CE - Sentencia 25000234200020210101101 de 2026

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2021-01011-01 (0517-2025)

Demandante: Fanny María Consuelo Suárez Segura.

Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso - FONPRECON

Temas: Reliquidación pensional. IBL. Topes. CONFIRMA SENTENCIA

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

ANTECEDENTES

1. La señora Fanny María Cons uelo Suárez Segura instauró demanda1 en contra del Fondo de Previsión Social del Congreso - FONPRECON en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes.

PRETENSIONES

medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes.

PRETENSIONES

2. Que se declare la nulidad del Oficio 20174000018051 del 03 de mayo de 2017 y la nulidad parcial de las Resoluciones 0189 del 16 de mayo de la misma anualidad y 0525 del 3 de noviembre de 2020, por medio de las cuales la entidad, en su orden, negó la reliquidación pensional, desató un recurso de reposición y resolvió una petición.

1 Archivo “ 2_ED_02DEMANDA26112021_1(.PDF) NroActua 2” contenido en el índice 2 de SAMAI, otros despachos.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2

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3. Como restablecimiento del derecho pidió declarar que los últimos 10 años de servicio están comprendidos entre el 10 de diciembre de 1993 y el 9 de diciembre de 2003; que la mesada corresponde al 73% de lo cotizado durante dicho lapso, de conformidad con lo previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, suma que no podrá ser inferior a $7.421.953, efectiva a partir del 10 de diciembre de 2003; que no se encuentra limitada al tope de 25 SMLMV; que se paguen las diferencias generadas desde el 9 de noviembre de 2013; que se actualicen los valores

no se encuentra limitada al tope de 25 SMLMV; que se paguen las diferencias generadas desde el 9 de noviembre de 2013; que se actualicen los valores reconocidos de acuerdo con el IPC; se pague los intereses y se cumpla la sentencia de acuerdo con lo previsto en los artículos 192 y 195 del CPACA.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

4. Que, mediante la Resolución 1278 del 23 de octubre de 2003, FONPRECON reconoció una pensión de jubilación en favor de la señora Fanny María Consu elo Suárez Segura a partir del 6 de mayo de 2006, en cuantía equivalente a $6.640.000.

5. Que, a través de sentencia del 1 de noviembre de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ordenó reliquidar la pensión “entendiendo por ingreso base de liquidación lo establecido en el artículo 21 de la ley 100 de 1993, en un monto del 73% del ingreso base de liquidación» y por medio de la Resolución 0144 del 14 de febrero de 2008 , FONPRECON reliquidó la mesada en cumplimiento de la decisión judicial referida, en un monto equivalente a $4.615.733, con efectos a partir de la nómina de febrero de 2008.

6. Que el 27 de octubre de 2016, la Jefatura de la Sección de Registro y Control del Senado certificó que la pensionada devengó la asignación básica, la prima técnica, la prima de antigüedad y la bonificación por servicios.

7. Que, el 9 de noviembre de 2016 y 17 de enero de 2017 la demandante solicitó

técnica, la prima de antigüedad y la bonificación por servicios.

7. Que, el 9 de noviembre de 2016 y 17 de enero de 2017 la demandante solicitó la reliquidación de su mesada pensional, petición que fue negada mediante el Oficio 20174000018051 del 03 de mayo de 2017 y la Resolución 0189 del 16 de mayo del mismo.

8. Que, a través de la Resolución 0525 del 3 de noviembre de 2020, FONPRECON reliquidó la pensión y la supeditó a los topes pensionales, sin que ello hubiere sido ordenado en la sentencia del Tribunal.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

9. Considera violados los artículos 2, 13, 25, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política; 21 del CST; 21 de la Ley 100 de 1993; Decretos 1158 de 1994, 314 de

1994 y Leyes 71 de 1988 y 4º de 1992.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3

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10. Que los actos acusados se expidieron con desconocimiento de la Constitución y la Ley , porque l a entidad desconoce las certificaciones del 27 de octubre de 2016; 4 de febrero, 2 de marzo y 13 de agosto de 2021, dentro de las cuales se indican los factores sobre los que se efectuaron las cotizaciones y, que dan lugar a la reliquidación pensional. Que la demandada no puede imponer el tope

cuales se indican los factores sobre los que se efectuaron las cotizaciones y, que dan lugar a la reliquidación pensional. Que la demandada no puede imponer el tope de los 20 SMLMV pues según lo prevé el parágrafo del artículo 35 de la Ley 100 de 1993, las pensiones reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992 no estarán sujetas al límite establecido por el artículo 2 de la Ley 71 de 1988, salvo en los regímenes e instituciones excepcionadas en el artículo 279 ibidem.

11. Considera que a la mesada no puede imponérsele el tope de los 20 SMLMV, toda vez que esta limitante fue derogada por el parágrafo del artículo 35 de la Ley 100 de 1993. Y aunque, posteriormente, se fijó en 25 SMLMV a través de la Ley 797 de 2003, este máximo no afecta la pensión de la demandante.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

12. La demanda fue admitida el 5 de octubre de 2022 2. La entidad manifestó3 que la liquidación de la mesada se realizó de acuerdo con la Constitución y la Ley.

Expresó que entre el 6 de diciembre de 1993 y el 5 de diciembre de 2003, periodo que se tuvo en cuenta para liquidar la prestación, estaban vigentes, en su redacción original, los artículos 18 de la Ley 100 de 1993 y 1 del Decreto 314 de 1994, según los cuales el IBC se limitaba a 20 SMLMV; de ahí que, cualquier valor devengado o cotizado que supere dicho máximo no podrá ser tenido en cuenta para el IBL.

Propuso como excepción: la prescripción trienal.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN4

cotizado que supere dicho máximo no podrá ser tenido en cuenta para el IBL.

Propuso como excepción: la prescripción trienal.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN4

13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 5 de diciembre de 2024 negó las pretensiones , por considerar que fueron tenidos en cuenta todos los factores salariales sobre los cuales se cotizó entre 1993 y el 2003, a saber, el sueldo básico, la prima técnica, la prima de antigüedad y la bonificación por servicios. Sin que sea posible incluir el quinquenio ni la licencia por maternidad, toda vez que no se encuentran enlistados en el Decreto 1158 de 1994.

14. Indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 1 de noviembre de 2007 , al examinar el derecho , concluyó que le resultaba aplicable la Ley 100 de 1993 para efectos del reconocimiento, liquidación y pago del mismo. Asimismo, encontró demostrado que entre 1994 y el 2003, FONPRECO N limitó el IBC al tope de 20 SMLMV, de ahí que, pese a incluirse todos los factores de cotización, el porcentaje mensual se ve reducido. Añadió que dicha normativa en

2 Índice 4 de SAMAI, otros despachos. 3 Índice 9 de SAMAI, otros despachos. 4 Índice 29 de SAMAI, otros despachos.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4

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el artículo 18, en armonía con el artículo 2 del Decreto 314 de 1994 limitó la prestación al tope de 20 SMLMV.

RECURSO DE APELACIÓN

15. La parte demandante5 interpuso recurso de apelación por considerar que si se tiene en cuenta el certificado en el que constan los factores sobre los que se efectuaron los aportes a pensión , durante el periodo comprendido entre el 10 de diciembre de 1993 y el 9 de diciembre de 2003, es procedente la reliquidación de la mesada pensional. Afirmó que los salarios que se tuvieron en cuenta para el cálculo del IBL son inferiores a los efectivamente reportados.

16. Estimó que tampoco hay razón para mantener el tope de los 20 SMLMV de que trata el Decreto 314 de 1994, porque dicha limitante que se impuso cuando la norma estaba vigente, en la actualidad fue derogada. De ahí que, el derecho pensional debió reconocerse sin esa limitante, en tanto que la ley 100 de 1993 prevé expresamente un máximo de 25 SMLMV

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

17. El 11 de abril de 20 256 se admitió el recurso de apelación . Las partes guardaron silencio en la etapa de alegaciones y el Ministerio Público no rindió concepto.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Problema jurídico

18. La Sala debe determinar si procede la reliquidación de la mesada pensional y

concepto.

Se decidirá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Problema jurídico

18. La Sala debe determinar si procede la reliquidación de la mesada pensional y cuál es el límite pensional aplicable a esta, el de 20 o el de 25 SMLMV.

Marco normativo y jurisprudencial

Liquidación pensional

19. La Ley 100 de 1993, en el artículo 21 prevé:

«[…] ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia,

5 Índice 33 de SAMAI, otros despachos 6 Índice 4 de SAMAI.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

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actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo […]»

los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo […]»

20. Por su parte, el Decreto 1158 de 1994, en el artículo 1 establece:

«ARTÍCULO 1. El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así:

"Base de cotización".

El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores:

a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados»

Topes pensionales

21. Por su parte, el Decreto 314 de 1994, «Por el cual se limita la base de cotización obligatoria del Sistema General de Pensiones», en el artículo 2 estableció que «[…] el monto de las pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, para los afiliados al Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida, no podrá ser superior a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales».

22. La Ley 797 de 2003 7, modificó el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de que « El límite de la base de cotización será de veinticinco

22. La Ley 797 de 2003 7, modificó el inciso 4º del artículo 18 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de que « El límite de la base de cotización será de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes para trabajadores del sector público y privado. Cuando se devenguen mensualmente más de veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes la base de cotización será reglamentada por el gobierno nacional y podrá ser hasta de 45 salarios mínimos legales mensuales para garantizar pensiones hasta de veinticinco (25) salarios mínimos legales».

23. Dicho umbral fue elevado a rango constitucional a través del Acto legislativo

1 de 2005, así:

7 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales».Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Radicado: 25000-23-42-000-2021-01011-01 (0517-2025)

«ARTÍCULO 1o. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: […] Parágrafo 1o. A partir del 31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública […]»

24. Al respecto, la Corte Constitucional 8, ha sostenido que es legítimo imponer

superiores a veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública […]»

24. Al respecto, la Corte Constitucional 8, ha sostenido que es legítimo imponer topes máximos para reconocer el derecho pensional sin que por ello el derecho a la seguridad social se entienda afectado, en tanto que «[…] son medidas que, […] toman en consideración fenómenos económicos y sociales con un indudable propósito de desarrollar principios básicos fundamentales dentro de la creación de un complejo sistema de seguridad social tendiente a garantizar los derechos irrenunciables de la persona […]».

25. Por su parte, esta corporación 9 ha señalado que la imposición de los topes pensionales «[…] permite que las prestaciones a reconocer tengan el respaldo presupuestal correspondiente a partir de las cotizaciones realizadas, por tal motivo resultaría contrario a la sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social que se ordene la reliquidación de una mesada pensional a partir de cotizaciones que no debían efectuarse, que finalmente es lo que solicita el accionante, al pretender una mesada con el tope 25 de SMMLV, cuando durante su vida laboral el límite de la cotización fue sobre la base de 20 SMMLV. [ …]». Igualmente, que se aplicaran aquellos consignados en las normas vigentes al momento de su causación.

Resolución del caso concreto

26. El objeto de discusión se circunscribe a determinar si procede la reliquidación de la mesada pensional con inclusión de todos los factores sobre los que se cotizó, si se calculó con un salario inferior y si el tope a aplicar es de 20 o 25 SMLMV.

de la mesada pensional con inclusión de todos los factores sobre los que se cotizó, si se calculó con un salario inferior y si el tope a aplicar es de 20 o 25 SMLMV.

27. Pues bien, revisadas las pruebas obrantes en el expediente se advierte que la entidad demandada efectuó la liquidación de la mesada pensional en aplicación de las disposiciones contenidas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 , es decir, con base en el promedio de los salarios sobre los cuales cotizó la demandante durante los 10 años anteriores al reconocimien to pensional, sin que exista prueba alguna que permita inferir que la entidad se abstuvo de incluir los factores sobre los cuales se efectuaron las cotizaciones o que el salario base utilizado para el cálculo

8 Sentencia C-155 de 1997, M. P. Fabio Morón Díaz. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, MP: Elizabeth Becerra Cornejo, sentencia del 29 de enero de 2026, radicado: 25000-23-42-000-2016-04596-02 (2006-2025).

También véase: Sentencias de la Subsección B, de 12 de junio de 2020, radicado: 76001 -23-31-000-2011-00631-01(4225-15).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; del 13 de noviembre de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2016-01911-01, M.P.

Sandra Lisset Ibarra Vélez; del 18 de febrero d e 2021, radicado: 25000 -23-42-000-2014-01410-01(4503-17), M.P Cesar Palomino Cortés; de 29 de abril de 2021, radicado: 25000-23-42-000-2015-01246-01(4456-18), M.P. Carmelo Perdomo Cueter y del 23 de octubre de 2025, radicado: 05001-23-33-000-2017-02025-01 (2084-2025). M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. Sentencias de la Subsección A, de 22 de julio de 2021, radicado: 76001-23-31-000-2009-01137-01(2189-14), M.P. Gabriel Valbuena Hernández y del 16 de octubre de 2025, 25000-23-42-000-2013-01443-02 (4431-2017), M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

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de la mesada hubiere sido disminuido.

28. Recuérdese que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 167 del CGP, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. Por lo que, al funcionario, encargado de dirimir la controversia, le corresponde valorar de forma eficaz la prueba allegada y las cargas procesales desde la autorresponsabilidad que tienen los sujetos dentro de

efecto jurídico que ellas persiguen. Por lo que, al funcionario, encargado de dirimir la controversia, le corresponde valorar de forma eficaz la prueba allegada y las cargas procesales desde la autorresponsabilidad que tienen los sujetos dentro de una causa para demostrar los hechos que le sirven de sustento a sus pretensiones. Así las cosas, la demandante no demostró que la entidad hubiera liquidado la pensión con base en un salario inferior o sin los factores correspondientes.

29. Ahora, en lo que se refiere a los topes pensionales, es preciso destacar que, en atención a que las cotizaciones , entre 1993 y el 2003 , que dieron lugar al reconocimiento pensional se efectuaron con el tope de los 20 SMLMV, pues durante dicho lapso estaban vigentes el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1 del Decreto 314 de 1994, y que así también lo indica la demandada en la liquidación que se aportó en cumplimiento de la prueba de oficio ordenada por el Tribunal10, no es procedente aumentar el monto de la prestación al l ímite que se fijó de manera posterior, esto es, a 25 SMLMV, porque no existen cotizaciones directamente relacionadas con el incremento pretendido. Acceder a dicho pedimento, supondría imponer al sistema una carga adicional que no se previó.

30. Si bien no se desconoce que esta corporación ha sostenido que a las pensiones les resultan aplicables los topes consignados en las normas vigentes al momento de su causación, también lo es que toda prestación debe tener un respaldo presupuestal, pues ordenar la reliquidación de una mesada pensional a partir de cotizaciones que no se efectuaron, resultaría contrario a la sostenibilidad

momento de su causación, también lo es que toda prestación debe tener un respaldo presupuestal, pues ordenar la reliquidación de una mesada pensional a partir de cotizaciones que no se efectuaron, resultaría contrario a la sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, de manera que, dado que durante la vida laboral el límite de cotización fue sobre la base de 20 SMLMV, no hay lugar a variar el tope en los términos pedidos por la demandante.

31. En ese orden ideas, del acervo probatorio obrante en el proceso se desprende que la decisión adoptada por FONPRECON mediante los actos acusados, se ajustó a derecho.

De la condena en costas en segunda instancia

32. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónic a y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

10 Mediante auto de 5 de septiembre de 2024, obrante en el índice 21 de SAMAI, otros despachos. Los documentos obran en el índice 25 de SAMAI, otros despachos.Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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33. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de

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33. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público. Esto creó una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se m antiene incólume. En ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

34. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida. La liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

35. En consecuencia, se impondrán costas en esta instancia a la parte recurrente, por cuanto no se accedió a las peticiones del recurso de apelación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

FALLA

Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida el cinco (5) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las pretensiones.

Segundo. Condenar en costas a la parte demandante , según lo manifestado en esta sentencia.

Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente