CE - Sentencia 25000234200020180209901

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 25000 23 42 000 2018 02099 01 (2819-2022)

Demandante: Victoria Eugenia Borja

Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de

Prestaciones Sociales del Magisterio)1

Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías definitivas Decisión: Confirma sentencia. Pese a que se configuró la prescripción extintiva del derecho reclamado, se debe garantizar el principio de non reformatio in pejus en favor de la apelante única.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia d el 21 de octubre de 20 21 expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda.

I. ANTECEDENTES.

Demanda

1. La accionante en calidad de cónyuge supérstite de David Salvador Parada Jiménez, instauró la demanda de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto que se configuró ante la omisión de respuesta, por parte de la entidad demandada, respecto de la petición radicada el 25 de octubre de 2017, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de

demandada, respecto de la petición radicada el 25 de octubre de 2017, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por el pago inoportuno de las cesantías definitivas de aquel, en su condición de beneficiaria.

2. A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la demandada reconocer y pagar la indemnización moratoria , según lo dispuesto en la ley antes mencionada, debidamente indexada, se concedan los intereses moratorios, se disponga el cumplimento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA2 y se imponga condena en costas a la accionada.

3. Expuso que el «24 de abril de 2014»3 radicó solicitud de cesantías definitivas ante la administración y el Fomag emitió la Resolución 6605 del 19 de noviembre de 2015, a

1 En adelante, Fomag. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3 La fecha mencionada es aquella en la que, en realidad, se radicó la petición. Se incluyen comillas porque en la demanda se indicó que ello ocurrió el 25 de octubre de 2017. Dicha información se rectificó en el recurso de apelación y, en todo caso, obedece a lo demostrado en el proceso.2

Radicación: 25000 23 42 000 2018 02099 01 (2819-2022)

Demandante: Victoria Eugenia Borja

través de la cual se le reconoció y ordenó el pago de dicha prestación, en su condición de beneficiaria del causante David Salvador Parada Jiménez, acto expedido por fuera de

Demandante: Victoria Eugenia Borja

través de la cual se le reconoció y ordenó el pago de dicha prestación, en su condición de beneficiaria del causante David Salvador Parada Jiménez, acto expedido por fuera de los términos establecidos en la Ley 1071 de 2006; agregó que el pago de estas se produjo el 1.° de febrero de 2016, por esa razón, el 25 de octubre de 2017 presentó petición para obtener la sanción moratoria derivada de esa tardanza, que fue negada a través de la decisión impugnada.

Contestación de la demanda.

4. El Fomag no contestó la demanda.4

Sentencia apelada. 5

5. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda , declaró la nulidad del acto ficto negativo demandado . En consecuencia, ordenó al Fomag reconocer y pagar a la demandante la sanción moratoria consistente en un día de salario por ca da día de ret raso en el pago de las cesantías definitivas, desde el 22 de enero de 2015 hasta 31 de enero de 2016 y negó la indexación de dicha penalidad por improcedente.

6. Precisó que la petición de cesantías definitivas fue presentada el «6 de octubre de 2014»6, razón por la cual la entidad disponía de 70 días hábiles para efectuar el pago correspondiente, so pena de incurrir en mora y quedar obligada al reconocimiento de la indemnización respectiva, pero como lo hizo el 1.º de febrero de 2016, ello implicó una

correspondiente, so pena de incurrir en mora y quedar obligada al reconocimiento de la indemnización respectiva, pero como lo hizo el 1.º de febrero de 2016, ello implicó una mora de «374 días», contabilizados desde el 22 de enero de 2015 hasta el 31 de enero de 2016, esto es, hasta el día anterior al pago efectivo.

7. Adujo que en el presente asunto no operó la prescripción, pues la sanción moratoria se estructuró el 21 de enero de 2015 y, a partir del día siguiente, la actora contaba con 3 años para solicitar su reconocimiento. En ese sentido, concluyó que la petición del 25 de octubre de 2017 interrumpió el término prescriptivo.

Recurso de apelación.7

8. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación en el que sostuvo que la petición de cesantías definitivas fue presentada el 24 de abril de 2014 y no el 6 de octubre de 2014 , como erradamente lo determinó el a quo. Señaló que la última fecha corresponde al recurso de reposición que formuló contra la «Resolución 5490 del 27 de agosto de 2014» que había negado el reconocimiento de la prestación.

9. Agregó que la mora se causó a partir del «30 de julio de 2014 cuando se vencieron los 65 días hábiles contados desde el 24 de abril de 2014 […] y hasta la fecha en que se hizo efectivo el pago […]».

4 Como se dejó constancia en la página 3 de la sentencia apelada. 5 Archivo ED_CUADERNO1_13FALLO(.pdf) del índice 8 de Samai del Consejo de Estado.

hizo efectivo el pago […]».

4 Como se dejó constancia en la página 3 de la sentencia apelada. 5 Archivo ED_CUADERNO1_13FALLO(.pdf) del índice 8 de Samai del Consejo de Estado. 6 Páginas 6 y 7 de la providencia. 7 Archivo ED_CUADERNO1_15RECURSOAPELACIONP ibidem.3

Radicación: 25000 23 42 000 2018 02099 01 (2819-2022)

Demandante: Victoria Eugenia Borja

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

10. Mediante auto del 14 de julio de 202 2 se admitió el recurso de apelación .8

Dentro de la oportunidad procesal el Fomag se pronunció 9 pidiendo que se tenga en cuenta que las cesantías definitivas fueron pagadas a la demandante el 29 de enero de 2016 y no el 1 .° de febrero de 2016. La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio durante esta etapa procesal.

11. A través de auto del 27 de junio de 202410 se decretó prueba de oficio dirigida a obtener certificación sobre la fecha en la cual se presentó la solicitud de reconocimiento de cesantías definitivas por parte de la demandante , en su condición de cónyuge supérstite del señor David Salvador Parada Jiménez; la respuesta al respecto obra en el índice 19 de Samai.

III. CONSIDERACIONES.

Competencia.

12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos

III. CONSIDERACIONES.

Competencia.

12. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso ( CGP) y 26 de la Ley 2080 de 202 1, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico.

13. Según los reparos concretos planteados procederá la Sala a estudiar si el Tribunal de primera instancia erró al tomar como fecha de presentación de la solicitud de cesantías definitivas el 6 de octubre de 2014 , en lugar del 24 de abril de 2014, para efectos de establecer el cómputo de los términos legales con miras a definir el extremo inicial del reconocimiento de la sanción moratoria.

Análisis del problema jurídico.

14. Examinado el caso concreto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pero bajo la consideración de que no puede hacerse más gravosa la situación del apelante único.

15. Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala advierte que el objeto del recurso se concretó en que se tenga como fecha de presentación de la petición de cesantías definitivas el 24 de abril de 2014, pues en la sentencia se tuvo por presentada el día «6 de octubre de 2014 »,11 información que se tomó de la Resolución 6605 del 19 de

8 Índice 3 de Samai. 9 Índice 25 de Samai de tribunal.

de octubre de 2014 »,11 información que se tomó de la Resolución 6605 del 19 de

8 Índice 3 de Samai. 9 Índice 25 de Samai de tribunal. 10 Índice 10 de Samai. 11 Página 7 de la sentencia.4

Radicación: 25000 23 42 000 2018 02099 01 (2819-2022)

Demandante: Victoria Eugenia Borja

noviembre de 2015, por medio de la cual se reconoció dicha prestación a la actora, visible en el folio 13 del expediente.12

16. Debido a ello y c on el fin de esclarecer tal situación, la Sala decretó prueba de oficio tendiente a obtener certificación acerca de la fecha en la cual se presentó la solicitud de reconocimiento de cesantías definitivas y, como respuesta, la Secretaría de Educación de Bogotá informó lo siguiente:13

De tal manera, nos permitimos informar que, inicialmente, la petición instaurada por la señora VICTORÍA EUGENIA BORJA, identificada con la cedula de ciudadanía 41543083, mediante la cual solicitaba la CESANTIAS DENITIVA del señor DAVID SALVADOR PARADA JIMENEZ (Q.E.P .D), quien en vida de identificaba con la cedula de ciudadanía 19169551, se dio el día 24 de abril de 2014. Conforme a dicha solicitud, se procedió a expedir la Resolución 5490 del 27/08/2014, que se pronunciaba de fondo frente a la prestación solicitada y “Por la Cual se reconoce y ordena el pago de una Cesantía Definitiva”. Derivado de lo anterior, mediante el radicado E -2014-165229, la señora VICTORÍA

se pronunciaba de fondo frente a la prestación solicitada y “Por la Cual se reconoce y ordena el pago de una Cesantía Definitiva”. Derivado de lo anterior, mediante el radicado E -2014-165229, la señora VICTORÍA EUGENIA BORJA, procedió mediante su apoderado, a interponer Recurso de Reposición contra el acto administrativo el día 6 de noviembre de 2014: (sic)14

[…] De tal manera, y una vez estudiado el recurso, la presente Secretaría se expidió la Resolución 0080 del 20/01/2015, “Por la cual se revoca de Oficio la Resolución N.5490 del 27/08/2014 y 1809 del 21 de marzo de 2013” y se realizaron los tramite interadministrativos y en conjunto con FIDUPREVISORA S.A, con el fin de subsanar y expedir un nuevo acto administrativo que se pronuncie frente a la prestación. De tal manera, la solicitud efectuada el día 24 de abril de 2014, fue resuelta mediante la Resolución 5490 del 27/08/2024, sin embargo, al tenor del Recurso de reposición interpuesto por la demandante y su procedencia, y que fue resuelta de conformidad, bajo el radicado 2015-CES-049846 y la Resolución 6605 del 19 de noviembre de 2015,

12 Así se indicó en el acápite de hechos probados de la sentencia, página 6. 13 Índice 19 de Samai. 14 Se precisa que aun cuando se indica dicha fecha, en el cuadro de radicación de entrada, específicamente en la casilla correspondiente a la fecha de radicación, se señala que ese recurso se registró el 6 de octubre

13 Índice 19 de Samai. 14 Se precisa que aun cuando se indica dicha fecha, en el cuadro de radicación de entrada, específicamente en la casilla correspondiente a la fecha de radicación, se señala que ese recurso se registró el 6 de octubre de 2014 que corresponde al radicado E-2014-165229.5

Radicación: 25000 23 42 000 2018 02099 01 (2819-2022)

Demandante: Victoria Eugenia Borja

se tomó como fecha de solicitud la del Recurso de Reposición, es decir, la del 6 de noviembre de 2014. [Se resalta]

17. Lo anterior permite concluir que la solicitud de cesantías definitivas sí fue presentada el 24 de abril de 2014, tal como lo aseguró la demandante en la apelación; lo que quiere decir que hubo un error en el acto de reconocimiento de la prestación, al mencionar, como fecha de radicación, la que correspondía a la radicación del recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 5490 del 27 de agosto de 2014 y ello llevó a la imprecisión contenida en la sentencia apelada.

18. Ahora bien , como se acreditó que la petición de reconocimiento de cesantías definitivas fue radicada el 24 de abril de 2014, corresponde, a partir de ahí, contabilizar los términos de ley, para establecer la fecha en que empezó a causarse la mora y la exigibilidad de la sanción moratoria, para lo cual es necesario tener presente que en el sub lite nos encontramos dentro del siguiente supuesto:15

Hipótesis Notificación Corre ejecutoria Término pago cesantía Corre moratoria

ACTO ESCRITO

EXTEMPORANEO

sub lite nos encontramos dentro del siguiente supuesto:15

Hipótesis Notificación Corre ejecutoria Término pago cesantía Corre moratoria

ACTO ESCRITO

EXTEMPORANEO

(después de 15 días) Aplica, pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición

19. Lo anterior, toda vez que las cesantías fueron reclamadas el 24 de abril de 2014,16 de modo que los 15 días para responder la petición vencieron el 16 de mayo de 2014. El acto administrativo se expidió extemporáneamente el 19 de noviembre de 201 5;17 es decir que, de haber sido oportuna su expedición, era necesario que transcurrieran 10 días más, para lograr la ejecutoria de dicho acto,18 es decir, hasta el 30 de mayo de 2014, y a partir del día siguiente se debían contabilizar los 45 días para que el pago hubiera sido oportuno, esto es, hasta el 6 de agosto de 2014, pero este solo se materializó el 1 .° de febrero de 2016.19

20. En ese contexto, a partir del 7 de agosto de 2014, día siguiente al vencimiento del término con que contaba la entidad para realizar el pago de la prestación, se empezó a causar la mora y se mantuvo hasta el 31 de enero de 2016, día anterior al pago.

del término con que contaba la entidad para realizar el pago de la prestación, se empezó a causar la mora y se mantuvo hasta el 31 de enero de 2016, día anterior al pago.

15 Según los lineamientos de la Sentencia de unificación CE-SUJ2-01218 del 18 de julio de 2018. Asimismo, en la menciona providencia se fijó la siguiente regla jurisprudencial, en torno a la aplicabilidad de la Ley 244 de 1995 y sus normas compleme ntarias, para el personal docente: «el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por mora en el pago de las cesantías». 16 Folio 8 del expediente físico e índice 19 de Samai. 17 Folios 13 y 14 del expediente físico. 18 En consideración a que los términos se rigieron por la Ley 1437 de 2011, pues ya estaba vigente para esa fecha. 19 Folio 16 del expediente físico.6

Radicación: 25000 23 42 000 2018 02099 01 (2819-2022)

Demandante: Victoria Eugenia Borja

21. Ahora bien, la sentencia de unificación SUJ -034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023 fijó las reglas jurisprudenciales en torno a la prescripción extintiva de la sanción moratoria por el no pago o pago tardío de las cesantías definitivas, y, sobre ese particular, señaló que el término para su configurac ión « se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social. Si el reclamo de la sanción se presenta después de

ese particular, señaló que el término para su configurac ión « se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social. Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configu ra la prescripción total» , también señaló que dicho término se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna por parte del beneficiario, sin que este pueda formular peticiones sucesivas en ese sentido y, en todo caso, que «[s]i la administración reconoce y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria».

22. Adicionalmente, en esta última providencia se determinó que las reglas de unificación que allí se definieron «son aplicables retrospectivamente a todos los asuntos que se encuentren en trámite en sede administrativa o judicial y no podrán ser aplicadas retroactivamente a aquellos casos cobijados por el fenómeno de la cosa juzgada », de manera que ese es el criterio interpretativo que se debe aplicar en este proceso20 a fin de identificar la fecha a partir de la cual se hacía exigible la sanción moratoria c on miras a establecer si se configuró la prescripción extintiva y no la tesis que propone la demandante en el recurso de alzada y la acogida por el a quo.

23. Al analizar el caso concreto, se observa que la sanción moratoria se hizo exigible el 7 de agosto de 2014, no obstante, la petición dirigida a obtener su reconocimiento se radicó el 25 de octubre de 201721 es decir, cuando habían transcurrido más de tres años

el 7 de agosto de 2014, no obstante, la petición dirigida a obtener su reconocimiento se radicó el 25 de octubre de 201721 es decir, cuando habían transcurrido más de tres años desde su exigibilidad, lo que lleva a concluir que se configuró la prescripción extintiva, de manera que ese análisis lleva a concluir que no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, en tanto el Tribunal efectuó el cómputo de la sanción moratoria a partir de una fecha que no correspondía a la petición de cesantías definitivas.

24. Con todo, pese a identificar la configuración de dicha institución jurídica, la Sala, en forma excepcional, mantendrá la decisión del a quo que declaró parcialmente probada la excepción de prescripción, y accedió parcialmente a las pretensiones, dado que la demandante es apelante única. Lo anterior, en aras de garantizar el principio de la non reformatio in pejus que emana del artículo 31 de la Constitución Política, cuyo propósito consiste en garantizar que el juez que tiene a cargo el análisis de una co ntroversia jurídica, en segunda instancia, no haga más gravosa la situación del apelante único, lo anterior, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA que, si bien permite al juez de segunda instancia pronunciarse sobre las excepciones, ello se habilita en el entendido de que no se desconozca el principio antes mencionado.

Condena en costas.

25. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley

20 Lo anterior porque estaba pendiente de definición en sede judicial. 21 Folio 3 del expediente físico.7

Condena en costas.

25. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley

20 Lo anterior porque estaba pendiente de definición en sede judicial. 21 Folio 3 del expediente físico.7

Radicación: 25000 23 42 000 2018 02099 01 (2819-2022)

Demandante: Victoria Eugenia Borja

2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armón ica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

26. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue in star la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de proces os. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

27. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

27. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

28. En consecuencia, se impondrán costas a la demandante, por cuanto se niegan las peticiones de la apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 21 de octubre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según lo expuesto en las consideraciones.

SEGUNDO. Se condena en costas a la demandante en segunda instancia.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente8

Radicación: 25000 23 42 000 2018 02099 01 (2819-2022)

Demandante: Victoria Eugenia Borja

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado

Radicación: 25000 23 42 000 2018 02099 01 (2819-2022)

Demandante: Victoria Eugenia Borja

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.