CE - Sentencia 41001233300020150090501

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D. C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022)

Demandante: Luis Felipe Conde Lasso

Demandado: Procuraduría General de la Nación

Tema: Disciplinario – análisis del elemento de culpabilidad – confirma decisión de primera instancia

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

I. ASUNTO

La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en cumplimiento de la sentencia de tutela proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 24 de febrero de 2025 que dejó sin efectos el fallo de 23 de mayo de 2024, procede a proferir la providencia de reemplazo en el proceso de la referencia.

En consecuencia, se decide el recurso de apelación interpuesto por el agente del ministerio público contra la providencia del 28 de septiembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

II. ANTECEDENTES

Demanda

ministerio público contra la providencia del 28 de septiembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

II. ANTECEDENTES

Demanda

1. El señor Luis Felipe Conde Lasso interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la entidad accionada, con el objeto de que se declare la nulidad de las decisiones disciplinarias sancionatorias del 31 de marzo de 2013 y 27 de febrero de 2015, emitid as por la Procuraduría Provincial de Neiva (Huila) y la Procuraduría Regional del Tolima , respectivamente, a través de l as cuales se le impuso la sanción de suspensión del cargo por el término de dos (2) meses , ya que en su condición de alcalde municipal de Aipe (Huila), vulneró los numerales 1 de los artículos 34 y 35 de la Ley 734 de 2002 , por lo que se consideró que incurrió en la falta prevista en el numeral 30 del artículo 48 ibidem, con culpa grave.

2. A título de restablecimiento del derecho solicitó la indemnización de los «perjuicios» materiales y morales que le han causado las decisiones disciplinarias.

3. Argumentó que i) su conducta es atípica porque, para el momento de los hechos, los artículos 87 del Decreto 1333 de 1986 y 19 de la Ley 53 de 1990Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022)

Demandante: Luis Felipe Conde Lasso

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Radicación: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022)

Demandante: Luis Felipe Conde Lasso

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 habían sido derogados, y el inciso 3.° del artículo 1 de la Ley 1148 de 2007 no incluyó a los parientes de los concejales entre los sujetos que no podían contratar con el respectivo municipio, quienes en todo caso, no son los contratistas sino la empresa Aipe Express Ltda .; y ii) la culpabilidad se calificó de manera equivocada, toda vez que la contratista manifestó que no estaba incursa en causal de inhabilidad o incompatibilidad, y de los documentos que aportó en el proceso contractual no se podía establecer lo contrario ni que algunos de sus socios fueran familiares de concejales en ejercicio ; además, no es posible justificar este elemento de la responsabilidad sobre la base de que la mayoría de los pobladores del municipio se conocen.

Contestación de la demanda

4. La entidad accionada se opuso a las pretensiones del actor porque las inhabilidades e incompatibilidades para contratar tienen el propósito de salvaguardar el interés general y asegurar la imparcialidad, eficacia, eficiencia, moralidad y transparencia, y, en este caso, el demandante, en su condición de alcalde municipal no p odía contratar con p ersonas que tuvieran hasta segundo grado de consanguinidad con concejales, conforme al parágrafo 3 del artículo 1 de la Ley 1148 de 2007 y el artículo 19 de la Ley 53 de 1990, norma que no ha

grado de consanguinidad con concejales, conforme al parágrafo 3 del artículo 1 de la Ley 1148 de 2007 y el artículo 19 de la Ley 53 de 1990, norma que no ha perdido vigencia. Así las cosas, el accionante actuó con culpa grave al momento de evaluar el proceso contractual, adjudicar y suscribir el contrato de transporte escolar 520 de 2008 con la empresa Aipe Express Ltda., de la cual dos (2) socios capitalistas eran padres de concejales de Aipe, municipio donde la mayoría de sus pobladores se conocen.

Sentencia apelada

5. El Tribunal Administrativo del Huila declaró la nulidad de las decisiones disciplinarias enjuiciadas mediante la sentencia del 28 de septiembre de 2021, porque, si bien el demandante violó el régimen de inhabilidades al contratar con parientes de concejales en primer grado de consanguinidad , con lo cual transgredió la prohibición prevista en el artículo 1 de la Ley 1148 de 2007 vigente para la época de los hechos, lo cierto es que en la actuación disciplinaria no se acreditó la culpa, dado que el certificado de existencia y representación legal de la contratista solo mostraba la condición de socios de aquellos, mas no su parentesco con los citados servidores públicos.

6. En esas condiciones, la presunción de buena fe y la manifestación que hizo la contratista en el sentido de que no estaba inhabilitada le permitían al actor entender que esta última podía postularse y contratar. A ello agregó que a pesar de que en las poblaciones pequeñas sus pobladores tienden a conocerse, es a circunstancia no constituye una presunción ni demuestra que el accionante

entender que esta última podía postularse y contratar. A ello agregó que a pesar de que en las poblaciones pequeñas sus pobladores tienden a conocerse, es a circunstancia no constituye una presunción ni demuestra que el accionante conocía el parentesco entre algunos socios de Aipe Express Ltda., y ciertos concejales.

7. Por otro lado, el Tribunal negó la pretensión encaminada a lograr la indemnización de «perjuicios» porque no se demostró su causación.

Recurso de apelaciónNulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022)

Demandante: Luis Felipe Conde Lasso

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8. Inconforme con la decisión, la agente del Ministerio Público interpuso recurso de apelación 1, exclusivamente para reprochar el análisis sobre la culpabilidad, porque i) al demandante se l e imputó culpa grave en tanto no fue diligente y cuidadoso en adelantar actuaciones que le permitieran advertir la existencia de ese vínculo familiar y, por ende, la configuración de la inhabilidad; ii) existe similitud en los nombres del concejal Luis Ernesto Tovar y de su padre, Ernesto Tovar (socio de la contratista), por lo cual, sabiendo por experiencia que un alcalde conoce los nombres de quienes integran el concejo municipal, el actor pudo adelantar actuaciones para verificar la consanguinidad, como solicitar registros civiles; iii) el demandante no tenía justificación para incumplir el deber

un alcalde conoce los nombres de quienes integran el concejo municipal, el actor pudo adelantar actuaciones para verificar la consanguinidad, como solicitar registros civiles; iii) el demandante no tenía justificación para incumplir el deber de saber si estaba contratando con personas inhabilitadas ; y iv) aunque se presume la buena fe en las actuaciones que adelanten los ciudadanos ante la Administración, esto no les impide a los servidores públicos verificar las situaciones que generen duda.

III. CONSIDERACIONES

Competencia

9. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el agente del ministerio público.

Problema jurídico

10. El problema jurídico se contrae a establecer si la culpabilidad , como elemento de la responsabilidad disciplinaria, estuvo bien abordad a en las decisiones sancionatorias.

Aclaración previa

11. La presente providencia se profiere en cumplimiento de la sentencia de tutela del 24 de febrero de 2025 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la cual se determinó que la Procuraduría General de la Nación era competente para imponer la sanción de destitución e inhabilidad general para el momento en que se expidieron los ac tos objeto de control, con fundamento en los pronunciamientos realizados por la Corte Constitucional en las sentencias C

competente para imponer la sanción de destitución e inhabilidad general para el momento en que se expidieron los ac tos objeto de control, con fundamento en los pronunciamientos realizados por la Corte Constitucional en las sentencias C – 028 de 2006, SU 712 de 2013, C – 086 de 2019, C – 111 de 2019, C – 030 de 2023, SU 381 de 2024 y SU 382 de 2024.

12. En ese orden de ideas, no hay lugar a declarar la nulidad de los actos objeto de control con base en la falta de competencia de la Procuraduría General de la Nación.

Caso concreto

1 Manifestó que actuaba en defensa del orden jurídico, por lo cual invocó los artículos 277 de la Constitución Política y 303 de la Ley 1437 de 2011, y citó la sentencia del 28 de febrero de 2018, proferida por el Consejo de Estado dentro del expediente 2007-00005-01 (36853).Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022)

Demandante: Luis Felipe Conde Lasso

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13. De acuerdo con el artículo 13 de la Ley 734 de 2002, en los asuntos disciplinarios está proscrita la responsabilidad objetiva, y las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa, norma de la cual se desprende el elemento de culpabilidad, el cual, según la jurisprudencia de esta corporación, 2 hace

disciplinarios está proscrita la responsabilidad objetiva, y las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa, norma de la cual se desprende el elemento de culpabilidad, el cual, según la jurisprudencia de esta corporación, 2 hace referencia a que la responsabilidad disciplinaria debe fundarse en el aspecto subjetivo de la conducta, es decir, su realización deseada y consciente (dolo) o culposa, atendiendo la intencionalidad del sujeto disciplinado o la exigibilidad del comportamiento omitido. En esa línea, el parágrafo del artículo 44 ibidem establece que la culpa es grave cuando la falta se comet e por no observar el cuidado con que las personas del común adelantan sus actuaciones.

14. Por otro lado, de los artículos 9, 128, 141 y 142 de la Ley 734 de 2002 se extraen las siguientes pautas, aplicables a los asuntos disciplinarios: i) la duda razonable favorece al disciplinado; ii) la carga de la prueba recae en el Estado ; iii) los fallos deben fundarse en las pruebas legalmente producidas y aportadas al proceso, las cuales tienen que valorarse de manera conjunta , siguiendo las reglas de la sana crítica; y iv) las decisiones sancionatorios deben construirse sobre pruebas que permitan establecer la certeza acerca de la existencia de la falta y la responsabilidad del disciplinado.

15. En el presente asunto, las autoridades disciplinarias de primera y segunda instancia determinaron que el demandante actuó con culpa grave porque no fue cuidadoso y diligente en el proceso que llevó a la suscripción del contrato de transporte escolar 520 del 7 de julio de 2008 con la empresa Aipe

segunda instancia determinaron que el demandante actuó con culpa grave porque no fue cuidadoso y diligente en el proceso que llevó a la suscripción del contrato de transporte escolar 520 del 7 de julio de 2008 con la empresa Aipe Express, ya que, de haberlo sido, habría observado en el certificado de existencia y representación que los señores Ramiro Moreno Villarreal y Ernesto Tovar eran socios capitalistas de la contratista; y, como en la comunidad de Aipe (Huila) la mayoría de las personas se conocen, tenía que haberse percatado del parentesco (padres) de dichas personas con los concejales Wilmer Moreno Gutiérrez y Luis Ernesto Tovar González.

16. Para la Sala, la valoración probatoria que realizó la entidad demandada y su conclusión, en punto de la culpabilidad, carece de fortaleza persuasiva, pues la mera suposición de que los habitantes de la comunidad de Aipe suelen conocerse entre ellos no es razón suficiente para exigir del actor un determinado comportamiento encaminado a la verificación del parentesco con algunos concejales en ejercicio. Tal argumentación, esbozada en los actos administrativos acusados, realmente demuestra que la culpabilidad y, por ende, la responsabilidad disciplinaria del actor, no se dedujeron a partir de las pruebas recaudadas en el proceso ni de su análisis racional conforme a las reglas de la sana crítica, sino de una suposición que carece de sustento normativo y respaldo probatorio.

17. La Sala comparte la apreciación del Tribunal Administrativo del Huila en el sentido de que el demandante podía detectar que los señores Ramiro Moreno Villarreal y Ernesto Tovar eran socios capitalistas de la empresa contratista, a

probatorio.

17. La Sala comparte la apreciación del Tribunal Administrativo del Huila en el sentido de que el demandante podía detectar que los señores Ramiro Moreno Villarreal y Ernesto Tovar eran socios capitalistas de la empresa contratista, a partir de la revisión del certificado de existencia y representación que se aportó en el proceso contractual, pero de ese documento no podía, per se, sospechar ni

2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 13 de mayo de 2021, expediente 5745-2019, magistrada ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez.Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022)

Demandante: Luis Felipe Conde Lasso

www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 establecer el parentesco con algunos concejales en ejercicio. Le correspondía a la autoridad disciplinaria, conforme con la carga de la prueba, demostrar que el actor sí tenía forma de conocer el vínculo de consanguinidad entre unos y otros, con base en un ejercicio probatorio serio y suficiente, lo cual no ocurrió, razón por la cual no puede predicarse la culpa grave del actor, pues no es claro cuál comportamiento le era exigible y no adelantó por falta de diligencia y cuidado, ya que no se demostró que este sabía del parentesco que daba lugar a la inhabilidad de la empresa contratista o cuáles eran los motivos fundados que le permitían sospechar su existencia.

18. En el recurso de apelación, el agente del ministerio público adujo que el

de la empresa contratista o cuáles eran los motivos fundados que le permitían sospechar su existencia.

18. En el recurso de apelación, el agente del ministerio público adujo que el Tribunal no podía requerir la demostración de que el actor conocía del parentesco entre algunos socios de la empresa contratista y ciertos concejales, porque entonces se estaría en el escenario del dolo; sin embargo, tratándose de la culpa grave, no era razonable exigirle al demandante un determinado cuidado si no tenía elementos (pues no se probó ) que lo incitaran a imaginar o visualizar la situación que daba lugar a la inhabilidad (el parentesco), pues la sola información consignada en el certificado de existencia y representación no resultaba suficiente para generarle una duda o inquietud que hiciera necesario adoptar medidas de esclarecimiento. Dar por sentado que el actor no fue cuidadoso, sin un soporte persuasivo más allá de la mera afirmación , solo demuestra el incumplimiento de la carga probatoria en cabeza del Estado.

19. La invocación de las reglas de la experiencia para destacar las dinámicas que surgen de las relaciones sociales en las pequeñas poblaciones no resulta irrazonable por sí misma ; n o obstante , su alusión sin un respaldo probatorio deviene injustificada para establecer la culpabilidad en este caso, con mayor razón si se trata del único supuesto en torno al cual la entidad demandada desarrolló el análisis de dicho elemento (culpabilidad).

20. No cabe duda de que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades en el proceso contractual persigue la transparencia y moralidad de este, pero su transgresión no puede alegarse de cualquier manera en la actuación disciplinaria,

20. No cabe duda de que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades en el proceso contractual persigue la transparencia y moralidad de este, pero su transgresión no puede alegarse de cualquier manera en la actuación disciplinaria, sino respetando las reglas de juego definidas por el legislador, entre ellas la carga de la prueba, la presunción de inocencia, el derecho de defensa y contradicción, y la garantía de que los fallos sancionatorios se funden en pruebas que demuestren la existencia de la falta disc iplinaria y la responsabilidad del sujeto disciplinado.

21. Así las cosas, comoquiera que los reparos planteados en el recurso de apelación no están llamados a prosperar, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Huila.

Condena en costas

22. El artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, la condena al respecto se impondrá «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2015-00905-01 (2204-2022)

Demandante: Luis Felipe Conde Lasso

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23. En este caso , el recurso de apelación no fue interpuesto por las partes

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23. En este caso , el recurso de apelación no fue interpuesto por las partes demandante o demandada, sino por el agente del ministerio público, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, y no se observan elementos que permitan considerar que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal; de hecho, las pretensiones del actor prosperaron parcialmente, razones que llevan a no imponer condena en costas en segunda instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. ACATAR la orden impartida en el fallo de tutela del 24 de febrero de 2025, proferido por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del expediente 11001-03-15-000-2024-04153-00 (y acumulados).

SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia del 28 de septiembre de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Huila.

TERCERO. Sin condena en costas de segunda instancia.

CUARTO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Consejero de Estado

CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que componen la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.