CE - Sentencia 25000234200020160531301 de 2025

Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D. C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2016-05313-01 (0240-2021)

Demandantes: Diego Fernando Bravo Borda

Demandado: Procuraduría General de la Nación

Tema: Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación sancionatoria disciplinaria. Nulidad del acto administrativo por falsa motivación. Estructura de la responsabilidad disciplinaria.

Tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad. REVOCA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia proferida el veintinueve (29) de julio de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES

El señor Diego Fernando Bravo Borda instauró demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de

ANTECEDENTES

El señor Diego Fernando Bravo Borda instauró demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

Que se declare la nulidad de la decisión disciplinaria expedida el 6 de diciembre de 2013 por la Comisión Disciplinaria Especial de la Procuraduría General de la Nación, mediante la cual fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años ; y de la decisión del 19 de mayo de 2016 , expedida por la Viceprocuraduría General de la Nación , que la modificó y la fijó en suspensión por el término de seis (6) meses.

Como restablecimiento del derecho, que se declare no ha incurrido en las infracciones disciplinarias y se ordene la cancelación de las anotaciones realizadasRadicado: 25000-23-42-000-2016-05313-01 (0240-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sobre sus antecedentes disciplinarios en la oficina de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación y de cualquier otra entidad.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Relató que se desempeñó como gerente de la Empresa de Acueducto y

Procuraduría General de la Nación y de cualquier otra entidad.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Relató que se desempeñó como gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) entre el 4 de enero de 2012 y el 7 de marzo de 2013 y que, en dicho periodo, se celebró con la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP) el contrato interadministrativo nro. 017 del 11 de octubre de 2012, que tenía por objeto la « gestión y operación del servicio público de aseo en el área de la ciudad de Bogotá D.C. en sus componentes de recolección, barrido, limpieza de vías y áreas públicas , corte de césped, poda de árboles en áreas públicas y transporte de los residuos al sitio de disposición final y todas las actividades de orden financiero, comercial, técnico, operativo, educativo y administrativo que ello conlleva».

Que, con ocasión de dicho contrato, el 18 de febrero de 2013 la demandada abrió una investigación disciplinaria en contra de funcionarios de ambas entidades y, concluida esta etapa, por auto del 18 de junio del mismo año, la Comisión Especial ordenada por el Procurador General de la Nación formuló pliego de cargos. En esta providencia se dijo que, en su calidad de gerente, podía ver comprometida su responsabilidad al «(…) participar en la suscripción del contrato interadministrativo 017 del 11 de octubre de 2012 con la (…) (UAESP) , sin que se analizara mediante estudios previos completos y serios, si la EAAB estaba en capacidad técnica de

responsabilidad al «(…) participar en la suscripción del contrato interadministrativo 017 del 11 de octubre de 2012 con la (…) (UAESP) , sin que se analizara mediante estudios previos completos y serios, si la EAAB estaba en capacidad técnica de cumplir con las obligaciones derivadas del contrato (…)».

En dicho acto se consideró que con ese comportamiento habría incurrido en las faltas gravísimas previstas en los numerales 30 y 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y que habría actuado a título de dolo.

Que, recibidas sus intervenciones y practicadas las pruebas , el 6 de diciembre de 2013 se impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años, al ratificarse la calificación de la falta. Una vez apelada, la medida disciplinaria se varió, pues la segunda instancia encontró que la conducta se había ejecutado con culpa grave y, en ese sentido, fue sancionado con suspensión por el término de 6 meses.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Constitución Política: artículos 209 y 365; Ley 489 de 1998: artículo 3; Ley 1437 de 2011: artículo 3, numerales 7 y 12; Ley 142 de 1994: artículos 2.1, 2.4, 2.5 y 11.1; Ley 1150 de 2007: artículo 13; Ley 734 de 2002: artículos 5, 34, 48.31 y 163.2; Ley

80 de 1993: artículo 2; Decreto 1713 de 2002: artículos 1, 3, 6 y 123; Resolución 151 de 2012: artículo 1.1; Resolución 152 de 2012: artículo 1.1.Radicado: 25000-23-42-000-2016-05313-01 (0240-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Expresa que la responsabilidad disciplinaria se estructuró sobre la ausencia de unos estudios previos «completos y serios» por parte de la EAAB , pues la demandada partió de que no se determinó si la empresa estaba en la capacidad técnica s de cumplir con las obligaciones a pactar, en condiciones de calidad, continuidad y eficiencia, a partir del 18 de diciembre de 2012, fecha definida para iniciar la ejecución del contrato.

Considera que con esa tesis y con la consecuente expedición de los actos demandados se desconoció el principio de ilicitud sustancial, pues si se tiene en cuenta el contexto en el cual se celebró el contrato y las condiciones de anormalidad respecto de la prestación del servicio de aseo en Bogotá, la única opción viable para el distrito era la celebración del contrato interadministrativo , máxime teniendo en cuenta que el objeto social de la EAAB se ajustaba a lo dispuesto por el artículo 15.6 de la Ley 142 de 1994.

Que, en ese orden, si hipotéticamente se hubiese lesionado un deber funcional, esto se hubiese justificado en la imposibilidad para la administración de proceder de otra forma para evitar una crisis sanitaria y ambiental, asunto que elimina la antijuridicidad del comportamiento.

se hubiese justificado en la imposibilidad para la administración de proceder de otra forma para evitar una crisis sanitaria y ambiental, asunto que elimina la antijuridicidad del comportamiento.

Agregó que los actos demandados se expidieron con desconocimiento de normas de derecho porque, para justificar el cargo formulado, la calificación de la falta y la consecuente sanción, fueron cita das disposiciones que contienen principios, en especial, los de economía (planeación) y responsabilidad, previstos por los artículos 209 constitucional, 3 de la Ley 489 de 1998 y 3 de la Ley 1437 de 2011; pero no se aludió a las normas que los desarrollan y concretan, esto es, a los artículos 25 y 26 de la Ley 80 de 1993; lo que resulta contrario a la ratio decidendi de la sentencia C818 de 2005, según la cu al para que de un principio de la contratación estatal se derive responsabilidad disciplinaria, es necesario que este se encuentre desarrollado en la ley; lo que también refleja un desconocimiento del artículo 163.2 de la Ley 734 de 2002.

Que se incurrió en falsa motivación, porque la autoridad disciplinaria omitió indicar en cuál norma se encontraba la obligación para la EAAB de elaborar los estudios previos completos y serios, máxime teniendo en cuenta que según dispone el artículo 25.12 de la Ley 80 de 1993, reglamentado por el artículo 2.1.1. del Decreto 734 de 2012 (normas que la Procuraduría no citó como violadas), la elaboración de los estudios, diseños y proyectos previos está en cabeza de la entidad contratante y que, en todo caso, si se partiera de que la EAAB tenía tal obligación, el documento

734 de 2012 (normas que la Procuraduría no citó como violadas), la elaboración de los estudios, diseños y proyectos previos está en cabeza de la entidad contratante y que, en todo caso, si se partiera de que la EAAB tenía tal obligación, el documento denominado «Análisis jurídico, técnico y financiero para la gestión y operación del servicio de aseo en Bogotá D.C.» cumplía con los parámetros de la citada normativa.

Que la falsa motivación también se configuró porque la demandada empleó una expresión contenida en el documento denominado « Análisis jurídico, técnico y financiero para la gestión y operación del servicio de aseo en Bogotá D.C.» para concluir, de forma contraria a la realidad, que la EAAB se había comprometido a contar con una flota propia para prestar el servicio de aseo para el 18 de diciembreRadicado: 25000-23-42-000-2016-05313-01 (0240-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de 2012; con lo cual se desconoció que para iniciar operaciones la entidad tenía permitido operar con equipos arrendados.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 22 de mayo de 20171 y se notificó a la entidad, quien se opuso a las pretensiones, por considerar que los actos demandados cumplieron con los requisitos de validez y legalidad y fueron expedidos por la autoridad competente, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales , sin que el demandante hubiese cumplido con la carga de desvirtuar su presunción de legalidad.

con los requisitos de validez y legalidad y fueron expedidos por la autoridad competente, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales , sin que el demandante hubiese cumplido con la carga de desvirtuar su presunción de legalidad.

Expresó que el juez de lo contencioso administrativo realiza un control de legalidad amplio cuando se trata de actos de naturaleza sancionatoria disciplinaria, según la consolidada jurisprudencia del Consejo de Estado; sin que ello signifique que las diferencias interpretativas entre el juez y la autoridad disciplinaria constituyan razones para declarar la nulidad de las decisiones de este tipo.

Afirmó que la actuación disciplinaria se originó en las presuntas irregularidades derivadas de la suscripción del contrato interadministrativo 017 de 2012, con el cual se pretendía satisfacer la prestación del servicio de aseo en Bogotá a partir del 1 8 de diciembre de 2012 , pues con su celebración se vulneraron principios contractuales y de la función pública , de tal forma que se encontró acreditado que el demandante no adelantó los estudios pertinentes, completos y serios para establecer si la EAAB realmente contaba con la infraestructura necesaria y la capacidad técnica para cumplir con el objeto del contrato.

Que, por ello, no es cierto que se hubiese desconocido el principio de ilicitud sustancial, pues lo cierto es que la situación de anormalidad en la prestación del servicio de aseo no fue determinante en la evaluación de la responsabilidad del demandante, a quien no se le investigó por celebrar el contrato interadministrativo; sino por suscribirlo sin verificar «(…) mediante estudios previos completos y serios si la entidad que representaba tenía la capacidad de cumplir con las obligaciones contractuales de forma tal que asegurara la prestación continua del servicio en la

sino por suscribirlo sin verificar «(…) mediante estudios previos completos y serios si la entidad que representaba tenía la capacidad de cumplir con las obligaciones contractuales de forma tal que asegurara la prestación continua del servicio en la ciudad de Bogotá».

Agregó que los estudios previos no están instituidos como un deber a cargo de la entidad contratante sino de la administración en general, en virtud de los principios de economía y planeación y que el documento «Análisis jurídico, técnico y financiero para la gestión y operación del servicio de aseo en Bogotá D.C.» no cumplía con las calidades exigidas por la normativa, entre otras, porque no tenía fecha y no fue firmado por el funcionario competente2.

Se celebró audiencia inicial el 6 de junio de 2018 , en la cual se f ijó el litigio y se decretó una prueba documental de oficio3. Una vez incorporada, por auto del 11 de

1 Véanse folios 448-449 del expediente. 2 Véanse folios 462 a 473 del expediente. 3 Véanse folios 495-496 y CD en el folio 494 del expediente.Radicado: 25000-23-42-000-2016-05313-01 (0240-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 abril de 2019 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto 4; luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por el demandante.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

Ministerio Público para que rindiera su concepto 4; luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por el demandante.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del veintinueve (29) de julio de dos mil veinte (2020) 5, negó las pretensiones, tras concluir que no existió arbitrariedad o error en la aplicación de las normas , ni en la subsunción de los hechos probados, ni en la valoración probatoria.

Se refirió al régimen disciplinario aplicable al demandante y a la posición jurisprudencial vigente respecto del alcance del control de los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias, luego de lo cual recapituló los hitos del procedimiento adelantado en contra del señor Bravo Borda y destacó que la medida impuesta se justificó en la falta gravísima contemplada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, ejecutada a título de culpa grave.

Expresó que el único cargo de nulidad formulado consistió en la falsa motivación, bajo el cual el demandante cuestionó que la presunta falta de suficiencia y seriedad de los estudios previos se redujo a considerar que en estos no se evaluó si a partir del 18 de diciembre de 2012 la EAAB podía contar con los vehículos e infraestructura necesarios para prestar el servicio público de aseo , sumado a que no se le indicó en cuál norma se encontraba la obligación de elaborar dichos estudios previos.

Que lo probado en la actuación disciplinaria permitía concluir que la autoridad disciplinaria sí especificó los elementos que debían contener los estudios previos

no se le indicó en cuál norma se encontraba la obligación de elaborar dichos estudios previos.

Que lo probado en la actuación disciplinaria permitía concluir que la autoridad disciplinaria sí especificó los elementos que debían contener los estudios previos que se calificaron como incompletos y no serios y que la referencia a la incapacidad técnica de la EAAB para prestar el servicio fue solo uno de los puntos a los que se hizo alusión. Señaló que la fundamentación normativa de dicha obligación se encontraba, según los actos demandados, en el artículo 123 del Decreto 1713 de 2003, reglamentario de la Ley 142 de 1994 y que en el acápite de normas infringidas se citaron la Ley 80 de 1993, la Ley 142 de 1994 y el referido decreto y en el pliego de cargos se indicó con claridad cuáles principios de la función administrativa se habían quebrantado.

Analizó los presupuestos fácticos de la sanción impuesta, para destacar que esta no se justificó en la celebración del contrato interadministrativo 017 de 2012, sino en que la EAAB no elaboró los estudios previos para su suscripción y que, aunque existió un documento con el que pretendió acreditar el cumplimiento de dicha obligación, este carecía de fecha y firma y no contaba con las formalidades que la normativa contractual exige. Que, de este modo, el estudio de la tipicidad, ilicitud sustancial y culpabilidad se realizó conforme los lineamientos de las disposiciones disciplinarias y el correctivo impuesto obedeció a lo señalado en el artículo 44 de la

4 Véase folio 504 del expediente.

sustancial y culpabilidad se realizó conforme los lineamientos de las disposiciones disciplinarias y el correctivo impuesto obedeció a lo señalado en el artículo 44 de la

4 Véase folio 504 del expediente. 5 Véanse folios 563 a 586 del expediente.Radicado: 25000-23-42-000-2016-05313-01 (0240-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Ley 734 de 2002.

Finalmente se abstuvo de condenar en costas6.

RECURSO DE APELACIÓN

El demandante7 interpuso recurso de apelación, en el cual reiteró que la Procuraduría General de la Nación desconoció el principio de ilicitud sustancial y que el Tribunal no analizó en debida forma este argumento, porque sus manifestaciones no apuntaron a defender la legalidad del contrato interadministrativo 017 de 2012, sino a sostener que aun cuando fuera cierto que en los estudios de la EAAB no se incluyó la posibilidad de contar con la totalidad de los equipos para iniciar la prestación del servicio, esta omisión estaba desprovista de antijuridicidad, por tratarse de una eventual afectación de menor importancia en comparación con el deber constitucional y legal que, en su calidad de gerente, tenía de concurrir para que la administración distrital cumpliera con sus obligaciones.

Que las razones expuestas en la demanda para advertir la falsa motivación de los actos no se estudiaron en la sentencia apelada, pues en aquella ocasión se dijo que la Procuraduría partió de que para el 18 de diciembre de 2012 la EAAB debía

actos no se estudiaron en la sentencia apelada, pues en aquella ocasión se dijo que la Procuraduría partió de que para el 18 de diciembre de 2012 la EAAB debía empezar a prestar el servicio con una flota propia y que esto fue el presupuesto para determinar que la entidad no evaluó si contaba con los vehículos e infraestructura necesarios, aspecto que no fue tratado por el Tribunal.

Agregó que la capacidad técnica no fue uno de los elementos analizados por la demandada, sino el aspecto sobre el cual se estructuró la responsabilidad disciplinaria, la cual se concretó en la disponibilidad de los equipos especializados propios para ejecutar el contrato, obligación que de ninguna manera adquirió la EAAB y que no quedó plasmada en el análisis técnico, jurídico y financiero que realizó; documento que, por demás, no fue desconocido por la demandada; como sí lo fue por el Tribunal, quien objetó que este no contara con fecha y firma, cosa que no hizo la autoridad disciplinaria.

Que cualquier contratista, público o privado, previo a asumir un compromiso, debe adoptar las previsiones correspondientes y realizar los respectivos análisis para determinar si puede cumplir con las obligaciones; pero, en el caso de las entidades sometidas al régimen de la contratación estatal, la elaboración de estudios previos y su con tenido es deber del contratante y no del contratista y que, retomando la sentencia C -818 de 2005, no basta la simple invocación de principios para que exista responsabilidad disciplinaria, pues es necesario remitir a la norma que los define y desarrolla.

6 La magistrada Amparo Oviedo Pinto salvó su voto, por considerar que en la actuación disciplinaria se

exista responsabilidad disciplinaria, pues es necesario remitir a la norma que los define y desarrolla.

6 La magistrada Amparo Oviedo Pinto salvó su voto, por considerar que en la actuación disciplinaria se desconoció el debido proceso, porque la obligación de elaborar los estudios previos era de la entidad contratante, no de la contratista. Además, de dejó de lado que la investigación disciplinaria se circunscribió a un contexto histórico para el distrito, marcado por lo resuelto en la sentencia T -723 de 2003 y los posteriores autos de seguimiento y que implicó un cambio en la política pública para la prestación del servicio de aseo. Que la demandada endilgó una falta disciplinaria inexistente y que no hubo medio de prueba que demostrara que la celebración del contrato interadministrativo 017 de 2012 hubiese derivado en una consecuencia adversa (véanse folios 587 a 594 del expediente). 7 Véanse folios 598 a 615 del expediente.Radicado: 25000-23-42-000-2016-05313-01 (0240-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

El 12 de marzo de 2021 el consejero Gabriel Valbuena Hernández manifestó su impedimento para conocer el asunto, invocando la causal 9 del artículo 141 del Código General del Proceso, por existir una amista d íntima entre él y quien actúa en calidad de demandante8. Esta manifestación se declaró fundada por auto del 24 de julio del mismo año9.

En providencia del 3 de septiembre de 2021 10 se admitió el recurso de apelación y

en calidad de demandante8. Esta manifestación se declaró fundada por auto del 24 de julio del mismo año9.

En providencia del 3 de septiembre de 2021 10 se admitió el recurso de apelación y el 11 de noviembre del mismo año 11 se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto.

El demandante12 recapituló la situación por la que atravesaba el Distrito para el 2012 en materia de prestación del servicio de aseo y las circunstancias que rodearon la celebración del contrato interadministrativo 017 de 2012, las que, consideró, permitían advertir que de haber existido una afectación al deber funcional, estuvo desprovista de ilicitud sustancial. También insistió en las razones para considerar que los actos se expidieron con falsa motivación y reiteró las conclusiones expuestas en el salvamento de voto de la magistrada Amparo Oviedo Pinto.

La demandada13 insistió en la legalidad de los actos que sancionaron al señor Bravo Borda, pues allí se analizó en debida forma la ilicitud sustancial y se concluyó, acertadamente, que suscribió el contrato interadministrativo 017 de 2012 sin analizar mediante estudios previos la inversión racional de los recursos públicos que manejaba como gerente de la EAAB. Reiteró que el deber de elaborar los estudios previos no es específico de la entidad contratante sino de la administración en general y agregó que la valoración probatoria realizada por la autoridad disciplinaria no fue caprichosa ni arbitraria.

El agente del Ministerio Público presentó concepto fuera del término señalado14.

Se resolverá previas las siguientes,

general y agregó que la valoración probatoria realizada por la autoridad disciplinaria no fue caprichosa ni arbitraria.

El agente del Ministerio Público presentó concepto fuera del término señalado14.

Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Corresponde a la Sala determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debe revocarse, porque la conducta por cual fue sancionado el demandante no estaba provista de ilicitud sustancial y si, además, en la expedición de los actos demandados se incurrió en falsa motivación, porque el

8 Véase folio 622 del expediente. 9 Véase índice 00009 de SAMAI y constancia en el folio 624 del expediente. 10 Véase índice 00015 de SAMAI y constancia en el folio 627 del expediente. 11 Véase índice 00021 de SAMAI y constancia en el folio 631 del expediente. 12 Véase índice 00026 de SAMAI. 13 Véase índice 00027 de SAMAI. 14 Según consta en el índice 00028 de SAMAI.Radicado: 25000-23-42-000-2016-05313-01 (0240-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 presupuesto para la imposición de la sanción partió de una consideración contraria a la realidad. Para ello, esta providencia se referirá al marco normativo y jurisprudencial de la actuación disciplinaria, a la estructura de la responsabilidad disciplinaria, a la causal de nulidad invocada y abordará el estudio del caso concreto.

jurisprudencial de la actuación disciplinaria, a la estructura de la responsabilidad disciplinaria, a la causal de nulidad invocada y abordará el estudio del caso concreto.

Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación disciplinaria

La actividad disciplinaria comprende una función especializada, con un componente preventivo y correctivo, que busca garantizar la efectividad de los principios de la función pública y el buen desempeño y gestión transparente de los servidores públicos. En ese sentido, se rige por disposiciones y procedimientos especiales, transversalizada por las garantías propias del debido proceso constitucional.

El resultado de tales actuaciones, representada en actos administrativos, es susceptible de examen a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación no ha sido pacífica en relación c on el alcance de la intervención del juez de lo contencioso administrativo, como a continuación se expone.

La primera tesis de la jurisprudencia se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias15.

Luego, se adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata,

Luego, se adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»16.

Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral » por cuanto « (…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»17, y se advirtió que:

15 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 16 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 05001-23-31-000-1998-02823-01 (2060 -2010). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 11001 -03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 11001 -03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 17 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011). C.P. William Hernández Gómez (E).Radicado: 25000-23-42-000-2016-05313-01 (0240-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

1. La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria.

imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Estructura de la responsabilidad disciplinaria

La Ley 734 de 2002, régimen disciplinario aplicable al demandante, señala en el artículo 27, que «[l]as faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». La disposición también prevé que «[c]uando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no