pagadas por dicho concepto, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en sentencia C - 258 del 7 de mayo de 2013, dado que el reconocimiento pensional sin el cumplimiento de los requisitos legales constituye una forma de abuso del derecho.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 5 de octubre de 201612, y notificada a l demandado, quien se opuso a las pretensiones13 indicando que la pensión especial de jubilación reconocida tuvo como único motivo la liquidación de la Empresa Puertos de

La demanda fue admitida el 5 de octubre de 201612, y notificada a l demandado, quien se opuso a las pretensiones13 indicando que la pensión especial de jubilación reconocida tuvo como único motivo la liquidación de la Empresa Puertos de Colombia y la necesidad de reconocer indemnizaciones de diferente índole (bonificaciones o pensiones con carácter indemnizatorio para quienes no tuvieran derecho adquirido a la pensión) para facilitar el retiro de los trabajadores.

Que fue la misma administración a través de la junta directiva nacional , quien estableció una situación especial para los empleados públicos de la Empresa Puertos de Colombia, instaurando un plan de jubilación de retiro.

Que el gerente general de la empresa C olpuertos expidió la s Resoluciones 297 y 805 de 1991, con fundamento en el artículo 33 de la Ley 1 ª de 1991 y el Decreto 2318 de 1998, facultando a la junta directiva a fijar las escalas de remuneración y prestaciones sociales, así como las condiciones de tiempo de servicio para acceder a la pensión.

Que la prestación concedida creó una situación jurídica particular y un derecho adquirido que no puede ser desconocid o, pues llevó a los empleados a aceptar las circunstancias de retiro y a perc ibir las pensiones en la forma estipulada por la entidad, bajo la apariencia de legalidad. Propuso las excepciones de violación al debido proceso e inepta demanda.

12 Folio 388 Cuaderno Principal. 13 Folios 398 y ss Cuaderno Principal.4

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12 Folio 388 Cuaderno Principal. 13 Folios 398 y ss Cuaderno Principal.4

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SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN 14

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones y, en consecuencia, declaró la nulidad de las Resoluciones 878 del 22 de octubre de 1991, 0066 del 29 de enero de 1997, 1546 del 21 de octubre de 1997, 2689 del 10 de agosto de 1998, 095 del 13 de marzo de 2003, 008 de l 5 de enero de 2004, 392 de l 18 de marzo de 2009 y 2613 de l 30 de noviembre de 2011 , esta última únicamente en cuanto ajustó nuevamente la pensión del señor Juan José Angulo Rojas.

Negó la pretensión de devolución de sumas pagadas, al considerar que no se demostró una actuación fraudulenta, temeraria o de mala fe por parte d el señor Angulo Rojas con el fin de hacerse por cualquier medio acreedor de la prestación discutida. Concluyó que el derecho pensiona l se dio como producto de la renuncia y su manifestación de acogerse al plan de retiro fijado por la Gerencia General de la Empresa Puertos de Colombia mediante la Resolución 297 de 1991.

Como fundamento manifestó que las resoluciones acusadas se encuentran viciadas

y su manifestación de acogerse al plan de retiro fijado por la Gerencia General de la Empresa Puertos de Colombia mediante la Resolución 297 de 1991.

Como fundamento manifestó que las resoluciones acusadas se encuentran viciadas de nulidad por desconocer la naturaleza de su vinculación (empleado público); haberse fundado en actos administrativos proferidos por la junta directiva y por el generante general de la Empresa Puertos de Colombia, que establecieron el régimen salarial y prestacional de los servidores de esa entidad sin competencia; y porque el señor Juan Angulo no acreditó los requisitos de edad y tiempo de servicio para acceder al beneficio pensional en los términos de la normatividad aplicable, esto es, Ley 33 de 1985.

Sin condena en costas.

RECURSO DE APELACIÓN

El demandado15 interpuso recurso de apelación expresando que las decisiones adoptadas por el gerente general de la Empresa Puertos de Colombia para establecer los sistemas de retiro de los empleados públicos no obedecieron a una potestad discrecional, sino que se fundamentaron en las facultades derivadas de la Ley 1ª de 1991, que dispuso la liquidación de la referida empresa, y en los decretos expedidos con base en dicha ley.

Que, si bien el tribunal sostuvo que la regulación del régimen pensional y prestacional de los empleados públicos está reservada en la Constitución y la ley , en la providencia no se analizó de manera puntual que la reglamentación se produjo exclusivamente para empleados públicos de Puertos de Colombia , la cual debe considerarse como un acto de ejecución en la medida en que tenía por finalidad la

14 Folios 485 a 498 Cuaderno Principal.

exclusivamente para empleados públicos de Puertos de Colombia , la cual debe considerarse como un acto de ejecución en la medida en que tenía por finalidad la

14 Folios 485 a 498 Cuaderno Principal. 15 Folios 507 a 508 cuaderno principal.5

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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liquidación d e una empresa del Estado y no la fijación de las prestaciones de los servidores públicos en general.

Que el juez erró al señalar que existió incompetencia del funcionario que expidió los actos administrativos que otorgaron ciertos privilegios a los empleados públicos de la mencionada empresa, pues no es justo ni equitativo que, después de 20 años de aplicación de tales condiciones , se cuestione su legalidad de manera abrupta, ignorando la buena fe y la confianza legitima, máxime cuando fue la misma entidad la que creó la situación jurídica particular en controversia.

TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

El 20 de agosto de 2021 se admitió el recurso y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentre

67 de la Ley 2080 de 2021.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

En uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentre probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus ), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.

Marco normativo y jurisprudencial

Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional

La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se c onfigure el aludido fenómeno.

Al respecto, la Corporación ha sostenido: 16

La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.

El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca.

16 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001 -23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros.6

23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001 -23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros.6

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El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deb en interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho.

Artículo 86. Término para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas . Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del recon ocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a

ocurrencia de algún delito.

A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.

Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.». (Negrillas para resaltar)

Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 2024 17 se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1.° de julio de 2025.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integra las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025.

Además, para la Subsecció n es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil

Además, para la Subsecció n es evidente que, por la naturaleza de la norma a aplicar, tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido esta (que no fue el caso) entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el s iguiente supuesto:

17 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones».7

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Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia?

Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas. No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1.° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con po sterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación.

el 1.° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con po sterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 199718.

Resolución del caso concreto

Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho. Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada.

En este caso, se pretende la nulidad, entre otros actos administrativos, de la Resolución 878 del 22 de octubre de 1991, 19 a través de la cual se reconoció la pensión especial de jubilación en favor del demandado, es decir, la administración tenía hasta el 23 de octubre de 1996 para presentar la demanda, y según consta en folio 384 se radicó el 6 de septiembre de 2016, por lo que se concluye que se presentó con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024. Igual

folio 384 se radicó el 6 de septiembre de 2016, por lo que se concluye que se presentó con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024. Igual conclusión se llega respecto a las demás resoluciones demandadas. 20

18 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación , salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial , dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 19 Folio 65. 20 0066 del 29 de enero de 1997, 1546 del 21 de octubre de 1997, 000095 del 13 de marzo de 2003, 000008 del 5 de enero de 2004, 000392 del 18 de marzo de 2009, y 002613 del 30 de noviembre de 2011.8

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En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad.

Teniendo en cuenta la decisión adoptada , se levantará la medida cautelar de

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad.

Teniendo en cuenta la decisión adoptada , se levantará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos d e las resoluciones acusadas, decretada mediante auto del 1.° de marzo de 2017, 21 decisión que quedó ejecutoriada con la providencia del 12 de marzo de 2018,22 que declaró desierto el recurso de apelación presentado por el señor Juan Angulo .

Por consiguiente, el pago de las mesadas pensionales a favor del señor Juan José Angulo Rojas deberá reanudarse de forma inmediata a partir de la notificación de esta decisión. En este sentido, deberá ser incluid o en nómina de pensionados a partir del mes siguiente en que sea notificada la sentencia a la UGPP.

Condena en costas: análisis en primera y segunda instancia

Sobre este punto , es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 202123 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que, en el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, en consideración al numeral 4.° del artícu lo 365 del CGP24, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus interese s.

los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto en ninguna de las instancias, por el contrario, manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus interese s.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

Primero. Revocar la sentencia proferida el 12 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso promovido por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. En su lugar, decl arar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

21 Folios 48 a 59 del cuaderno de medida cautelar. 22 Folio 89 del cuaderno de medida cautelar. 23 ARTÍCULO 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se es tablezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal. 24 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.9

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a pagar las costas de ambas instancias.9

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Radicado: 25000-23-42-000-2016-04144-02 (2337-2021)

Segundo. Levantar la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados, decretada mediante auto del 1.° de marzo de 2017.

Tercero. En consecuencia, el pago de las mesadas pensionales a favor del señor Juan José Angulo Rojas deberá reanudarse de forma inmedi ata a partir de la notificación de esta decisión. En este sentido, deberá ser incluid o en nómina de pensionados a partir del mes siguiente en que sea notificada la sentencia a la UGPP.

Cuarto. Sin condena en costas en ambas instancias.

Quinto. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

LOS MAGISTRADOS,

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente