CE - Sentencia 25000234200020170599402

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 2500023-42-000-2017-05994-02 (3089-2021)

Demandante: Miryam Parada de Isaza

Demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones)

Tema: Deber de controvertir los actos que reconocieron y liquidaron la prima de servicios como requisito previo para solicitar la reliquidación de la mesada pensional.

Decisión: Se confirma fallo de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

1. Mediante auto del 11 de marzo de 2025, proferido por el conjuez José Pablo Santamaría Patiño, se ordenó remitir el expediente de la referencia al despacho de origen para que asumiera su trámite. Lo anterior en razón a lo dispuesto en el artículo 116 del CPACA, el cual señala que cuando se modifica la integración de la Sala los nuevos magistrados desplazan a los conjueces.

2. Una vez remitido el expediente al despacho de ponente de esta decisión y ante ausencia de causal de impedimento por parte de los integrantes de la Sala, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia

2. Una vez remitido el expediente al despacho de ponente de esta decisión y ante ausencia de causal de impedimento por parte de los integrantes de la Sala, se procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de septiembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante la cual se neg ó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

Demanda

3. El Instituto de Seguros Sociales, mediante la Resolución 2363 del 28 de enero de 2011, reconoció a la demandante pensión de vejez. Esta prestación se determinó con un IBL del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios, de conformidad con lo establecido en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.

4. Posteriormente, la accionante solicitó a Colpensiones la reliquidación de su mesada pensional, con un IBL equivalente al promedio de lo devengado en el último año de servicios. Sostuvo que es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100Radicación: 2500023 -42-000-2017-05994-02 (3089-2021)

Demandante: Miryam Parada de Isaza

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de 1993, por lo que considera que el IBL debía calcularse conforme a la Ley 33 de 1985, esto es, con el promedio de lo devengado en el último año que prestó sus servicios.

5. Además, solicitó que se tuviera en cuenta la prima especial de servicios

esto es, con el promedio de lo devengado en el último año que prestó sus servicios.

5. Además, solicitó que se tuviera en cuenta la prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 porque cuando fue juez de instrucción penal militar su salario fue reducido en un 30%, por cuanto el Ministerio de Defensa atribuyó a ese porcentaje el carácter de prima especial.

6. Colpensiones, mediante las resoluciones SUB-35984 del 20 de abril de 2017 y SUB-85699 del 1 de junio de 2017, negó la solicitud de reliquidación pensional presentada por la accionante.

7. Ante la negativa de la entidad pensional , se promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones que le negaron a la demandante la reliquidación de su mesada pensional. A título de restablecimiento del derecho solicitó reliquidar la prestación pensional con un IBL correspondiente al 75% de lo devengado en el último año de servicios y con la inclusión de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

8. El asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, corporación que admitió la demanda mediante auto del 1 de febrero de 2018.

Contestación de la demanda

9. Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda porque considera que aplicó correctamente el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 . Sostuvo que, de conformidad con el artículo 36 de la citada ley y la jurisprudencia de esta

aplicó correctamente el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 . Sostuvo que, de conformidad con el artículo 36 de la citada ley y la jurisprudencia de esta Corporación, el IBL no hace parte del régimen de transición, por lo que la mesada pensional de la demandante se calculó con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios.

Sentencia apelada

10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca , Sección Segunda , Sala Transitoria negó las pretensiones de la demanda mediante fallo del 30 de septiembre de 2020. Para fundamentar su decisión explicó que, aunque la demandante es beneficiaria del régimen de transición, lo que le otorga el derecho a que la edad y tiempo de servicios sean los establecidos en la Ley 33 de 1985, el IBL debe calcularse según lo previsto en la Ley 100 de 1993.

11. En este sentido, precisó que la entidad pensional efectuó el cálculo del IBL con base en el promedio de los salarios cotizados durante los últimos 10 años, en armonía con lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. Tal determinaciónRadicación: 2500023 -42-000-2017-05994-02 (3089-2021)

Demandante: Miryam Parada de Isaza

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 coincide con la jurisprudencia de la Corte Constitucional1 y la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta Corporación2, según la cual el IBL no es objeto del régimen

www.consejodeestado.gov.co 3 coincide con la jurisprudencia de la Corte Constitucional1 y la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 de esta Corporación2, según la cual el IBL no es objeto del régimen de transición por lo que s u cálculo debe realizarse de conformidad con las reglas establecidas en la Ley 100 de 1993.

12. Respecto de la prima especial de servicios sostuvo que si existió alguna inconsistencia en los valores cotizados dicha situación sería imputable exclusivamente al empleador, en este caso el Ministerio de Defensa. Ello, por cuanto Colpensiones – única entidad demandada – liquidó la pensión de conformidad con la información reportada por quien realiza las cotizaciones y no tiene competencia para ajustar unilateralmente esos datos.

13. Por ello, se negó esta última pretensión dado que la demandante no ha controvertido los actos en que se le reconoció y pag ó la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Recurso de apelación

14. Inconforme con la decisión del Tribunal, la parte demandante interpuso recurso de apelación porque considera que en el fallo de primera instancia se debió ordenar el reajuste de su mesada pensional sobre el 100% de lo que considera debió ser su salario, sin tener en cuenta que el Ministerio de Defensa solo cotiz ó sobre el 70% al considerar que lo demás correspondía a la prima especial de servicios que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

15. Alega que en el fallo de primera instancia se debió ordenar a Colpensiones ejercer las acciones de cobro previstas en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 para corregir la

Ley 4 de 1992.

15. Alega que en el fallo de primera instancia se debió ordenar a Colpensiones ejercer las acciones de cobro previstas en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 para corregir la situación irregular en que se encuentra, razón por la cual solicitó que tales errores no le generen un perjuicio.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

16. Mediante auto del 11 de julio de 20 23 se admitió el recurso de apelación y, posteriormente, en providencia del 7 de noviembre de 2023 se corrió traslado para alegar de conclusión.

17. En el trámite de segunda instancia el único memorial allegado fueron los alegatos de conclusión presentados por la entidad demandada. En est e escrito Colpensiones reiteró su postura de que el IBL no hace parte del régimen de transición, por lo que las mesadas pensionales de las personas beneficiarias de este deben calcularse de conformidad con las reglas previstas en la Ley 100 de 1993.

III. CONSIDERACIONES

1 Sentencia SU-395 de 2017. 2 Radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés.Radicación: 2500023 -42-000-2017-05994-02 (3089-2021)

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Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

Competencia

18. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, la Sala de lo

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Competencia

18. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos. A su vez, el artículo 13 del Acuerdo No. 080 de 2019, que establece el reglamento interno del Consejo de Estado, consigna que la Sección Segunda está facultada para decidir los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral no provenientes de un contrato de trabajo.

Problema jurídico

19. La Sala deberá determinar si resulta procedente revocar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Para ello, de conformidad con el reproche planteado en el recurso de apelación , le corresponde a la Sala analizar si la demandante tiene derecho a la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión del porcentaje de la prima especial de servicios que considera que le pagaron de manera incorrecta.

Caso concreto

20. Según lo establecido por la Sala Plena de la Sección Segunda en las sentencias del 9 de septiembre de 2019, emitida en el expediente 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-2018) y 15 de diciembre de 2020 , proferida en el radicado número 73001-23-33000-2017-00568-01 (5472-2018), la prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 es un emolumento adicional a la remuneración básica. Por tanto,

000-2017-00568-01 (5472-2018), la prima especial de servicios establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 es un emolumento adicional a la remuneración básica. Por tanto, fue indebido que la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial y la Fiscalía General de la Nación redujeran el salario básico de los servidores judiciales en un 30% para otorgar a ese porcentaje el carácter de prima especial.

21. En este orden, la prima especial que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 es un porcentaje adicional a la remuneración básica y corresponde a un 30% adicional, sin carácter salarial, que solo constituye factor para efectos del cálculo de los aportes al

Sistema General de Pensiones.

22. En este contexto, la apelante expresa su inconformidad con la certificación de salarios emitida por el Ministerio de Defensa Nacional, ya que disminuyó su salario en un 30% para otorgar a ese porcentaje el carácter de prima especial. A su juicio, esta omisión afectó el correcto cálculo del IBL de su pensión. Por lo tanto, considera que se debe ordenar a la entidad demandada, Colpensiones, que reajuste su mesada pensional y la calcule sobre el 100% de su remuneración, dado que en su criterio esta fue erróneamente disminuida en un 30%.

23. La Sala confirmará la decisión de primera instancia de negar esta pretensión porque la demandante debió solicitar al Ministerio de Defensa Nacional el reconocimientoRadicación: 2500023 -42-000-2017-05994-02 (3089-2021)

Demandante: Miryam Parada de Isaza

porque la demandante debió solicitar al Ministerio de Defensa Nacional el reconocimientoRadicación: 2500023 -42-000-2017-05994-02 (3089-2021)

Demandante: Miryam Parada de Isaza

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 y pago de las diferencias adeudadas por concepto de la prima especial durante los años en que se desempeñó como juez de instrucción penal militar.

24. En efecto , la entidad demandada en este asunto es Colpensiones, sucesora procesal del Instituto de Seguros Sociales, entidad que liquidó la mesada pensional de la demandante de conformidad con los aportes cotizados por el Ministerio de Defensa. A su vez, la cartera ministerial liquidó a la demandante la prima especial de servicios mediante actos administrativos de carácter particular, los cuales no han sido controvertidos, por lo que se presume su legalidad.

25. Así las cosas , esta Subsección confirma rá la sentencia apelada que negó la reliquidación de la mesada pensional dado que el porcentaje del 30% de la prima especial que considera no se le reconoció fue determinado en actos administrativos que no ha n sido controvertidos ante esta Jurisdicción. Además, est e reclamo no ha sido plantead o previamente ante el Ministerio de Defensa Nacional ; por tanto, un pronunciamiento en esta etapa podría afectar sus derechos al debido proceso, a la contradicción y a la defensa.

26. La demandante en el recurso de apelación sostuvo que se podía acceder a las pretensiones y ordenar a Colpensiones que en virtud de lo establecido en el artículo 24

defensa.

26. La demandante en el recurso de apelación sostuvo que se podía acceder a las pretensiones y ordenar a Colpensiones que en virtud de lo establecido en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 adelantar las acciones de recobro al Ministerio de Defensa Nacional. La Sala no comparte esta postura porque el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 debe interpretarse de manera conjunta con lo indicado en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 que señala que las administradoras del Sistema de la Protección Social solo asumen las acciones de recobro respecto de la mora s obre sus afiliados y no sobre controversias en relación con los factores que tienen carácter salarial para efectos de las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones.

Condena en costas

27. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónic a y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

28. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los

fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.Radicación: 2500023 -42-000-2017-05994-02 (3089-2021)

Demandante: Miryam Parada de Isaza

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29. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

30. En consecuencia, se impondrán en esta instancia condena en costas a la demandante, por cuanto se niegan totalmente las p retensiones planteadas . Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

IV. RESUELVE

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

IV. RESUELVE

PRIMERO. AVOCAR conocimiento del presente asunto conforme a los motivos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.

TERCERO. CONDENAR en costas en esta instancia a la parte demandante.

CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.