CE - Sentencia 25000234200020210102501 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá, D.C., doce (12) de junio dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2021-01025-01 (0140-2025)

Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones

Demandado: Adolfo Rafael José Alejandro Bermúdez de León

Tema: Reintegro de mesadas pagadas. CONFIRMA SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones contra la sentencia proferida el tres (3) de octubre de dos mil veint icuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES

La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones instauró demanda contra el señor Adolfo Rafael José Alejandro Bermúdez de León , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

Que se declare la nulidad de las Resoluciones 3489 de 18 de abril de 2006 y 0164 de 24 de enero de 2007, por medio de la s cuales se reconoció el pago de una pensión de vejez a favor del demandado y se le incluyó en la nómina de pensionados, por existir incompatibilidad entre la prestación reconocida por la UGPP y la otorgada por el Instituto de Seguro Social, hoy Colpensiones.

Que se ordene a favor de Colpensiones la devolución de lo pagado por concepto de pensión de vejez reconocida y los aportes en salud, desde su ingreso a nómina y hasta que cese su pago en virtud de la nulidad que aquí se declare, montos que2

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deberán ser debidamente indexadas.

Que se ordene también la compensación de cualquier suma de dinero presente o futura que deba cancelarle Colpensiones por concepto del otorgamiento de cualquier prestación económica.

Que se condene a la parte demandada al pago de las costas del proceso.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal reconoció al señor Adolfo Rafael José Alejandro Bermúdez de León una pensión de vejez a través de la Resolución

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Que la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal reconoció al señor Adolfo Rafael José Alejandro Bermúdez de León una pensión de vejez a través de la Resolución 19184 de 8 de agosto de 2001, en cuantía de $2.277.075 efectiva a partir del 1° de marzo de 2001.

Que mediante Resolución 3489 de 18 de abril de 2006 el Instituto de Seguros Sociales, le concedió también una pensión de vejez dejando en suspenso su inclusión en nómina, la cual se efectuó posteriormente a través de la Resolución 0164 de 24 de enero de 2007, en cuantía de $1.486.271 a partir del 1 de julio de 2006 de conformidad con la Ley 33 de 19851.

Que mediante Resolución SUB No. 263359 de 03 de diciembre de 2020 la parte actora ordenó revocar las Resoluciones 3489 de 18 de abril de 2006 y 0164 de 24 de enero de 2007 respecto del reconocimiento pensional e inclusión en nómina, y negó su derecho con base en el Auto de cierre GPF-0962-20 del 16 de octubre de 2020, proferido dentro de la investigación administrativa especial 340 -18 llevada a cabo por la gerencia de prevención del fraude, la cual está facultada por los artículos 19 de la Ley 797 de 2003 y 243 de la Ley 1450 de 2011 y la Resolución 555 de 2015.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Citó como vulnerados los artículos 128 de la Constitución Política y 19 de la Ley 4a de 1992.

2015.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Citó como vulnerados los artículos 128 de la Constitución Política y 19 de la Ley 4a de 1992.

Sostuvo que los actos acusados violan de manera ostensible la s normas en que debió fundarse, toda vez que resultan incompatibles los dos reconocimientos de

1 Prestación liquidada teniendo en cuenta 1281 semanas cotizadas, con una tasa de reemplazo equivalente al 75% y un ingreso base de liquidación de $1.981.695.3

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pensión de vejez que el demandado percibe. E xistiendo así un doble pago entre entidades del Estado; aunado a lo dicho la prestación fue causada con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (01 de abril de 1994), ya que el estatus pensional con CAJANAL hoy UGPP fue del 23 de octubre de 1996, y el estatus pensional ante el ISS hoy Colpensiones es del 01 de marzo de 2001.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 6 de octubre de 2022 y notificada al demandado.

El señor Bermúdez de Sandoval al contestar se opuso a las pretensiones expresando que por su profesión de médico siquiatra y considerando el tiempo de servicios prestado en el Hospital San Pablo de la ciudad de Cartagena, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de conformidad con la Ley 84 de 1984 a través de apoderada judicial. Que dicha solicitud la hizo confiado en tener derecho y asesorado por una abogada.

reconocimiento y pago de una pensión de conformidad con la Ley 84 de 1984 a través de apoderada judicial. Que dicha solicitud la hizo confiado en tener derecho y asesorado por una abogada.

Manifestó que tal fue su convencimiento frente al derecho a percibir dos pensiones, que asesorado por su abogada presentó acción de tutela por la falta de respuesta de la entidad accionada, lo que obligó al Instituto del Seguro Social a tramitar la solicitud de pensión y a posteriormente pronunciarse sobre su derecho.

Que la entidad demandante no ha podido desvirtuar la buena fe en la expedición del acto administrativo demandado, habida cuenta que no hubo maniobra dilatoria, o engañosa o de falsedad de documento o información alguna.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, manifestó que el reconocimiento simultaneo de la prestación por parte de Colpensiones y de esta entidad, va en contravía del artículo 128 de la Constitución Política. Propuso como excepciones las siguientes: Inexistencia de las obligaciones demandadas por falta de legitimación en causa por pasiva e improcedencia de devolución de sumas de dinero, intereses moratorios, indexación, costas procesales.

SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones. Declaró la nulidad parcial de la Resoluci ón 3489 de 18 de abril de 2006, sin embargo, negó la solicitud de reintegro de dineros y las demás pretensiones.

Manifestó que de las pruebas allegadas se observa que el demandado prestó sus4

2006, sin embargo, negó la solicitud de reintegro de dineros y las demás pretensiones.

Manifestó que de las pruebas allegadas se observa que el demandado prestó sus4

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servicios de manera simultánea en dos entidades de naturaleza oficial, lo que en su momento le permitió percibir doble remuneración y efectuar cotizaciones tanto en la Caja Nacional de Previsión Social como en el Instituto del Seguro Social, sin embargo, esto no quiere decir que por ello le esté permitido recibir dos pensiones por los servicios profesionales prestados por el ejercicio simultáneo de dos cargos públicos.

Que ambas entidades tuvieron en cuenta al momento de realizar los reconocimientos pensionales los tiempos de servicios desempeñados en forma simultánea en dos cargos públicos.

Que el demandado causó ambos derechos pensionales en vigencia de la s Leyes 4a de 1992 y 100 de 1993, lo que torna ilegal la p restación económica ahora controvertida, pues ambas buscan contener el mismo riesgo y tienen la misma fuente de financiación, por lo que resulta incompatible obtener el pago de dos o más pensiones derivadas del Sistema Integral de Seguridad Social.

Frente a la solicitud de devolución de lo pagado por Colpensiones concluyó que la actuación administrativa iniciada para el reconocimiento de su pensión no permite suponer que haya sido de mala fe, por ello, la negó.

RECURSO DE APELACIÓN

Colpensiones interpuso recurso de apelación argumentando que la mala fe se encuentra probada con las actuaciones administrativas desplegadas donde se le notificó el error en su reconocimiento y en donde se le puso de presente que era

Colpensiones interpuso recurso de apelación argumentando que la mala fe se encuentra probada con las actuaciones administrativas desplegadas donde se le notificó el error en su reconocimiento y en donde se le puso de presente que era lesivo y contrario a derecho, lo que evidencia que tenía conocimiento de la irregularidad y pese a ello, no dio su consentimiento para revocar los actos.

Que no ordenar la devolución de dichos recursos, afecta gravemente la estabilidad financiera del sistema de pensiones, pues no resulta justo que una persona perciba una prestación económica a la cual no tiene derecho, y se le sustraiga de la obligación de devolver lo recibido, hecho que constituye además un enriquecimiento sin causa en su favor y un evidente impacto negativo en las finanzas del sistema.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

El 2 de abril de 2025 se admitió el recurso de apelación. Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa.

Se decidirá la controversia, previas las siguientes,5

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CONSIDERACIONES

Cuestión previa

La Subsección considera importante precisar que, si bien en el caso concreto se advierte la existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024,2 y que es declarable de oficio, de conformidad con el artículo 187 del CPACA, lo cierto es que la misma norma limita esa potestad oficiosa, a la prohibición de reformatio in pejus, razón por la cual, en respeto de tal principio, el estudi o se

CPACA, lo cierto es que la misma norma limita esa potestad oficiosa, a la prohibición de reformatio in pejus, razón por la cual, en respeto de tal principio, el estudi o se limitará a los argumentos propuestos en el recurso de apelación interpuesto.

Lo anterior teniendo en cuenta que el superior no puede agravar la situación del apelante único, es decir, para el caso que ahora ocupa la atención, no podría declararse de oficio la excepción de caducidad cuando Colpensiones fue la única parte que apeló la sentencia de primera instancia que resultó parcialmente favorable a sus intereses.

Precisado lo anterior, la Sala debe determinar si es procedente ordenar el reintegro de los dineros percibidos por el señor Adolfo Rafael José Alejandro Bermúdez de Sandoval, producto de las mesadas pagadas por existir incompatibilidad entre las prestaciones económicas reconocidas.

Marco normativo y jurisprudencial

Devolución de mesadas percibidas

Según lo prescribe el numeral 1, literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición que reprodujo el contenido del numeral 2 del artículo 136 del CCA, « no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe».

Al respecto, esta Sección 3 en los casos en que las prestaciones periódicas, tales como la pensión, han sido recibidas como resultado de un error de la administración, ha mantenido una posición pacífica en punto a que no procederá la devolución de

2 En este caso, la prestación se otorgó por Resolución 0058813 de 4 de diciembre de 2007, es decir la administración tenía hasta el 5 de diciembre de 2012 para presentar la demanda, y según el sello de recibido y

2 En este caso, la prestación se otorgó por Resolución 0058813 de 4 de diciembre de 2007, es decir la administración tenía hasta el 5 de diciembre de 2012 para presentar la demanda, y según el sello de recibido y el acta de reparto esta se radicó el 1° de junio de 2018, es decir, con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024. 3 Sentencia de 17 de mayo de 2007 , radicado 25000-23-25-000-1999-05334-01 (3287-05). Ver también: Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1 de septiembre de 2014 , radicado 25000-23-25-000-201100609-02 (3130-2013). Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de junio de 2007, radicado 25000-2325-000-2004-03752-01 (0950-2006). Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de marzo de 2008 , radicado: 68001-23-15-000-2001-03370-01 (0488-07). Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de noviembre de 2016. Radicado: 13001-23-33-000-2013-00149-01 (2677-2015).6

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las mesadas por haber sido percibidas de buena fe . Específicamente se ha sostenido lo siguiente:

«La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional

las mesadas por haber sido percibidas de buena fe . Específicamente se ha sostenido lo siguiente:

«La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).

Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993.

No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe . En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados . (Negrita para resaltar)»

Dado que el principio de buena fe trae consigo una presunción de legalidad, que admite prueba en contrario, le corresponde a quien la echa de menos, p robar que el peticionario actuó de mala fe. En ese sentido, en los eventos en los que por un

Dado que el principio de buena fe trae consigo una presunción de legalidad, que admite prueba en contrario, le corresponde a quien la echa de menos, p robar que el peticionario actuó de mala fe. En ese sentido, en los eventos en los que por un error de la administración se reconoce la pensión a quien no reúne los requisitos, no puede con posterioridad alegar a su favor su propia culpa, a fin de recuperar un dinero que fue recibido por una persona sin nin gún tipo de dolo o actuación malintencionada.4

No obstante, en aquellos casos en los que el error no provenga de la administración, se deberá analizar cada caso particular, para determinar si hay lugar o no a la devolución de los dineros.

Resolución del caso concreto

En el recurso se afirma que, si se acreditó la mala fe de la parte demandada y que dicha prueba está dada por la conducta desplegada en el trámite administrativo, en el que se le hizo ver la ilegalidad de la prestación reconocida. Que no ordenar la devolución del dinero recibido por mesadas y retroactivo implica un detrimento patrimonial en los términos establecidos.

4 En este sentido, se pronunció la Subsección B, de la Sección Segunda en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, interno: 2677-15, y del 29 de junio de 2017, número interno: 4321-2016.7

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Al respecto la Subsección manifiesta que los argumentos planteados anteriormente, no resultan suficientes para acceder a lo pretendido, pues para que haya lugar a ordenar la devolución de las sumas percibidas, fruto de las mesadas pensionales

Al respecto la Subsección manifiesta que los argumentos planteados anteriormente, no resultan suficientes para acceder a lo pretendido, pues para que haya lugar a ordenar la devolución de las sumas percibidas, fruto de las mesadas pensionales reconocidas, es requisito indispensable que se logre acreditar la mala fe por p arte del pensionado, la cual se observa por ejemplo cuando en el trámite administrativo se despliegan actividades dolosas y mal intencionadas, en procura de un beneficio. No resulta suficiente, que por el hecho de haber diligenciado el demandado un formulario prediseñado por Colpensiones en el que se dice que no contaba con pensión alguna reconocida, ya sea prueba suficiente para acreditar su mala fe puesto que como lo manifestó al contestar la demanda, en ese momento obró bajo la creencia de que por su profesión de médico y teniendo en cuenta las cotizaciones pensionales efectuadas fruto de sus distintas vinculaciones con entidades públicas, le permitía ser beneficiario de ambas prestaciones. Por otro lado, el estudio y verificación de los tiempos de servicios o semanas de cotización es una carga que corresponde a las entidades pensionales quienes son las encargadas de recopilar, verificar y registrar la información sobre la trayectoria laboral y las cotizaciones de los afiliados para así determinar el monto de la pensión y los requisitos para acceder a ella. De acuerdo con lo anotado, se comparte la decisión de primera instancia en cuanto concluyó que no había lugar a ordenar el reintegro a favor de la entidad, dado que no se acreditó que el señor Adolfo Rafael José Alejandro Bermúdez de Sandoval actuó de mala fe en el trámite de su reconocimiento pensional. Bajo ese contexto, se confirmará la sentencia, pues Colpensiones no cumplió con

no se acreditó que el señor Adolfo Rafael José Alejandro Bermúdez de Sandoval actuó de mala fe en el trámite de su reconocimiento pensional. Bajo ese contexto, se confirmará la sentencia, pues Colpensiones no cumplió con su carga procesal y sus apreciaciones carecen de sustento para revocar lo dispuesto en primera instancia sobre este punto. De la condena en costas de segunda instancia Sobre este punto, es importante aclarar que teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 5 en el que se indica que dicha declaración es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal, la Subsección A considera que en el presente caso, aplicando el criterio anunciado, y observando los argumentos esbozados por la parte recurrente en sus distintas intervenciones, no se presenta tal supuesto, por el contrario, en el escrito de alzada manifestó

5 Artículo 47. Adiciónese el siguiente inciso al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011: En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.8

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argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, de manera que no se impondrá condena en costas en esta instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero: CONFIRMAR sentencia proferida el tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “A” , por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones, con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa.

Segundo: Sin condena en costas en esta instancia.

Tercero: Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente