CE - Sentencia 25000234200020190041702 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 25000-23-42-000-2019-00417-02 (3430-2024)

Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1

Demandada: Alfonso Cabrales Contreras Litis consorte necesario

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social

Temas:

Compatibilidad pensional.

Sentencia

ASUNTO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 1 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES

1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho2

1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 en orden a que

1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3 en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 02072 del 27 de febrero de 2003 a través de la cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció una pensión de vejez a Alfonso Cabrales Contreras a partir del 1 de enero de 2003.

2. Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) declarar que a Alfonso Cabrales Contreras no le asistía el derecho a

1 En adelante Colpensiones. 2 Folios 1 a 20. 3 En adelante CPACA.2

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Demandante: Colpensiones

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tal reconocimiento pensional ; (ii) ordenar la devolución de los dineros que le fueron pagados por virtud del acto demandado con la respectiva indexación.

1.1.1. Fundamentos fácticos

3. Colpensiones señaló como hechos relevantes los siguientes:

3.1. Alfonso Cabrales Contreras nació el 21 de octubre de 1936.

3.2. A través de la Resolución 04601 del 11 de octubre de 1991 el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria 4 como último empleador le reconoció la

3.2. A través de la Resolución 04601 del 11 de octubre de 1991 el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria 4 como último empleador le reconoció la pensión de jubilación a partir del 10 de octubre de 1991 con fundamento en los periodos de cotización realizados cuando laboró en el municipio de Chinácota, el Banco Popular, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Juzgado Promiscuo Municipal de Ricaurte, el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Instituto de los Seguros Sociales y el Ministerio de Educación Nacional, por 7.217 días.

3.3. El 18 de julio de 2002 Alfonso Cabrales Contreras le solicitó al ISS el reconocimiento de la pensión de vejez.

3.4. Con la Resolución 02072 del 27 de febrero de 2003 el ISS le reconoció la prestación social a partir del «1 de enero de 2003»5 en cuantía de $2.266.668 y ordenó el pago del retroactivo por $63.555.470 , por haber completado los requisitos previstos en el Decreto 758 de 1990. La entidad tuvo en cuenta un total de 588,29 semanas de cotización hechas en los siguientes periodos:

Entidad Periodo Desde Hasta ICSS Administración 28/07/1976 01/03/1977 Castillo y Cia Ltda 01/07/1977 31/12/1977 Castillo y Cia Ltda 07/10/1982 01/06/1987 Lácteos Chiguagua Ltda 01/03/1995 31/03/1997 Corporación Universitaria 01/03/1997 31/10/1997

Castillo y Cia Ltda 07/10/1982 01/06/1987 Lácteos Chiguagua Ltda 01/03/1995 31/03/1997 Corporación Universitaria 01/03/1997 31/10/1997 Corporación Universitaria 01/11/1997 30/11/1997 Corporación Universitaria 01/12/1997 31/12/1997 Corporación Universitaria 01/01/1998 31/01/1998 Lácteos Chiguagua Ltda 01/02/1998 28/02/1999 Lácteos Chiguagua Ltda 01/03/1999 30/04/1999 Mauricio Moreno Faja 01/05/1999 30/11/2000

3.5. Mediante Auto APSUB 3705 del 3 de diciembre de 2018, Colpensiones le solicitó al demandad o su consentimiento para revocar la Resolución 02072 del

4 En adelante INCORA. 5 Así indicado en la demanda.3

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Demandante: Colpensiones

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 de febrero de 2003 porque era incompatible con la pensión de jubilación reconocida por el INCORA, sin embargo, el pensionado no accedió a ello.

1.1.2. Normas violadas y concepto de violación

4. Como tales, se señalaron los artículos 128 de la Constitución Política y 19 de la Ley 4 de 1992.

1.1.2. Normas violadas y concepto de violación

4. Como tales, se señalaron los artículos 128 de la Constitución Política y 19 de la Ley 4 de 1992.

5. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos:

5.1. Según las normas aludidas y la jurisprudencia proferida por las altas cortes 6, la compatibilidad de una pensión de jubilación y de una de vejez era procedente si esta última se obtenía solo con cotizaciones con origen en el sector privado ; en caso contrario era incompatible.

5.2. La resolución demandada era nula porque reconoció la pensión de vejez «con tiempos que ya se habían incluido como base para la financiación y el pago de la pensión de vejez reconocida por el INCORA» por lo que existió incompatibilidad pensional.

1.2. Contestación a la demanda7

1.2.1. Alfonso Cabrales Contreras

6. El demandado se opuso la prosperidad de las pretensiones con los siguientes

argumentos:

6.1. El ISS le reconoció la pensión de vejez porque completó 1.127,7 semanas de cotización en el sector privado que fueron informadas por Colpensiones en la historia laboral del 8 de junio de 1998 y del 24 de septiembre de 2019. En consecuencia, no era cierto que el reconocimiento solo tuvo en cuenta 588,29 semanas privadas. Por el contrario, estas se distribuyeron del siguiente modo:

Entidad Periodo Desde Hasta Bavaria S.A. 01/01/1967 08/01/1973 ICSS Administración 28/07/1976 01/03/1977

Entidad Periodo Desde Hasta Bavaria S.A. 01/01/1967 08/01/1973 ICSS Administración 28/07/1976 01/03/1977 Castillo y Cia Ltda 01/07/1977 31/12/1977 Castillo y Cia Ltda 07/10/1982 01/06/1987 Banco Ganadero 12/09/1977 30/03/1982 Lácteos Chiguagua Ltda 01/03/1995 31/03/1997 Corporación Universitaria 01/03/1997 31/01/1998 Lácteos Chiguagua Ltda 01/02/1998 30/04/1999 Mauricio Moreno Faja 01/05/1999 30/11/2000

6 Citó el texto, entre otras, de las siguientes providencias: de la Corte Constitucional la C -674 de 2011, de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, la sentencia del 7 de septiembre de 2010 radicado 35761, del 4 de julio de 2012 radicado 40413; y del Consejo de Estado el concepto 1389 del 6 de diciembre de 2011 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil. 7 Folios 89 a 107.4

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Demandante: Colpensiones

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6.2. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado 8 los recursos administrados por Colpensiones no hacían parte del erario. En ese orden, no existió

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6.2. Según la jurisprudencia del Consejo de Estado 8 los recursos administrados por Colpensiones no hacían parte del erario. En ese orden, no existió incompatibilidad entre las pensiones reconocidas.

6.3. Durante su vida laboral no solo trabajó en el sector público, sino también en el privado. Además, para el 1 de abril de 1994 contaba con 58 años, por lo que era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y le era aplicable el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de ese año para el reconocimiento prestacional. Esta norma exigía 60 años y 1000 semanas cotizadas.

6.4. Al hacer un comparativo de los tiempos cotizados durante su vida laboral en el sector público y en el privado era posible concluir que solo se efectuaron cotizaciones simult áneas por 109,71 semanas que correspondían al periodo trabajado en el ISS entre el 26 de julio de 1976 y el 16 de marzo de 1977. Sin embargo, al restar estas a las 1.127,7 semanas cotizadas en total podían tenerse en cuenta 1.017,99, lo que superaba a las exigidas por el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990.

6.5. Excepciones propuestas:

6.5.1. «Prescripción extintiva » de prosperar las excepciones deb ía aplicarse el artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.

6.5.2. «Compatibilidad entre pensión de jubilación y pensión de vejez »: la pensión reconocida por el INCORA era financiada por el erario mientras que la otorgada

artículo 488 del Código Sustantivo del Trabajo.

6.5.2. «Compatibilidad entre pensión de jubilación y pensión de vejez »: la pensión reconocida por el INCORA era financiada por el erario mientras que la otorgada por Colpensiones se sufragó con los aportes realizados por empleados del sector privado. Por lo tanto, la incompatibilidad pensional era inexistente.

6.6. «Derecho al reconocimiento de la pensión de vejez » por cuanto completó los requisitos previstos en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990.

6.6.1. «Buena fe eximente de responsabilidad respecto del reintegro de sumas de dinero reconocidas a particulares». Colpensiones no aportó prueba que permitiera inferir que actuó de mala fe. Por el contrario, la petición que se presentó ante aquella para el reconocimiento de la pensión de vejez se hizo con el total convencimiento de que procedía, de acuerdo con los tiempos cotizados en el sector privado.

1.2.2. La UGPP no contestó la demanda9.

1.3. Sentencia de primera instancia10

8 El demandado trascribió el texto de las siguientes providencias de la Sección Segunda: del 19 de octubre de 2006 con radicado 3691 -2005, del 17 de abril de 2013 con radicado 0375 -2011, y del 5 de julio de 2018 con radicado 4721-2015. 9 Mediante auto del 14 de agosto de 2019 se vinculó a la entidad. El tribunal manifestó como razón de ello lo siguiente: « […] de conformidad con lo establecido en el artículo 61 del C.G.P.

9 Mediante auto del 14 de agosto de 2019 se vinculó a la entidad. El tribunal manifestó como razón de ello lo siguiente: « […] de conformidad con lo establecido en el artículo 61 del C.G.P. aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, administrase como litisconsorte necesario a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social». No se efectuó explicación adicional. Folio 78 del expediente. 10 Folios 188 a 201.5

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Demandante: Colpensiones

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7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en sentencia del 1 de marzo de 2024. No condenó en costas. La parte resolutiva indicó lo siguiente:

«[…] Primero. - Declarar la nulidad parcial de la Resolución No. 002072 del 27 de febrero de 2023 expedida por el Instituto de Seguros Sociales -hoyla Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, por las razones expuestas.

Los efectos de esta nulidad tan solo se producirán desde el momento en que la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensionesliquide en debida forma la pensión del señor Alfonso Cabrales Contreras, identificado con cédula de ciudadanía 2.889.087 de Bogotá, en los términos señalados en esta sentencia, y

la pensión del señor Alfonso Cabrales Contreras, identificado con cédula de ciudadanía 2.889.087 de Bogotá, en los términos señalados en esta sentencia, y tan pronto se le vuelva a incluir en la nómina pensional, mientras tanto continuará recibiendo la mesada pensional que actualmente percibe, con el objeto de no vulnerar su mínimo vital.

Segundo. - Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensionesliquidar la pensión de vejez del señor Alfonso Cabrales Contreras, identificado con cédula de ciudadanía 2.8 89.087 de Bogotá, teniendo en cuenta para liquidar la mesada pensional 559.42 semanas de cotización, sobre estas semanas se deberá aplicar lo dispuesto en el numeral II del artículo 20 del Decreto 758 de 1990, por ser la norma aplicable.

Tercero. - Se precisa que el pago de la prestación que aquí se ordena se liquidará a partir de la ejecutoria de la presente providencia, y que la mesada pensional deberá ser actualizada año a año conforme lo ordena el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.

Cuarto. - Negar las demás pretensiones de la demanda dentro de este proceso, por las razones expuestas en esta providencia.

Quinto. - Sin condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas […]» [sic].

8. La decisión se sustentó en los siguientes argumentos:

8.1. De acuerdo con el artículo 77 del Decreto 1848 de 1969 era permitido recibir una pensión con origen en el sector público y otra en el ISS siempre que esta

[sic].

8. La decisión se sustentó en los siguientes argumentos:

8.1. De acuerdo con el artículo 77 del Decreto 1848 de 1969 era permitido recibir una pensión con origen en el sector público y otra en el ISS siempre que esta última se hubiese reconocido solo con cotizaciones efectuadas por laborar en el sector privado. Lo contrario desconocía el artículo 128 Constitucional.

8.2. La postura jurisprudencial tanto de la Corte Suprema de Justicia11 como de la Corte Constitucional12 aceptó la posibilidad de acumular cotizaciones realizadas al ISS y a otras administradoras de pensiones para reconocer la pensión de vejez reglada en el Decreto 758 de 1990 por virtud del principio de favorabilidad.

8.3. Según lo reglado en los artículos 53 Constitucional y 164.1 literal (c) del CPACA la buena fe se presume. Por ende, para recuperar las prestaciones sociales pagadas al particular, la entidad debía probar que se actuó con mala fe al solicitar el reconocimiento.

11 Sala de Casación Laboral sentencia del 1 de julio de 2020 radicado 70918. 12 Sentencias SU-769 de 2014 y SU-317 de 2021.6

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00417 02 (3430-2024)

Demandante: Colpensiones

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.4. En el presente caso se probó que el demandante prestó sus servicios al sector público y al privado y realizó las siguientes cotizaciones:

Sector público Sector privado

www.consejodeestado.gov.co 8.4. En el presente caso se probó que el demandante prestó sus servicios al sector público y al privado y realizó las siguientes cotizaciones:

Sector público Sector privado Entidad Desde Hasta Empleador Desde Hasta Municipio Chinacota 01/01/1948 31/12/1954 ICSS 26/07/1976 01/03/1977 Banco Popular 21/11/1956 04/03/1960 Castillo y Cia. Ltda. 01/07/1977 31/12/1977 ICBF 06/04/1973 23/09/1973 Castillo y Cia. Ltda. 07/10/1982 01/06/1987 Juzgado Municipal de Ricaurte 25/09/1973 15/03/1974 Lácteos Chiguagua Ltda. 01/03/1995 31/03/1997 Ministerio de Justicia 16/03/1974 15/08/1974 Corporación Universitaria 01/03/1997 31/10/1997 Ministerio del Trabajo y Seguridad Social 16/08/1974 21/07/1976 Corporación Universitaria 01/11/1997 30/11/1997 ISS 26/07/1976 16/03/1977 Corporación Universitaria 01/12/1997 31/12/1997 Bogotá D.C. 28/11/1985 24/08/1986 Corporación Universitaria 01/01/1998 31/01/1998 Ministerio de Educación Nacional 02/09/1986 15/08/1988 Lácteos Chiguagua Ltda. 01/02/1998 28/02/1999

Ministerio de Educación Nacional 02/09/1986 15/08/1988 Lácteos Chiguagua Ltda. 01/02/1998 28/02/1999 INCORA 24/08/1984 09/10/1991 Lácteos Chiguagua Ltda. 01/03/1999 30/04/1999 Mauricio Moreno Faja 01/05/2000 30/11/2000

8.5. En el sector público el demandante cotizó un total de 1.031 semanas y en el privado 590.71.

8.6. Al reconocer la pensión de vejez, la entidad señaló en el acto demandado que tuvo en cuenta 1.127 semanas «c uando de la relación anterior se logr [ó] establecer que el demandado en principio solo acreditó 590,71 semanas en el sector privado». Ello permitió concluir que sí contabilizó las semanas cotizadas ya computadas por el INCORA para el reconocimiento de la pensión de jubilación.

8.7. Pese a lo expuesto, el demandante sí tenía derecho a la pensión de vejez reconocida por el ISS porque completó más de las 500 semanas que exigía el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 aprobado por el Decreto 758 de ese año, aun con la sustracción de las semanas cotizadas en el ISS que coincidieron en el tiempo [26/07/1976 a 16/03/1977] según se resaltaron las fechas en el cuadro anterior. Lo que arrojó un total de 559,42 semanas.

8.8. Por lo expuesto, procedía la nulidad parcial del acto demandado y ordenar a Colpensiones que reliquidara la pensión de vejez de acuerdo con las semanas

anterior. Lo que arrojó un total de 559,42 semanas.

8.8. Por lo expuesto, procedía la nulidad parcial del acto demandado y ordenar a Colpensiones que reliquidara la pensión de vejez de acuerdo con las semanas que sí cotizó para su reconocimiento. Mientras ello ocurría la entidad debía seguir con el pago de la mesada reconocida, por cuanto el demandado sí tenía derecho a la prestación y únicamente se debía corregir el monto.

8.9. Al no demostrarse el actuar de mala fe del demandado y al quedar probado que le asistía derecho al reconocimiento pensional, no era procedente ordenar que devolviera lo que le fue pagado.7

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00417 02 (3430-2024)

Demandante: Colpensiones

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Recurso de apelación13

9. Colpensiones interpuso el recurso de apelación y expuso como argumentos para la revocatoria de la sentencia los siguientes:

9.1. El reconocimiento de la pensión de vejez era improcede nte por ser incompatible con la pensión de jubilación reconocida por el INCORA « ello en aplicación del artículo 128 de la C.P. y en razón a que no se acredita que el demandado este dentro de aquellos casos que expresamente contempla la ley para su reconocimiento simultáneo» [sic].

9.2. Con la aceptación de la compatibilidad de las pensiones el a quo no podía ordenar que se continuara con el pago de la pensión al demandado luego de

reconocimiento simultáneo» [sic].

9.2. Con la aceptación de la compatibilidad de las pensiones el a quo no podía ordenar que se continuara con el pago de la pensión al demandado luego de declarar la nulidad parcial del acto de reconocimiento. Tampoco podía ampararse esta decisión en la protección de su mínimo vital, puesto que con la pensión de jubilación podía suplir sus necesidades básicas.

9.3. La mala fe del demandado se probó porque se le citó previo a la demanda para que accediera a la revocatoria del acto demandado y no aceptó. Esto fue una actuar lejos de la buena fe, por cuanto «se le explicó en el auto de pruebas las razones jurídicas y fácticas [para la revocatoria] y que hoy fueron objeto de revisión en la sentencia».

1.5. Pronunciamiento en segunda instancia

10. Las partes no se pronunciaron dentro del término otorgado por el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no hubo traslado a las partes pa ra alegar, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas.

1.6. El Ministerio Público ni la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado intervinieron.

2. CONSIDERACIONES

2.1. Cuestión previa

11. Si bien se ha aceptado en casos como el presente que la proposición jurídica presentada por la entidad de previsión social se concrete a la nulidad de su propio acto administrativo cuando se sustenta en una incompatibilidad con otro acto

11. Si bien se ha aceptado en casos como el presente que la proposición jurídica presentada por la entidad de previsión social se concrete a la nulidad de su propio acto administrativo cuando se sustenta en una incompatibilidad con otro acto proferido por una autoridad diferente, lo cierto que es que dicha proposición, así formulada, genera ciertos inconvenientes al momento de definirse la situación prestacional del pensionado , puesto que el hecho de no ejercer un control de legalidad respecto del segundo, en la medida en que este no fue demandado, impide un análisis integral de las prestaciones sociales reconocidas y como consecuencia a concl uir con certeza la que le resulte más favorable a sus intereses.

12. En ese sentido, esta Subsección considera que lo procedente es, desde el

13 Folio 213.8

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00417 02 (3430-2024)

Demandante: Colpensiones

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co punto de vista procesal, que se demanden ambos actos administrativos, puesto que de prosperar la pretensión anulatoria se debe rá determinar cuál pensión y por qué es la que debe permanecer dentro del ordenamiento jurídico, lo que requiere del examen de legalidad del reconocimiento hecho en cada uno y examinar cuál prestación le es la más favorable para el demandado.

13. La proposición jurídica así formulada permite emitir un pronunciamiento de fondo y, de encontrar algún vicio en los elementos de validez, en estos casos la vulneración de la prohibición prevista en el artículo 128 Constitucional según la

13. La proposición jurídica así formulada permite emitir un pronunciamiento de fondo y, de encontrar algún vicio en los elementos de validez, en estos casos la vulneración de la prohibición prevista en el artículo 128 Constitucional según la cual nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, se podrá definir de qué forma se restablecerá el derecho conculcado para el sistema pensional sin afectar los derechos del pensionado.

14. En el presente asunto, Colpensiones demandó la Resolución 02072 del 27 de febrero de 2003 a través de la cual el ISS reconoció una pensión de vejez a Alfonso Cabrales Contreras a partir del 1 de enero de 2003, pero no la Resolución 04601 del 11 de octubre de 1991 con la que el INCORA le concedió la pensión de jubilación a partir del 10 de octubre de 1991 y tampoco se vinculó a tal entidad o a la que la hubiese reemplazado o asumido sus obligaciones.

15. Lo anterior, en principio, daría lugar a que se declarara probada la excepción de «indebida proposición jurídica» y, por lo tanto, que se profiriera una sentencia inhibitoria. Sin embargo, la Sala considera que en el presente caso debe prevalecer el derecho de acceso a la administración de justicia de las partes y en tal virtud es menester que se profiera una sentencia que resuelva de manera definitiva la controversia porque se discute la viabilidad de que el demandado reciba dos pensiones y, por ende, la protección del erario y del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

16. Lo anterior se acompasa con lo dispuesto en los artículos 229 de la

reciba dos pensiones y, por ende, la protección del erario y del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

16. Lo anterior se acompasa con lo dispuesto en los artículos 229 de la Constitución Política y 2 de la Parte II del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos14 que define el derecho aludido como el que tiene toda persona de interponer « un recurso efectivo » ante una autoridad competente. Asimismo, porque el artículo 25.1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos15 indica que tal derecho implica la garantía de «[…] u n recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes […]» para lograr el amparo de los derechos.

17. En esa línea, pese a que no se demandó la Resolución 04601 del 11 de octubre de 1991 del INCORA debe garantizarse una decisión de fondo.

Ciertamente, en virtud de lo anotado, la jurisprudencia ha señalado que los jueces una vez asuman la competencia de un caso tienen el deber de proferir una sentencia de mérito y solo en eventos excepcionales y en los que no exista alternativa procede la inhibición, puesto que «[…] una inhibición no justificada es ajena a los deberes constitucionales y legales del juez y co nfigura una verdadera denegación de justicia […]»16.

14 Aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y ratificado por el Estado Colombiano a través de la Ley 74 del 26 de diciembre de 1968. 15 Adoptado por el Estado Colombiano con la Ley 16 de 1972.

ratificado por el Estado Colombiano a través de la Ley 74 del 26 de diciembre de 1968. 15 Adoptado por el Estado Colombiano con la Ley 16 de 1972. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 29 de octubre de 2020, radicado 25000-23-25-000-2011-00806-01 (0256-14).9

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00417 02 (3430-2024)

Demandante: Colpensiones

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18. Por tal razón, la sentencia inhibitoria ha sido considerada como la «antítesis»17 de la función judicial, máxime cuando el juez, de acuerdo con los postulados de los artículos 228 y 229 Constitucionales, tiene el deber de decidir de fondo la controversia. Igualmente, porque el artículo 42 del CGP en su numeral 5 le ordena sanear los vi cios del procedimiento « e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto». En tal virtud, es su deber desentrañar las reglas procesales de tal modo que se garantice un acceso efectivo a la justicia y de la primacía del derecho sustancial sobre el procedimental18.

19. Así las cosas, en el caso presente es posible decidir de fondo aun cuando no se demandó la Resolución 04601 del 11 de octubre de 1991, puesto que de prosperar las pretensiones de nulidad las medidas de restablecimiento del derecho en favor de Colpensiones pueden ser ajustadas a lo que afecte menos el derecho pensional del demandado.

prosperar las pretensiones de nulidad las medidas de restablecimiento del derecho en favor de Colpensiones pueden ser ajustadas a lo que afecte menos el derecho pensional del demandado.

20. Con todo, ante la posibilidad de que existan algunos asuntos en los que ello no sea posible se hace necesario indicar a Colpensiones que para evitar sentencias inhibitorias es preciso que demande todos los actos administrativos que reconocieron la pensión cuando se pida la nulidad del reconocimiento por incompatibilidad e integrar en debida forma el contradictorio, si es del caso.

21. Por lo anterior, la sala pasará a resolver de fondo la controversia.

2.2. Problemas jurídicos

22. Se circunscriben a resolver los siguientes interrogantes:

(i) ¿La pensión de jubilación reconocida al demandado por el INCORA con la Resolución 04601 del 11 de octubre de 1991 es compatible con la de vejez concedida por el ISS, hoy Colpensiones, con la Resolución 02072 del 27 de febrero de 2003?

(ii) ¿procede ordenar al demanda nte la devolución de las sumas recibidas con ocasión de la pensión de jubilación otorgada por el ISS?

2.3. Marco normativo y jurisprudencial

2.3.1. Sobre la compatibilidad pensional

23. El artículo 64 19 de la Constitución Política de 1886 señaló la prohibición de recibir más de una erogación proveniente del erario. Sin embargo, con el fin de determinar algunas excepciones, el gobierno nacional expidió el Decreto 1713 de

1960, así:

«Artículo 1.- Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo

1960, así:

«Artículo 1.- Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones que se determinan a continuación:

17 Ver la sentencia C-666 del 28 de noviembre de 1996. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 21 de marzo de 2024, radicado 17001-23-33-000-2017-00363-01 (2723-2020). 19 «Artículo 64. Nadie podrá recibir dos sueldos del Tesoro público, salvo lo que para casos especiales determinen las leyes».10

Radicado: 25000 23 42 000 2019 00417 02 (3430-2024)

Demandante: Colpensiones

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a) Las asignaciones que provengan de establecimientos docentes de carácter oficial, siempre que no se trata de profesorado de tiempo completo; b) Las que provengan de servicios prestados por profesionales con título universitario, hasta por dos cargos públicos, siempre que el horario normal permita el ejercicio regular de tales cargos. c) Las que provengan de pensión de jubilación y del servicio de cargos públicos, siempre que el valor conjunto de la pensión y del sueldo que disfruten por el cargo, no exceda de mil doscientos pesos ($1.200.oo) mensuales. d) Las que con carácter de pensión o sueldo de retiro disfruten los miembros de las Fuerzas Armadas.

no exceda de mil doscientos pesos ($1.200.oo) mensuales. d) Las que con carácter de pensión o sueldo de retiro disfruten los miembros de las Fuerzas Armadas.

ParágrafoPara los efectos previstos en los ordinales a) y b) del presente Decreto, se entiende por horario normal de trabajo la jornada de ocho (8) horas».

24. Ahora bien, para cubrir, entre otros, el riesgo ocasionado por invalidez, vejez y muerte la Ley 90 de 194620 estableció el seguro social obligatorio y creó el ISS, con el fin de administrar los recursos necesarios para cubrir las prestaciones que reconocía y, en tal sentido, fijó un sistema triple de contribución forzosa de los asegurados, patronos y el Estado21. En cuanto a los aportes del Estado el artículo 31