CE - Sentencia 27001233300020210003501 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo

Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 27001-23-33-000-2021-00035-01 (0118-2025)

Demandante: Sofía Mosquera Mosquera

Demandados: Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Tema: Pensión de jubilación docente. Subtema 1: vinculación docente antes de la Ley 812 de 2003. Subtema 2: aplicación de la Ley 33 de 1985. Subtema 3: delimitación del ingreso base de liquidación.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, en contra de la sentencia proferida el 19 de julio de 2023, por el Tribunal Administrativo del Chocó, mediante la cual se concedieron las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Sofía Mosquera Mosquera, en condición de docente oficial, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación. Sin embargo, la entidad demandada negó la solicitud al considerar que no cumplía con los requisitos para ello, particularmente la existencia de una vinculación docente con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, afirmación que, a juicio de la demandante, no corresponde a su historia laboral.

II. ANTECEDENTES

2.1. Demanda

existencia de una vinculación docente con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, afirmación que, a juicio de la demandante, no corresponde a su historia laboral.

II. ANTECEDENTES

2.1. Demanda

1. Sofía Mosquera Mosquera , en ejercicio del medio de control establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo (en adelante CPACA), presentó demanda 1 en contra de la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG), radicada mediante apoderada judicial, el 25 de agosto de 20202.

1 Escrito de demanda, visible en: Samai , índice 2, carpeta comprimida «5ED_EXPDIGITA_27001233300020210003(.zip) NroActua 2», carpeta «No asociado a cuaderno», archivo «DEMANDA_1904202112920pm_3905368b50d649f68791968659c3a9ee.pdf.pdf», páginas 2 a 27. 2 Correo de envío de la demanda, visible en: Samai, índice 2, carpeta comprimida «5ED_EXPDIGITA_27001233300020210003(.zip) NroActua 2» , carpeta «No asociado a cuaderno» , archivo «DEMANDA_1904202112949pm_c7fa38a1499c4e298501ed2b76595d3a.pdf.pdf».Radicación: 27001-23-33-000-2021-00035-01 (0118-2025)

Demandante: Sofía Mosquera Mosquera

Demandado: FOMAG

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Demandante: Sofía Mosquera Mosquera

Demandado: FOMAG

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

2 2.1.1. Pretensiones

2. La demandante solicitó lo siguiente:

(i) Que se declare la nulidad de la Resolución núm. 835 del 27 de abril de 2020 , por medio de la cual, la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, en ejercicio de las facultades legales en materia de las prestaciones sociales a cargo del FOMAG, le negó la pensión de jubilación en aplicación del régimen de transición previsto en la Ley 812 de 2003. (ii) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, en una cuantía equivalente al 75% de los salarios y las primas recibidas, con anterioridad a la adquisición del estatus de pensionada —8 de marzo de 2013—. (iii) Que se le ordene a la parte demandada a ajustar el valor de las sumas adeudadas con ocasión de la pérdida de poder adquisitivo , y a pagar los intereses moratorios causados a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia, hasta la cancelación de los valores debidos. (iv) Que se le ordene a la parte accionada dar cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 192 y 195 del CPACA. (v) Que se condene en costas a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG. 2.1.2. Hechos

conformidad con los artículos 192 y 195 del CPACA. (v) Que se condene en costas a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, FOMAG. 2.1.2. Hechos

3. La señora Sofía Mosquera Mosquera hizo referencia a los siguientes hechos:

(i) Nació el 28 de marzo de 1958. (ii) Trabajó en la Gobernación del Chocó, desde el 29 de agosto de 1983 hasta el 30 de noviembre de 1999. (iii) Se vinculó como docente cuando fue nombrada en provisionalidad, y prestó sus servicios del 29 de abril de 2003 al 21 de julio de 2004, y del 23 de julio de 2004 al 11 de diciembre de 2006 . Posteriormente, fue nombrada docente en propiedad el 30 de mayo de 2007. Según afirmó, este vínculo se mantenía vigente para la época en la que presentó la demanda. (iv) Con fundamento en lo anterior, solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación «al completar los 55 años de edad y los 20 años de servicio», para que le fuera reconocida a partir del 28 de marzo de 2013. Sin embargo, indicó que dicha petición no fue contestada, motivo por el cual se configuró el silencio administrativo negativo. (v) La Secretaría de Educación del departamento del Chocó expidió la Resolución núm. 0835 del 27 de abril de 2020, por medio de la cual negó el reconocimiento de la prestación requerida, bajo el argumento de que l a demandante se vinculó al servicio

docente con posterioridad de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, y que por esaRadicación: 27001-23-33-000-2021-00035-01 (0118-2025)

Demandante: Sofía Mosquera Mosquera

Demandado: FOMAG

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

3 razón le aplicaba el régimen de prima media. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación

4. Sofía Mosquera Mosquera citó, como normas vulneradas, los siguientes artículos:

(i) 1, inciso 2, de la Ley 33 de 1985; (ii) 15, numerales 1 y 2, de la Ley 91 de 1989; (iii) 6 de la Ley 60 de 1993; (iv) 115 de la Ley 115 de 1993; (v) 279 de la Ley 100 de 1993; (vi) 81 de la Ley 812 de 2003; y (vii) 1 y 2 del Decreto 3752 de 2003.

5. En el concepto de violación, afirmó que se vinculó al servicio público con anterioridad al 27 de junio de 2003, razón por la que era beneficiari a del régimen de transición de la Ley 812 de 2003, y por la que tenía derecho a la aplicación del régimen anterior a su situación pensional. En ese sentido, indicó que, en la medida en que tenía más de 20 años de servicio y 55 de edad, se le debía reconocer la pensión de jubilación. 2.1.4. Contestación de la demanda

anterior a su situación pensional. En ese sentido, indicó que, en la medida en que tenía más de 20 años de servicio y 55 de edad, se le debía reconocer la pensión de jubilación. 2.1.4. Contestación de la demanda

6. La Fiduciaria La Previsora S.A. —en adelante La Fiduprevisora —, por medio de apoderada judicial, y como vocera y administradora del FOMAG, contestó la demanda3, mediante escrito en el que se opuso a las pretensiones, e invocó las excepciones de «legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad», « inexistencia de la obligación o cobro de lo no debido», «prescripción de las mesadas», «compensación», «buena fe», y «la condena en costas no es objetiva, es desvirtuar la buena fe de la entidad».

7. En relación con los hechos descritos por la actora , afirmó que la demandante se vinculó al servicio docente con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, específicamente, cuando fue nombrada en propiedad en el año 2007. Por esta razón, señaló que el régimen pensional aplicable en su caso era el de prima media, previsto en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 2.2. Sentencia de primera instancia

8. El Tribunal Administrativo del Chocó, en sentencia del 19 de julio de 2023, concedió las pretensiones de la demanda 4. En consecuencia, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 33 de

las pretensiones de la demanda 4. En consecuencia, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 33 de 1985, en una cuantía equivalente al 75% del «promedio de lo devengado en el último año de servicios anterior a la adquisición del estatus pensional, [con inclusión de] la asignación básica»5, a partir del 25 de julio de 2016.

9. La referida autoridad judicial indicó que, d e las pruebas aportadas al proceso, estaba demostrado que la demandante se vinculó al servicio docente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, cuando fue nombrada en provisionalidad

3 Contestación de la demanda de la Fiduprevisora S.A., visible en: Samai, índice 2, carpeta comprimida «5ED_EXPDIGITA_27001233300020210003(.zip) NroActua 2», carpeta «No asociado a cuaderno», archivo «14Agregar Memorial.pdf». 4 Sentencia de primera instancia, visible en: Samai, índice 2, carpeta comprimida «5ED_EXPDIGITA_27001233300020210003(.zip) NroActua 2», carpeta «Principal», archivo «030_SENTENCIA.docx». 5 Ibidem.Radicación: 27001-23-33-000-2021-00035-01 (0118-2025)

Demandante: Sofía Mosquera Mosquera

Demandado: FOMAG

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4

Demandado: FOMAG

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

4 por parte de la Secretaría de Educación del departamento del Chocó , mediante Decreto núm. 03687 del 21 de abril de 2003. También indicó, que acreditó la edad de pensión y un tiempo de servicio de más de 30 años, razón por la que concluyó que tenía derecho a la pensión de jubilación prevista en la Ley 33 de 1985. En ese orden, adujo que la referida prestación sería reconocida «con base en el 75% del promedio de lo devengado por la actora en el último año de servicios, anterior a la adquisición del estatus pensional […] en concordancia con lo dispuesto en la Ley 62 de 1985»6.

10. Finalmente, se abstuvo de imponer condena en costas, y declaró la prescripción de las mesadas causadas a partir del 28 de marzo del 2013 hasta el 24 de julio del 2016.

Lo anterior, teniendo en cuenta que «el derecho se hizo exigible desde el 28 de marzo de 2013, [cuando] la demandante cumplió 55 años de edad» 7, que « interrumpió la prescripción con la reclamación presentada el día 25 de julio del 2019, resuelta mediante el acto demandado»8, y que «la demanda fue presentada en el año 2021»9. 2.3. Recurso de apelación

11. La Fiduprevisora S.A. —en adelante La Fiduprevisora — presentó recurso de apelación en el que se opuso a la forma en el que el Tribunal Administrativo del Chocó

2.3. Recurso de apelación

11. La Fiduprevisora S.A. —en adelante La Fiduprevisora — presentó recurso de apelación en el que se opuso a la forma en el que el Tribunal Administrativo del Chocó definió el IBL de la prestación reconocida a favor de la demandante 10. Al respecto, indicó que , de acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia unificada de esta corporación11, para la liquidación de la pensión se debían tener en cuenta los factores establecidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 , sobre los cuales se hubiesen efectuado aportes a seguridad social. En ese orden, afirmó que no se podían incluir en el IBL todos los factores devengados por la demandante , y sobre los cuales no se realizaron cotizaciones. 2.4. Trámite procesal en segunda instancia

12. Esta corporación dictó auto el 25 de febrero de 202512, en el que admitió el recurso de apelación y prescindió del periodo para correr traslado a las partes, al advertir que no existían pruebas por decretar, de acuerdo con el numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Así mismo, ordenó notificar person almente aqu ellas y al Ministerio Público. Este último y la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio guardaron silencio.

13. Sofía Mosquera Mosquera presentó alegatos de conclusión, en los que solicitó la confirmación de la sentencia apelada 13. En dicho escrito, reiteró que se vinculó al servicio docente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 y que

6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem.

servicio docente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 y que

6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Recurso de apelación presentado por La Fiduprevisora, visible en: Samai, índice 2, carpeta comprimida «5ED_EXPDIGITA_27001233300020210003(.zip) NroActua 2», carpeta «Principal», archivo «031_MemorialWeb_Recurso.pdf». 11 La Fiduprevisora hizo referencia a la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sala de lo ContenciosoAdministrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación SUJ-014 -CE-S2-2019, del 25 de abril de 2019, rad. núm. 68001-23-33-000-2015-00569-01. 12 Samai, expediente digital de segunda instancia, índice 4, archivo «6Autoqueadmite_301182025AutoAdmiteA(.pdf) NroActua 4». 13 Alegatos de conclusión presentados por la parte demandante, documento visible en: Samai, índice 8, archivo « 8_MemorialWeb_Alegatos-SUSTENTACIONALEGATO(.pdf) NroActua 8».Radicación: 27001-23-33-000-2021-00035-01 (0118-2025)

Demandante: Sofía Mosquera Mosquera

Demandado: FOMAG

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

5 por esa razón tenía derecho a la aplicación de la Ley 33 de 1985 a su situación pensional y, por ende, al reconocimiento de la pensión de jubilación en una cuant ía

www.consejodeestado.gov.co

5 por esa razón tenía derecho a la aplicación de la Ley 33 de 1985 a su situación pensional y, por ende, al reconocimiento de la pensión de jubilación en una cuant ía equivalente al 75% del IBL conformado por todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

III. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia

14. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso -Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el primer inciso del artículo 150 del CPACA. 3.2. Problema jurídico

15. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, y teniendo en cuenta la competencia del juez de segunda instancia, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, corresponde a la Sala definir si: ¿El IBL de la pensión reconocida a favor de Sofía Mosquera Mosquera, en primera instancia, debe incluir todos los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional?

16. Para resolver este interrogante, la Sala abordará los siguientes temas: (i) el régimen pensional de los docentes oficiales afiliados al FOMAG; y (ii) el régimen pensional aplicable a los docentes oficiales según la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S22019 del 25 de abril de 2019 y pronunciamientos posteriores.

17. A partir de estas consideraciones se destacarán los hechos probados más relevantes y, en el acápite de análisis del caso concreto, se resolverán el problema jurídico planteado.

2019 del 25 de abril de 2019 y pronunciamientos posteriores.

17. A partir de estas consideraciones se destacarán los hechos probados más relevantes y, en el acápite de análisis del caso concreto, se resolverán el problema jurídico planteado. 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 3.3.1. Del régimen pensional de los docentes oficiales afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones sociales del Magisterio

18. El régimen pensional de los docentes oficiales se encontraba exceptuado del Sistema General de Pensiones por mandato expreso del artículo 279 de la Ley 100 de 1993, que estableció: «[e]l Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica [...] a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración».

19. Esta excepción se debía a la existencia previa de un sistema particular de administración y financiamiento de las prestaciones sociales del magisterio, establecido por la Ley 91 de 1989 14, que creó un fondo especial con el objetivo específico de atender las prestaciones de los docentes nacionales y nacionalizados.

14 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio».Radicación: 27001-23-33-000-2021-00035-01 (0118-2025)

Demandante: Sofía Mosquera Mosquera

Demandado: FOMAG

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

6

Demandado: FOMAG

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

6

20. La Ley 91 de 1989 dispuso un esquema particular de financiamiento que se distinguía del régimen general. En su artículo 8 previó un sistema de aportes donde los docentes contribuyen con el 5% de su sueldo básico mensual, mientras que la Nación aporta el 8% sobre los factores salariales que forman parte del rubro de pago por servicios personales. Este esquema de financiamiento diferenciado constituyó una de las principales razones que justifican la excepción del régimen general.

21. La naturaleza exceptuada del régimen se reforzaba con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que desarrolló reglas específicas para el reconocimiento de las prestaciones económicas y sociales de los docentes, diferenciando entre el personal nacionalizado vinculado hasta el 31 de diciembre de 1989, y los docentes que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990.

22. Sin embargo, la Ley 812 de 2003 15 en el artículo 81 determinó que los docentes vinculados a partir de su vigencia (27 de junio de 2003) se regirían por el régimen de prima media de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, conservando una particularidad importante: la edad de pensión unificada en 57 años para ambos géneros.

Posteriormente, el Acto Legislativo 01 de 2005 dispuso en su parágrafo transitorio 1 que: «El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en

que: «El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta».

23. Lo anterior denota la existencia de dos regímenes, según la fecha de vinculación al servicio docente. El primero, referente a que los docentes vinculados antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003, son beneficiarios del mismo régimen pensional de los empleados públicos del orden nacional (Leyes 33 de 1985 o Ley 71 de 1988); mientras que a quienes se vinculan con posterioridad, les es aplicable el régimen de prima media de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con excepción de la edad —57 años, para ambos géneros—. 3.3.2. El régimen pensional aplicable a los docentes oficiales según la sentencia de unificación SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 201916 y pronunciamientos posteriores

24. A propósito de este régimen pensional, debe prestarse especial atención a la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 25 de abril de 2019, a través de la cual se precisaron las reglas para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión ordinaria de jubilación del personal docente oficial afiliado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

25. En efecto, en la aludida sentencia se precisó que de conformidad con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 y el artículo 81 de la Ley 812 de 2003,

25. En efecto, en la aludida sentencia se precisó que de conformidad con el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 01 de 2005 y el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, existen dos regímenes prestacionales para el reconocimiento del derecho a la pensión de jubilación para los docentes oficiales, nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya aplicación está supeditada a la fecha de ingreso al servicio educativo. Tales

regímenes son:

15 «Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario». 16 Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-014-CES2 -2019. Radicado: 680012333000201500569-01 (0935-17).Radicación: 27001-23-33-000-2021-00035-01 (0118-2025)

Demandante: Sofía Mosquera Mosquera

Demandado: FOMAG

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

7 (i) Los docentes vinculados antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, que con ocasión de la Ley 91 de 1989 gozan del mismo régimen pensional de los servidores públicos del orden nacional establecido en la Ley 33 de 1985, «por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público», en el que los únicos factores que se deben tener en cuenta en el ingreso base de liquidación son aquellos sobre los que se

cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público», en el que los únicos factores que se deben tener en cuenta en el ingreso base de liquidación son aquellos sobre los que se hayan realizado los respectivos aportes, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985. Al respecto se indicó que: En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistad os en el mencionado artículo.

26. En consecuencia, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, tanto nacionales como nacionalizados, y de los nombrados a partir del 1 de enero de 1990, pero antes del 27 de junio de 2003, cuando entró a regir la Ley 812 de 2003, se regula por las siguientes reglas, conforme con las leyes 91 de 1989 y 33 de 1985: ✓ Edad: 55 años para hombres y mujeres. ✓ Tiempo de servicio: 20 años. ✓ Tasa de remplazo: 75%. ✓ Ingreso base de liquidación que comprende (i) el periodo del último año de servicio docente y (ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes

✓ Tiempo de servicio: 20 años. ✓ Tasa de remplazo: 75%. ✓ Ingreso base de liquidación que comprende (i) el periodo del último año de servicio docente y (ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica; gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

27. A su vez, la referida norma —Ley 62 de 1985— también previó que, «[e]n todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes».

28. En ese sentido, como se ha precisado en pronunciamientos posteriores 17 al fallo de unificación del 25 de abril de 2019, en atención a lo previsto en la Ley 62 de 1985, se han desarrollado dos interpretaciones en relación con los factores que deben incluirse en el ingreso base de liquidación de la pensión, como se explica a

continuación: (i) Una que concluye que el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 estableció un listado taxativo de los factores que se pueden incluir en el IBL, siempre y cuando sobre ellos se hayan realizado aportes a seguridad social. Esto motivado en los antecedentes de

17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso -Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13

se hayan realizado aportes a seguridad social. Esto motivado en los antecedentes de

17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso -Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 13 de febrero de 2025, Rad. 25000-23-42-000-2019-01210-01 (1889-2023), M.P. Elizabeth Becerra Cornejo.Radicación: 27001-23-33-000-2021-00035-01 (0118-2025)

Demandante: Sofía Mosquera Mosquera

Demandado: FOMAG

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

8 la señalada disposición, que apuntaban a la necesidad de precisar los conceptos que debían servir de base para la liquidación de la pensión. (ii) Otra que estima que ese listado no es excluyente, en tanto se admite la inclusión de otros conceptos en el IBL, bajo la condición de que hayan sido reconocidos normativamente como factores salariales por la autoridad competente, y servido de base para las cotizaciones a seguridad social; lo que atiende al contenido integral del artículo 1 de la Ley 62, que en su p rimera parte relacionó los principales factores a tener en cuenta, y, en la segunda, dejó a salvo la posibilidad de incluir los que hayan servido de base para calcular los aportes a seguridad social.

29. Advertido lo anterior, la Sala aplicará la segunda postura, en la medida en que, bajo el principio de favorabilidad, integra las distintas partes de la norma, y permite un margen de protección reforzado para el derecho a la seguridad social; por ejemplo,

29. Advertido lo anterior, la Sala aplicará la segunda postura, en la medida en que, bajo el principio de favorabilidad, integra las distintas partes de la norma, y permite un margen de protección reforzado para el derecho a la seguridad social; por ejemplo, cuando factores adicionales a los señalados en la Ley 62 de 1985 son considerados como base de cotización por normas especiales, sin poner en riesgo la sostenibilidad del sistema, toda vez que debe verificarse y/o garantizarse que sobre aquellos se efectúen los aportes correspondientes.

30. Además, porque tal perspectiva guarda consonancia con el Acto Legislativo 01 de 2005, en cuanto señala que «para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones», y con pronunciamientos de unificación, como la sentencia del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de lo Contencioso -Administrativo del Consejo de Estado, en la que frente a la reglas aplicables a los destinatarios de la Ley 33 de 1985, por aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, indicó que18: La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 31. (ii) A los docentes vinculados a partir de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio les aplica el régimen pensional de prima media regulado en las leyes 100 de 1993 y 797

2003 afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio les aplica el régimen pensional de prima media regulado en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres. El ingreso base de liquidación se rige por lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, con los factores señalados en el Decreto 1158 de 1994, sobre los que se realizaron las respectivas cotizaciones. En relación con dichos docentes, en la sentencia de unificación se fijó la siguiente regla: Los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, les aplica el régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en dicho régimen, con excepción de la edad que será de 57 años para hombres y mujeres. Los factores que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son los previstos en el Decreto 1158 de 1994 sobre los que se efectuaron las respectivas cotizaciones.

18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, rad. 52001-2333-000-2012-00143-01, M.P. Cesar Palomino Cortés.Radicación: 27001-23-33-000-2021-00035-01 (0118-2025)

Demandante: Sofía Mosquera Mosquera

Demandado: FOMAG

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

9

Demandado: FOMAG

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

9

32. En tal sentido, los parámetros que se deben tener en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación de los docentes oficiales vinculados con posterioridad a la Ley 812 de 2003 son: ✓ Edad: 57 años para hombres y mujeres. ✓ Semanas de cotización: artículo 33 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003. ✓ Tasa de remplazo: 65% -85%19, con la precisión de que a partir del año 2005 «(e)l valor total de la pensión no podrá ser superior al ochenta (80%) del ingreso base de liquidación, ni inferior a la pensión mínima», según el último inciso del artículo 34 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10 de la Ley 797 de 2003. ✓ Ingreso base de liquidación que comprende: (i) El promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión y (ii)