CE - Sentencia 25000234200020210094101 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00941-01 (3536-2024)

Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros1

Demandada: Caja de Retiro de las Fuerzas Militares2

Tema: Reajuste de la asignación de retiro de acuerdo con el IPC .

Falta de agotamiento de la actuación administrativa.

Sentencia de segunda instancia

Asunto

Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 20 de septiembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró probada de oficio la prescripción extintiva del derecho y negó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes

1.1. La demanda3

1.1.1. Las pretensiones

1. Alexandra, Janeth Patricia y Elizabeth Viloria Cárdenas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo4 acudieron a esta jurisdicción en orden a que se declarara la nulidad de l oficio

de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo4 acudieron a esta jurisdicción en orden a que se declarara la nulidad de l oficio 44596 del 23 de junio de 2011, expedido por Cremil, mediante el cual se le negó el reajuste de la asignación de retiro a Cecilia Cárdenas de Viloria como beneficiaria -en calidad de cónyugedel coronel de la Fuerza Aérea, José Domingo Viloria Mier.

1 Janeth Patricia Viloria Cárdenas y Elizabeth Viloria Cárdenas. 2 En adelante Cremil. 3 Samai, índice 2, archivo «1_ED_EXPEDIENTE_01DEMANDA08112021_12» 4 En adelante CPACA.2

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Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros

2. A título de restablecimiento del derecho pidieron -como hijas del causante - (i) el reajuste de la asignación de retiro desde el 1 de enero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 200 4 con base en IPC5 certificado por el DANE , siempre que el incremento realizado con fundamento del principio de oscilación hubiera sido menor y a partir del 1 de enero de 2005 en la cuantía que resultara de la aplicación

diciembre de 200 4 con base en IPC5 certificado por el DANE , siempre que el incremento realizado con fundamento del principio de oscilación hubiera sido menor y a partir del 1 de enero de 2005 en la cuantía que resultara de la aplicación del Decreto 4433 de 2004 que derogó tácitamente la Ley 238 de 1995; (ii) el pago de la diferencia de los valores efectivamente pagados entre el «1° de enero de 2005 y la fecha en que qued [ara] ejecutoriada la respectiva Sentencia, teniendo en cu enta la base reajustada hasta el 31 de diciembre de 2004, proveniente de la aplicación de la Ley 238 de 1995 y desde esta fecha, hasta la fecha de pago, más la indexación e intereses.»; (iii) el reajuste de las 56 mesadas no prescritas, contadas a partir de la solicitud del reajuste de la asignación de retiro hasta el 24 de junio de 2015, fecha del fallecimiento de la beneficiaria «y desde la fecha de ejecutoria de la respectiva sentencia, y hasta la fecha de pago».

1.1.2. Fundamentos fácticos

3. Los hechos relevantes del caso son los siguientes:

4. José Domingo Viloria Mier laboró en la Fuerza Aérea Colombiana por más de 20 años, pues ingresó en 1953 y se retiró del servicio activo en 1983.

5. Mediante Resolución 0542 de 1984 Cremil le reconoció y pagó la asignación de retiro a partir del 9 de abril de 1984.

6. El excoronel falleció el 30 de diciembre de 1996 , razón por la cual mediante Resolución 0181 del 3 de febrero de 1997 la entidad demandada ordenó el

de retiro a partir del 9 de abril de 1984.

6. El excoronel falleció el 30 de diciembre de 1996 , razón por la cual mediante Resolución 0181 del 3 de febrero de 1997 la entidad demandada ordenó el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro a Cecilia Cárdenas de Viloria, su cónyuge.

7. El 2 de junio de 2011 Cecilia Cárdenas de Viloria solicitó a Cremil el reajuste de la asignación de retiro, en razón a que entre los años 1997 a 2004 no se había tenido en cuenta el IPC. Sin embargo, por medio del oficio 44596 del 23 de junio de 2011 se negó la petición.

8. Cecilia Cárdenas de Viloria falleció el 24 de junio de 2015.

9. Se adelantó el respectivo proceso de sucesión en el que se determinó que las únicas herederas eran las demandantes como hijas legitimas de José Domingo

Viloria Mier y Cecilia Cárdenas de Viloria.

5 Índice de Precios al Consumidor.3

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Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros

10. El 15 de noviembre de 2016 se entregó a Cremil copia autentica de la escritura de sucesión en la que se podía establecer la calidad de únicas herederas, asunto

Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros

10. El 15 de noviembre de 2016 se entregó a Cremil copia autentica de la escritura de sucesión en la que se podía establecer la calidad de únicas herederas, asunto al cual se le asignó el radicado 10160097715.

11. El 9 de mayo de 2017 se adelantó ante la Procuraduría 125 Judicial II para Asuntos Administrativos conciliación extrajudicial entre las demandantes y la entidad demandada. Sin embargo, la fórmula conciliatoria presentada por Cremil fue improbada con auto del 9 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca debido a un error en la liquidación de los valores correspondientes al reconocimiento del reajuste de la asignación de retiro con base en el IPC.

12. Por lo anterior, el 7 de febrero de 2018 las demandantes y Cremil presentaron nuevamente una conciliación ante la Procuraduría 37 Judicial II para Asuntos Administrativos. En esta oportunidad también fue improbada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a través de auto del 6 de marzo de 2018 , pues se evidenció un error en la liquidación de los valores correspondientes al reconocimiento del reajuste de la asignación de retiro con base en el IPC por parte de Cremil.

13. Mediante petición del 4 de abril de 2018 [radicado 20254825] las demandantes solicitaron a Cremil que aclarara las inconsistencias advertidas e n los autos que improbaron las conciliaciones antes mencionadas.

14. El 18 de abril de 2018 la entidad demandada dio respuesta a la anterior petición en el sentido de aclarar los emolumentos que debía recibir Cecilia Cárdenas de

improbaron las conciliaciones antes mencionadas.

14. El 18 de abril de 2018 la entidad demandada dio respuesta a la anterior petición en el sentido de aclarar los emolumentos que debía recibir Cecilia Cárdenas de Viloria por concepto de reajuste de la asignación de retiro.

15. El 31 de julio de 2018, por tercera vez, se adelantó el proceso de conciliación ante la Procuraduría 37 Judicial II para Asuntos Administrativos. No obstante, esta fue improbada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto del 7 de julio de 2021, pues se encontró que era errada la liquidación.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

16. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 13, 42, 46, 48, 53, 220 y 230 de la Constitución Política; 14 y 279, parágrafo 4 de la Ley 100 de 1993 , adicionado por la Ley 238 de 1995 ; 169 del Decreto Ley 211 de 1990; 2, numeral 2.4. de la Ley 923 de 2004 ; 42 del Decreto 4433 de 2004 ; y el Acto legislativo 1 del 22 de

julio de 2005, en su concepto, porque:

17. El artículo 169 del Decreto 1211 de 1990 permitió que los ajustes prestacionales de otros sectores se aplicaran al personal retirado de los oficiales, suboficiales y sus beneficiarios cuando así lo estableciera expresamente la ley ; sin embargo, la entidad demandada no aplicó el artículo en comento en su4

prestacionales de otros sectores se aplicaran al personal retirado de los oficiales, suboficiales y sus beneficiarios cuando así lo estableciera expresamente la ley ; sin embargo, la entidad demandada no aplicó el artículo en comento en su4

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integridad como tampoco desarrolló el mecanismo de la remisión legal del artículo 1 de la Ley 238 de 1995 que introdujo el parágrafo 4 al artículo 279 de la Ley 100 de 1993.

18. Si bien en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 se dispuso que el sistema integral de la seguridad social no sería aplicable a los miembros de las Fuerzas Militares, lo cierto era que el legislador, al advertir la pérdida del poder adquisitivo de las mesadas pensionales de las personas exceptuadas de dicha norma , expidió la Ley 238 de 1995, por lo que se hizo la salvedad en cuanto a la interpretación de esa disposición y expresamente se dijo que «[l]as excepciones consagradas en el presente artículo no implican negación de los beneficios y derechos determinados en los artículos 14 y 142 de esta Ley para los pensionados de los sectores aquí contemplados.»

19. Se pidió la reliquidación de los años posteriores a 2004, en consideración a que la base acumulada como resultado de la aplicación del IPC para los años

aquí contemplados.»

19. Se pidió la reliquidación de los años posteriores a 2004, en consideración a que la base acumulada como resultado de la aplicación del IPC para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004 resultaba superior para el cálculo de los futuros ajustes, esto es de 2005 a 2015.

20. En sentencias del 15 de noviembre de 2012 6 y 29 de noviembre de 20127 se consignó que era aplicable a las asignaciones de retiro el reajuste con base en el IPC, comoquiera que la base pensional había sido modificada desde 1997 por lo que era claro que este incre mento incidiría directamente en los pagos futuros .

Respecto de la prescripción se dispuso que debía ser cuatrienal.

1.2. Contestación de la demanda8

21. La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares se opuso a las pretensiones de la

demanda con sustento en lo que sigue:

22. La competencia para establecer el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública se encontraba en cabeza del gobierno nacional, de acuerdo con los parámetros que fij ó el legislador en la Ley 4 de 1992 y el artículo 150 de la

Constitución Política.

23. El régimen prestacional del personal de oficiales y suboficiales de las fuerzas militares se regía por las disposiciones especiales vigentes al momento de los hechos, las cuales prevalecían sobre las de carácter general, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 57 de 1887. Dicho régimen especial dispuso que las asignaciones de retiro pagadas a los militares retirados debían ajustarse

hechos, las cuales prevalecían sobre las de carácter general, de conformidad con el artículo 5 de la Ley 57 de 1887. Dicho régimen especial dispuso que las asignaciones de retiro pagadas a los militares retirados debían ajustarse anualmente en virtud de l principio de oscilación. En consecuencia, el gobierno

6 Expediente 25000-23-25-000-2010-005111-01 (0907-2011). 7 Expediente 25000-23-25-000-2011-00071-01(1651-2012). 8 Samai, índice 32, archivo «24_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACIONDEMANDA»5

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nacional fijó los incrementos de los sueldos básicos del personal en actividad y, a su vez, reajustó las asignaciones de retiro , actuación que estaba ajustada al ordenamiento jurídico.

24. Se efectuó el reajuste que por ley correspondía, pues estaba prohibida la aplicación de un régimen diferente para efectos de la asignación de retiro. En línea con lo anterior los decretos 612 de 1997, 089 de 1984, 095 de 1989 previeron que «[l]os oficiales y suboficiales o sus beneficiarios, no [podían] acogerse a normas que regul[aran] ajustes prestacionales en otros sectores de la administración pública, a menos que así lo [dispusiera] expresamente la ley».

«[l]os oficiales y suboficiales o sus beneficiarios, no [podían] acogerse a normas que regul[aran] ajustes prestacionales en otros sectores de la administración pública, a menos que así lo [dispusiera] expresamente la ley».

25. Desde la expedición de la Ley 238 de 1998 los incrementos efectuados fueron más favorables que los realizados por el gobierno nacional en cumplimiento del principio de oscilación que regía para la fuerza pública , razón por la cual sí era aplicado el IPC para todo el personal militar retirado.

26. Se debía atender el principio de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones «de modo que el adoptar una de ellas en la que [impusiera] una carga al sistema pensional que no resulta [ra] claramente determinada en la ley o que super[ara] las previsiones de la misma, supon [ía] una transgresión del mandato constitucional con una clara y contundente responsabilidad social».

27. No se configuró la causal de falsa motivación, por cuanto las actuaciones adelantadas por Cremil se ajustaron a las normas vigentes y aplicables a los miembros de la Fuerzas Militares.

1.3. La sentencia apelada9

28. En sentencia anticipada proferida el 20 de septiembre de 2023 el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca resolvió:

«PRIMERO. - Se Declara Probada de oficio la excepción de prescripción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - NEGAR las pretensiones de la demanda solicitadas por la señora Janeth Patricia Viloria Cárdenas y Otros contra la Nación - Caja de Retiro de

conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - NEGAR las pretensiones de la demanda solicitadas por la señora Janeth Patricia Viloria Cárdenas y Otros contra la Nación - Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones que anteceden.

TERCERO. - Sin condena en costas.»

29. Los argumentos que sustentaron la decisión fueron los siguientes:

30. Para los años 1997, 1999, 2001, 2002, 2003 y 2004 el reajuste de la asignación de retiro aplicado a la parte demandante fue inferior al IPC, por lo que

9 Samai, índice 42, archivo «33_SENTENCIA_SENTENCIA»6

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en principio el extremo activo tenía derecho a que se le reconociera el reajuste con fundamento en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. Sin embargo, para 1998 y 2000 los incrementos fueron iguales a aquel , por lo tanto, no se observó detrimento alguno.

31. Por regla general , las pensiones y las asignaciones de retiro eran imprescriptibles, comoquiera que el derecho se reconoc ía a título vitalicio ; no obstante, opera ba la prescripción respecto de las mesadas pensionales o su reliquidación cuando no se hubiesen solicitado dentro de los 4 años anteriores al

imprescriptibles, comoquiera que el derecho se reconoc ía a título vitalicio ; no obstante, opera ba la prescripción respecto de las mesadas pensionales o su reliquidación cuando no se hubiesen solicitado dentro de los 4 años anteriores al momento en que se presentó la reclamación del derecho, de conformidad con lo establecido en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, norma vigente al momento de la presentación de la solicitud de reajuste de la asignación de retiro, esto es, el 16 de mayo de 2011.

32. En principio, la reliquidación debía efectuarse a partir del 8 de noviembre de 2017 por virtud de la prescripción cuatrienal establecida en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, en razón a que la petición con la que se pretendía obtener dicho reajuste se presentó el 16 de mayo de 2011 y la demanda se radicó solo hasta el 8 de noviembre del año 2021, cuando ya había operado el fenómeno prescriptivo.

33. No obstante, la prestación objeto de reajuste fue devengada solo hasta el 24 de junio de 2015, fecha en que falleció Cecilia Cárdenas de Viloria . D esde entonces no podía considerarse como una prestación periódica que pu diera ser demandada en cualquier tiempo, pues se trata ba de un pago único sujeto a los términos de caducidad y prescripción establecidos en el ordenamiento legal.

34. Desde el 25 de junio de 2015, fecha de fallecimiento de Cecilia Cárdenas de Viloria, las demandantes tenían la obligación de iniciar las acciones administrativas y judiciales correspondientes ; sin embargo intentaron en 3

34. Desde el 25 de junio de 2015, fecha de fallecimiento de Cecilia Cárdenas de Viloria, las demandantes tenían la obligación de iniciar las acciones administrativas y judiciales correspondientes ; sin embargo intentaron en 3 oportunidades la conciliación extrajudicial, las cuales fueron improbadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en los años 2017, 2018 y 2021. El fenómeno prescriptivo se interrump ió por una sola vez, luego entonces desde la fecha en que surgió el derecho a las demandantes de reclamar (2015) a la fecha de presentación de la demanda (2021) transcurrieron más de los 4 años establecidos en la ley.

35. En razón a que el reajuste reclamado se convirtió en un pago único de dinero a partir del año 2015, no les era posible a las interesadas demandar en cualquier tiempo. En gracia de discusión, aunque se ordenara el pago del reajuste a partir del 8 de noviembre del año 2017, no habría suma alguna que reconocerles, comoquiera que la prestación se extinguió en el año 2015.7

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Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros

1.4. El recurso de apelación

36. La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de

primera instancia y lo sustentó así:

Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros

1.4. El recurso de apelación

36. La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de

primera instancia y lo sustentó así:

37. El proceso de reclamación se inició diligentemente en el año 2011 por Cecilia Cárdenas de Viloria, quien ostentaba la calidad de cónyuge sobreviviente y falleció el 24 de junio de 2015, de ahí que fueran sus hijas quienes solicitaron el reajuste de la asignación de retiro . Sin embargo, Cremil no accedió a dichas peticiones hasta que se adelantara el proceso de sucesión en el que se les acreditara su calidad para poder reclamar los emolumentos que le adeudaba el Estado a la beneficiaria de la pensión y «que a la postre t[enían] derecho como herencia.»

38. El 9 de mayo de 2017 se llegó a un acuerdo conciliatorio con la entidad demandada ante la Procuraduría 125 Judicial II para Asuntos Administrativos, el cual fue improbado mediante auto del 25 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sustento en un «error por parte del ESTADO» en la liquidación de los recursos como reconocimiento del reajuste por IPC.

39. El 7 de febrero de 2018 se surtió nuevamente conciliación entre las partes antes señaladas ante la Procuraduría 137 Judicial II para Asuntos Administrativos, acuerdo conciliatorio que fue improbado por el mismo tribunal el 6 de marzo de

2018. En esta oportunidad también se expuso un error en la liquidación de los valores correspondientes al reajuste de la asignación de retiro.

acuerdo conciliatorio que fue improbado por el mismo tribunal el 6 de marzo de

2018. En esta oportunidad también se expuso un error en la liquidación de los valores correspondientes al reajuste de la asignación de retiro.

40. Mediante oficio con radicado 20254825 y consecutivo 20180036990 del 4 de abril de 2018 se radicó petición ante Cremil con el fin de que se aclararan las inconsistencias presentadas en las conciliaciones anteriores, las cuales fueron improbadas por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al momento de ejercer el debido control de legalidad.

41. Recibida la aclaración efectuada por Cremil y «confiados y convencidos» el 31 de julio de 2018 adelantaron por tercera vez el proceso de conciliación ante Procuraduría 137 Judicial II para Asuntos Administrativos, el cual fue nuevamente improbado con auto del 7 de julio de 2021 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En esta providencia se expuso que era errada la liquidación presentada por l a entidad demandada , con lo cual se causó un perjuicio y desgaste moral.

42. Cremil reconoció la deuda con la familia Viloria Cárdenas y así se demostró con las 3 actas de conciliación antes señaladas y las decisiones en las que se expusieron los errores en la cifra exacta a pagar y no por desconocer el derecho o alegar prescripción alguna.8

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o alegar prescripción alguna.8

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43. No existió negligencia alguna, pues adelantaron los trámites respectivos para la sucesión por el fallecimiento de su madre . Las conciliaciones se hubieran aprobado de no ser por los errores matemáticos en la liquidación que presentó el comité de conciliación de Cremil ante la Procuraduría.

44. Cecilia Cárdenas de Viloria solicit ó el reajuste de la sustitución pensional en el año 2011 y falleció el 2015, lo que quería decir que no solo la pidió en vida, sino que se debía reliquidar hasta el último día, esto es el 24 de junio de 2015.

45. El a quo al considerar que con el fallecimiento de Cecilia Cárdenas de Viloria se extinguió todo lo relacionado con la sustitución pensional , sus características de imprescriptibilidad y título vitalicio «[las] llev[ó] al ámbito de las obligaciones [...] de dar». En ese orden, se equivocó al aplicar la normativa de la Fuerza Pública porque «ya estaba en terrenos de derecho civil referente al reconocimiento y pago de obligaciones, como dice en la sentencia. “… un pago único de dinero sujeto a los términos de caducidad y prescripción, establecidos en nuestro ordenamiento legal”».

46. El artículo 2539 del Código Civil dispuso que la prescripción se interrumpía

obligaciones, como dice en la sentencia. “… un pago único de dinero sujeto a los términos de caducidad y prescripción, establecidos en nuestro ordenamiento legal”».

46. El artículo 2539 del Código Civil dispuso que la prescripción se interrumpía cuando el deudor reconocía la obligación expresa o tácitamente. Es decir que la interrupción natural surgía por la acción del deudor más no por la del acreedor.

1.5. Trámite en segunda instancia10

47. En auto del 30 de julio de 2024 se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 20 de septiembre de 202 3 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca11.

48. En concepto del 8 de noviembre de 202412 el Ministerio Público consideró que debía confirmarse la sentencia de primera instancia , comoquiera que no se evidenciaban reparos concretos contra la decisión del tribunal . En el escrito de impugnación se afirmó -sin sustentoque debía inaplicarse la normativa especial prestacional de la Fuerza Pública, además se refirió a la «prescripción de acciones», lo que comportaba una confusión entre las instituciones procesales relativas a la caducidad y prescripción.

49. Sobre la aplicación del Código Civil solo se argumentó la existencia de una obligación de pago único en dinero sin realizar análisis alguno que permitiera establecer (i) las razones por las cuales no debía aplicarse el término de prescripción dispuesto en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990; (ii) si contaba con alguna otra fecha específica de la interrupción de la prescripción distinta de la

establecer (i) las razones por las cuales no debía aplicarse el término de prescripción dispuesto en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990; (ii) si contaba con alguna otra fecha específica de la interrupción de la prescripción distinta de la reclamación de l 16 de mayo de 2011 ; o (iii) si se reclamaba n incrementos de

10 Samai, expediente 05001-23-33-000-2019-00232-01 (3065-2024). 11 Samai, índice 4. 12 Samai, índice 8.9

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mesadas distintas de los años 1997, 1999 y 2001 a 2004. Por consiguiente, era insuficiente la apelación interpuesta.

II. Consideraciones

2.1. Competencia

50. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [...]».

2.2. Problema jurídico

lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [...]».

2.2. Problema jurídico

Previo a resolver los argumentos del recurso de apelación la Sala considera necesario examinar si el acto acusado definió la situación jurídica de las demandantes, razón por la cual se plantea el siguiente interrogante:

50.1. ¿El oficio 44596 del 23 de junio de 2011 definió la situación jurídica de Alexandra, Janeth Patricia y Elizabeth Viloria Cárdenas?

50.2. Si la respuesta al anterior interrogante es positiva, ¿se configuró la prescripción extintiva del derecho reclamado?

51. Con el fin de resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial sobre la actuación administrativa y la proposición jurídica; y segundo, se resolverá el caso concreto.

2.3. El agotamiento de la actuación administrativa y la proposición jurídica completa

52. La actuación administrativa tiene como fin que, antes de la controversia judicial, la entidad pueda examinar las reclamaciones radicadas por los interesados. Ello implica que el interesado presente, de manera concreta y clara, la petición en la que se consigne cuál es el derecho que se considera vulnerado.

53. Ciertamente, este es un requisito para acudir ante esta jurisdicción, pues lejos de ser una exigencia formal del derecho de acción, es un presupuesto que le permite al Estado efectuar un pronunciamiento previo al proceso judicial que, a su10

de ser una exigencia formal del derecho de acción, es un presupuesto que le permite al Estado efectuar un pronunciamiento previo al proceso judicial que, a su10

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Demandante: Alexandra Viloria Cárdenas y otros

vez, le genera la confianza de que no será condenada por razones no discutidas13.

54. Al respecto esta Subsección ha señalado que «[e]s obligatorio para quien pretenda demandar un acto administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, agotar la actuación administrativa antes de acceder a la jurisdicción contenciosa; dicha reclamación debe tramita rse ante la entidad pública llamada a reconocer o extinguir el derecho que sea invocado por el administrado, es decir, aquella entidad que tenga la competencia o atribución legal para crear o modificar situaciones jurídicas a través de la expedición de act os administrativos de contenido particular y concreto.»14

55. En igual sentido la subsección A de esta Sección explicó que se trata de un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto y considere que se lesionó su derecho subjetivo 15. Asimismo, que la actuación constituye: «i) una garantía de los derechos al debido proceso y defensa de los ciudadanos frente al actuar de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad

que se lesionó su derecho subjetivo 15. Asimismo, que la actuación constituye: «i) una garantía de los derechos al debido proceso y defensa de los ciudadanos frente al actuar de la administración, porque permite debatir sus decisiones, ii) una oportunidad para que la administración reevalúe sus actos administrativos y corrija las equivocaciones contenidas en estos y, iii) un presupuesto procesal para presentar la demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho»16.

56. Ciertamente, está estrechamente relacionado con el principio de la autotutela toda vez que en virtud de este «[s]e le concede a la administración una serie de potestades y prerrogativas que le permiten defender directa y unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten sin necesidad de acudir a instancias judiciales. Se trata pues de una figura que dentro del Estado de Derecho puede resultar particular debido a que denota claramente una relación de desigualdad entre las entidades públicas y los administrados, a quienes resultan oponibles las decisiones que motu propio tomen las primeras en aras de hacer efectivos los intereses públicos»17. No obstante,

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