CE - Sentencia 25000234200020180118501 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D. C., doce (12) de junio de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2018-01185-01 (4109-2024)

Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones

Demandada: Cilia Judith Romero Romero

Tema: Reintegro de mesadas pagadas. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones contra la sentencia proferida el cuatro (4) de abril de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES

Colpensiones instauró demanda contra la señora Cilia Judith Romero Romero en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

Que se declare la nulidad de las Resoluciones 0058813 del 4 de diciembre de 2007 y 30343 del 18 de julio de 2008 y 30343 del 18 de julio de 2008, proferidas por el Instituto de los Seguros Sociales, mediante la cual reconoció una pensión de vejez a la señora Cilia Judith Romero Romero, de conformidad a la Ley 71 de 1988 y se ingresó en nómina la prestación.Radicación: 25000-23-42-000-2018-01185-01 (4109-2024) 2

A título de restablecimiento del derecho solicitó se declare que la señora Romero Romero no es beneficiaria de la pensión de vejez ni de las sumas reconocidas ya que la prestación se encuentra inmersa en la causal de incompatibilidad pensional, respecto de la prestación reconocida por el síndico general de la Fundación San Juan de Dios.

Que se ordene a favor de Colpensiones, la devolución de lo pagado por concepto de pensión de vejez reconocida, hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que la señora Cilia Judith Romero nació el 4 de septiembre de 1946 y cuenta con 71 años de edad; laboró en el Hospital Occidental de Kennedy entre el 9 de junio de 1981 hasta el 30 de diciembre de 2007, por lo que el síndico general de la Fundación San

años de edad; laboró en el Hospital Occidental de Kennedy entre el 9 de junio de 1981 hasta el 30 de diciembre de 2007, por lo que el síndico general de la Fundación San Juan de Dios mediante Resolución 00027 de 1987 reconoció una pensión de jubilación a partir del 1° de marzo de 1987.

Que por Resolución 58813 de 4 diciembre de 2007 Colpensiones le concedió una pensión de vejez, de conformidad a la Ley 71 de 1988 y dejó en suspenso su ingreso a nómina hasta que se allegara retiro definitivo como servidor público. Que por medio de Resolución 30343 del 18 de julio de 2008, se incluyó en nómina de pensionados.

Que la demandada pidió la reliquidación de la pensión por lo que Colpensiones a través de la Resolución APSUB 2561 del 11 de julio de 2017 , solicitó a la señora Romero, autorización para revocar las Resoluciones 58813 del 04 de diciembre de 2007 y 30343 del 18 de julio de 2008 y al no obtenerlo procedió a presentar la demanda de la referencia.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Citó como vulnerados los artículos 128 de la Constitución Política, 19 de la Ley 4 a de 1992, 37 de la Ley 100 de 1993, Ley 549 de 1999 y Decreto 1730 de 2001.

Sostuvo que l os actos administrativos demandados son contrarios al ordenamiento jurídico, toda vez que no existe compatibilidad entre estos y la Resolución 00027 de 10 de febrero de 1987 expedida por el síndico general de la Fundación San Juan de Dios.

Sostuvo que l os actos administrativos demandados son contrarios al ordenamiento jurídico, toda vez que no existe compatibilidad entre estos y la Resolución 00027 de 10 de febrero de 1987 expedida por el síndico general de la Fundación San Juan de Dios.

Que la percepción simultánea de una pensión de jubilación y una de vejez solo estaría permitida cuando la de vejez se conforma con aportes privados, si esta involucraRadicación: 25000-23-42-000-2018-01185-01 (4109-2024) 3

tiempos o cotizaciones provenientes del sector público, sería incompatible la de jubilación.

Que la pensión de vejez reconocida por el ISS se encuentra inmersa en la causal de incompatibilidad pensional según lo preceptuado en el artículo 128 de la Constitución y en virtud de la naturaleza pública de las dos entidades que reconocieron las prestaciones.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 19 de noviembre de 2018 y notificada a l a pensionada quien se opuso a las pretensiones de la demanda , expresando que su actuar siempre estuvo enmarcado dentro de la legalidad, la buena fe y la confianza legítima.

Que cuando presentó los documentos requeridos por parte del ISS, de buena fe allegó incluso la resolución por la cual el síndico del Hospital San Juan de Dios le había otorgado su pensión de jubilación convencional, sin que en ningún momento la entidad hubiera tachado los documentos, razón por la que existe una legítima confianza en la actuación de la administración, dada precisamente por la presunción de legalidad de la que la que gozan los actos administrativos.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

actuación de la administración, dada precisamente por la presunción de legalidad de la que la que gozan los actos administrativos.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, accedió parcialmente a las pretensiones, considerando que el entonces Instituto de Seguros Sociales concedió a Cilia Judith la pensión de jubilación por aportes a partir del 1º de enero de 2008, a través de las Resoluciones 058813 de 4 de diciembre de 2007 y 030343 de 18 de julio de 2008, por el tiempo cotizado entre la Fundación San Juan de Dios (desde el 1º de junio de 1981 al 31 de agosto de 1985) y el Hospital Occidente de Kennedy (a partir del 26 de septiembre de 1990 al 30 de diciembre de 2007).

Que se encuentra demostrado que la Fundación San Juan de Dios y Hospital Occidente de Kennedy hoy Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente ESE son entidades públicas y, por ende, en acatamiento del precepto constitucional del artículo 128, la p ensión concedida por el Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones es incompatible con la prestación otorgada por el síndico general de la Fundación San Juan de Dios, razón por la que debe accederse a las súplicas de la demanda.

Que no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad estatal que la demandada incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe, lo que

Que no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a los particulares de buena fe, salvo que se pruebe por la entidad estatal que la demandada incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas, dolosas, es decir, que actuó de mala fe, lo que no ocurrió en el presente asunto.Radicación: 25000-23-42-000-2018-01185-01 (4109-2024) 4

RECURSO DE APELACIÓN

Colpensiones interpuso recurso de apelación argumentando que la mala fe se encuentra probada c on las actuaciones administrativas desplegadas donde se le notificó el error en su reconocimiento y en donde se requería su consentimiento para su revocatoria parcial lo cual no fue accedido por aquella.

Que no ordenar la devolución del dinero recibido por mesadas y retroactivo implica un detrimento patrimonial, en razón a que se realizó un pago de lo no debido, porque no se daban las condiciones para que Colpensiones pagara una mesada pensional, de ahí que existe la obligación en cabeza de la demandada, por su mala fe, de devolver cada una de las sumas pagadas.

Mediante auto del 25 de julio de 2023 se dispuso a impartir el trámite de sentencia anticipada.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

El 7 de octubre de 2024 se admitió el recurso de apelación, las partes y el señor agente del ministerio público guardaron silencio.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Cuestión previa

La Subsección considera importante precisar que si bien en el caso concreto se advierte

del ministerio público guardaron silencio.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Cuestión previa

La Subsección considera importante precisar que si bien en el caso concreto se advierte la existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024,1 y que la misma es declarable de oficio, de conformidad con el artículo 187 del CPACA, lo cierto es que la misma norma limita esa potestad oficiosa, a la prohibición de reformatio in pejus, razón por la cual en respeto de tal principio, el estudio se limitará a los argumentos propuestos en recurso de apelación interpuesto.

Lo anterior teniendo en cuenta que el superior no puede agravar la situación del apelante único, es decir, para el caso que ahora ocupa la atención, no podría declararse de oficio la excepción de caducidad cuando Colpensiones fue la única parte que apeló la sentencia de primera instancia que resultó parcialmente favorable a sus intereses.

1 En este caso, la prestación se otorgó por Resolución 0058813 de 4 de diciembre de 2007, es decir la administración tenía hasta el 5 de diciembre de 2012 para presentar la demanda, y según el sello de recibido y el acta de reparto esta se radicó el 1° de junio de 2018, es decir, con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024.Radicación: 25000-23-42-000-2018-01185-01 (4109-2024) 5

Precisado lo anterior, la Sala debe determinar si es procedente ordenar el reintegro de los dineros percibidos por la señora Cilia Judith Romero Romero , producto de las mesadas reconocidas.

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Precisado lo anterior, la Sala debe determinar si es procedente ordenar el reintegro de los dineros percibidos por la señora Cilia Judith Romero Romero , producto de las mesadas reconocidas.

Marco normativo y jurisprudencial

Devolución de mesadas percibidas

Según lo prescribe el numeral 1, literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición que reprodujo el contenido del numeral 2 del artículo 136 del CCA, «no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe».

Al respecto, esta Sección2 en los casos en que las prestaciones periódicas, tales como la pensión, han sido recibidas como resultado de un error de la administración, ha mantenido una posición pacífica en punto a que no procederá la devolución de las mesadas por haber sido percibidas de buena fe. Específicamente se ha sostenido lo siguiente.

«(…) La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).

Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993.

($565.965,64).

Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993.

No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe. En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de l a demandante en la obtención de los reajustes pagados». (Negrita para resaltar)

2 Sentencia de 17 de mayo de 2007 , radicado 25000-23-25-000-1999-05334-01 (3287-05). Ver también: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de septiembre de 2014, radicado 25000-23-25-000-2011-00609-02 (31302013). Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de junio de 2007, radicado 25000-23-25-000-2004-0375201 (0950-2006). Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de marzo de 2008 , radicado: 68001-23-15-0002001-03370-01 (0488-07). Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00149-01 (2677-2015).Radicación: 25000-23-42-000-2018-01185-01 (4109-2024) 6

Dado que el principio de buena fe trae consigo una presunción de legalidad, que admite prueba en contrario, le corresponde a quien la echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. En ese sentido, en los eventos en los que por un error de la administración se reconoce la pensión a quien no reúne los requisitos, no puede con posterioridad alegar a su favor su propia culpa, a fin de recuperar un dinero que fue recibido por una persona sin ningún tipo de dolo o actuación malintencionada.3

No obstante, en aquellos casos en los que el error no devenga de la administración, se deberá analizar cada caso particular, para determinar si hay lugar o no a la devolución de los dineros.

Resolución del caso concreto

En el recurso se afirma que, sí se acreditó la mala fe de la demandada y que dicha prueba está dada por la conducta desplegada en el trámite administrativo, en el que se le hizo ver la ilegalidad de la prestación reconocida. Que no ordenar la devolución del dinero recibido por mesadas y retroactivo implica un detrimento patrimonial en los términos establecidos

Al respecto la Subsección manifiesta que los argumentos planteados por Colpensiones no basta n para acceder a lo pretendido, pues para que haya lugar a ordenar la

términos establecidos

Al respecto la Subsección manifiesta que los argumentos planteados por Colpensiones no basta n para acceder a lo pretendido, pues para que haya lugar a ordenar la devolución de las sumas percibidas, fruto de las mesadas pensionales reconocidas, es requisito indispensable que se logre acreditar la mala fe por parte de la pensionada, la cual se observa por ejemplo cuando en el trámite administrativo se despliegan actividades dolosas y mal intencionadas, en procura de un beneficio.

No resulta suficiente, como lo sostiene la recurrente, que al habérsele notificado a la demandada el error de la entidad y no otorgar el consentimiento para la revocatoria del derecho, sea prueba de la mala fe, toda vez que no se advierte que la solicitud pensional presentada por la parte demandada ante Colpensiones, la haya realizado bajo alguna actuación fraudulenta que indujera a la administración a adoptar una decisión errada.

Ahora, e l hecho de que la demandada haya pretendido recibir doble asignación del tesoro público, tampoco desvirtúa su buena fe, puesto que al momento de solicitar sus pensiones obró bajo la creencia de que tenía derecho a dichas prestaciones.

De acuerdo con lo anotado, se comparte la decisión de primera instancia en cuanto concluyó que no había lugar a ordenar el reintegro a favor de la entidad, dado que no

3 En este sentido, se pronunció la Subsección B, de la Sección Segunda en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, interno: 2677-15, y del 29 de junio de 2017, número interno: 4321-2016.Radicación: 25000-23-42-000-2018-01185-01 (4109-2024) 7

2016, interno: 2677-15, y del 29 de junio de 2017, número interno: 4321-2016.Radicación: 25000-23-42-000-2018-01185-01 (4109-2024) 7

se acreditó que la señora Cilia Judith Romero Romero haya actuado de mala fe en su trámite pensional.

Bajo ese contexto, se confirmará la sentencia, dado que Colpensiones no cumplió con su carga procesal y sus apreciaciones carecen de sustento para revocar lo dispuesto en primera instancia sobre este punto.

De la condena en costas de segunda instancia

Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 20214 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los a rgumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A

Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 4 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de conformidad con

F A L L A

Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 4 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Sin condena en costas.

Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

4 Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.Radicación: 25000-23-42-000-2018-01185-01 (4109-2024) 8

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente