CE - Sentencia 47001233300020210005401 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 47001-23-33-000-2021-00054-01 (7481-2023)

Demandante: Jair Antonio Mejía Bolaño

Demandada: Municipio de Sitio Nuevo, Magdalena

Temas:

Improcedencia del medio de control.

Sentencia

ASUNTO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 1 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES

1.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1

1. Jair Antonio Mejía Bolaño presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 2 en orden a que se declarara la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo respecto de la petición del 23 de noviembre de 2018 y configurado el 23 de febrero de 2019 en las que el municipio de Sitio Nuevo (Magdalena) negó el

que se declarara la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo respecto de la petición del 23 de noviembre de 2018 y configurado el 23 de febrero de 2019 en las que el municipio de Sitio Nuevo (Magdalena) negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la omisión de pago oportuno de las cesantías regulada en la Ley 244 de 1995.

2. Como consecuencia de lo anterior y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a (i) pagar tal emolumento desde el 24 de febrero de 2016 hasta que la entidad pague las cesantías definitivas adeudadas; y (ii) actualizar la codena de acuerdo con el índice de precios al consumidor, condenar a la demandada en costas y ordenarle cumplir con la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA.

1.1.1. Fundamentos fácticos

3. Jair Antonio Mejía Bolaño señaló como hechos relevantes los siguientes:

1 Índice 3, Samai. 2 En adelante CPACA.2

Radicado: 47001 23 33 000 2021 00054 01 (7481-2023)

Demandante: Jair Antonio Mejía Bolaño

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3.1. Entre el 6 de marzo de 2012 y el 30 de noviembre de 2015 laboró en el municipio demandado como jefe de archivo de la alcaldía con una asignación básica mensual de $850.000.

3.1. Entre el 6 de marzo de 2012 y el 30 de noviembre de 2015 laboró en el municipio demandado como jefe de archivo de la alcaldía con una asignación básica mensual de $850.000.

3.2. Mediante la Resolución 1097 del 15 de diciembre de 2015 notificada el 17 de ese mes y año, la entidad enjuiciada le reconoció, liquidó y ordenó el pago de las cesantías definitivas y otras prestaciones sociales por valor de $11.487.463.

3.3. El plazo establecido en la Ley 244 de 1995 para que el municipio pagara las cesantías venció sin que este lo hiciera. Por tal razón, a partir del 23 de febrero de 2016 se causó la sanción moratoria que prescribió tal normativa.

3.4. El 23 de noviembre de 2018 solicitó al municipio de Sitio Nuevo el pago de tal sanción. El ente territorial no respondió la petición.

3.5. El 7 de octubre de 2020 se realizó la concili ación ante la Procuraduría 52 Judicial II para Asuntos Administrativos de Santa Marta, la cual se declaró fallida.

3.6. Con fundamento en la Resolución 1097 del 15 de diciembre de 2015 inició un proceso ejecutivo en contra del municipio demandado. Su conocimiento correspondió al Juzgado Laboral del Circuito de Cién aga (Magdalena) con radicado 4718931050120190001800 en el que se decidió librar mandamiento de pago en auto del 5 de agosto de 2019. A la fecha de presentación de esta demanda el proceso estaba en etapa para resolver las excepciones.

1.1.2. Normas violadas y concepto de violación

pago en auto del 5 de agosto de 2019. A la fecha de presentación de esta demanda el proceso estaba en etapa para resolver las excepciones.

1.1.2. Normas violadas y concepto de violación

4. Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29 y 30 de la Constitución Política; 13, 83, 89, 159, 161, 162 del CPACA; 65 de la Ley 270 de 1996; 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; y 5 de la Ley 1071 de 2006.

5. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos3:

5.1. Los citados artículos de las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 establecieron un término de 45 días luego de expedido el acto que reconoció las cesantías definitivas para que las entidades públicas las pagaran, so pena de ser obligadas a pagar la sanción por mora que fijaron equivalente a 1 día de salario por cada día de retardo.

5.2. Por lo anterior, se solicitó al municipio demandado el pago de la sanción. No obstante, la entidad no respondió la petición, por lo que al trascurrir 3 meses sin respuesta se configuró el acto ficto presunto negativo.

1.2. Contestación a la demanda4

6. El municipio de Sitio Nuevo (Magdalena) se opuso a las pretensiones de la

demanda con fundamento en las siguientes razones:

3 Folios 4 a 9 del expediente físico.

4 Índice 3, Samai.3

demanda con fundamento en las siguientes razones:

3 Folios 4 a 9 del expediente físico.

4 Índice 3, Samai.3

Radicado: 47001 23 33 000 2021 00054 01 (7481-2023)

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6.1. Aunque la Ley 244 de 1995 estableció una penalidad ante la mora en el pago de las cesantías definitivas, tal sanción no se causó de forma automática. Por el contrario, era necesario probar la culpa de la administración y que actuó de mala fe.

6.2. En el presente caso, el retardo en el pago de las prestaciones sociales ocurrió porque la entidad territorial no determinó una apropiación presupuestal en las vigencias fiscales de los años 2019 y 2020 para el pago de acreencias laborales causadas con antelación a esos años. Esto se debió a la crisis ocasionada por la pandemia de Covid-19. Además, «[el] acto administrativo que dio origen al reclamo de la demandante, no aparece registrado en los archivos de la alcaldía municipal, no tiene disponibilidad presupuestal (CDP), ni se hizo el registro presupuestal (CRP) para reservar el pago de la misma».

6.3. Propuso las siguientes excepciones de mérito:

• «Motivo de fuerza mayor y buena fe que justifica la mora ». La entidad replicó los argumentos antes resumidos para justificar la falta de pago de las sumas reclamadas.

6.3. Propuso las siguientes excepciones de mérito:

• «Motivo de fuerza mayor y buena fe que justifica la mora ». La entidad replicó los argumentos antes resumidos para justificar la falta de pago de las sumas reclamadas.

• «Prescripción extintiva»: la demanda se presentó luego de trascurridos los 3 años de prescripción que regló el artículo 151 del CST. Así, la exigibilidad de la sanción moratoria empezó el 24 de febrero de 2016 y la demanda se radicó el 3 de diciembre de 2020.

1.3. Sentencia de primera instancia5

7. El Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia del 1 de febrero de 2023 denegó las pretensiones de la demanda. No condenó en costas.

8. La decisión se sustentó en los siguientes argumentos:

8.1. Según lo regulado en los artículos 2 de la Ley 244 de 1995 y 5 de la Ley 1071 de 2006, los servidores públicos de todos los órdenes podían pedir el pago de sus cesantías. Por su parte, a la entidad empleadora le correspondía expedir el acto administrativo de reconocimiento dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la solicitud.

8.2. Además, la entidad contaba con 45 días hábiles para hacer el pago de la prestación social a partir de la firmeza del acto administrativo que la concedió o 70 días cuando « exced[ió] el plazo establecido por ley para emitir pronunciamiento ». En caso de mora debía pagar de sus propios recursos en favor del beneficiario un día de salario por cada día de retardo.

9. En el caso concreto, la demandada reconoció en favor del demandante el

En caso de mora debía pagar de sus propios recursos en favor del beneficiario un día de salario por cada día de retardo.

9. En el caso concreto, la demandada reconoció en favor del demandante el derecho al pago de las prestaciones sociales, incluidas las cesantías, en la Resolución 1097 del 15 de diciembre de 2015 por haber encontrado acreditados los elementos propios del « contrato realidad» y no por existir una relación legal y reglamentaria.

5 Ibidem.4

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10. Por ende, al no haber tenido el demandante la calidad de servidor público era improcedente el pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 porque este era un requisito indispensable para ello. Esta condición no podía suplirse con el acto administrativo aludido y tampoco era viable declararlo en una sentencia.

11. Comoquiera que no se encontró acreditada la causación de costas como lo exigía el numeral 8 del artículo 365 del CGP y que la parte demandante no incurrió en actuaciones temerarias o de mala fe no procedía la condena.

1.4. Recurso de apelación6

12. Jair Antonio Mejía Bolaño interpuso el recurso de apelación y expuso como argumentos para la revocatoria de la sentencia los siguientes:

12.1. Dentro del proceso se probó que la entidad le reconoció mediante acto

12. Jair Antonio Mejía Bolaño interpuso el recurso de apelación y expuso como argumentos para la revocatoria de la sentencia los siguientes:

12.1. Dentro del proceso se probó que la entidad le reconoció mediante acto administrativo la existencia de una relación laboral y , por ende, nació su obligación de pagar las prestaciones sociales, incluidas las cesantías y por eso así lo ordenó.

12.2. Tal acto administrativo gozaba de presunción de legalidad que no fue desvirtuada y era constitutivo del derecho. En ese sentido, el municipio de Sitio Nuevo (Magdalena) debió pagar le las cesantías dentro del plazo que fijó el artículo 2 de la Ley 244 de 1995. Comoquiera que no lo hizo incurrió en mora, por lo que le correspondía pagar un día de salario por cada día de retardo.

12.3. El tribunal negó el pago de la sanción moratoria con el argumento «formal» de que no tenía la calidad de servidor público, con lo cual vulneró de manera directa la Constitución Política y los principios de favorabilidad e in dubio p ro operario. Al estar demostrada la relación laboral el derecho que se debió reconocer era el pago de las prestaciones sociales como a cualquier empleado sin importar la denominación de la relación de trabajo, pues lo importante era su existencia.

12.4. Era est a la interpretación que «[…] por virtud del principio de favorabilidad, deb[ió] acoger la judicatura, y no la de desestimar la condena por mora con fundamento en aspectos meramente formales, como el nombramiento y la posesión […]». Aunque la declaración de la existencia de la relación laboral no le otorgó la categoría de

deb[ió] acoger la judicatura, y no la de desestimar la condena por mora con fundamento en aspectos meramente formales, como el nombramiento y la posesión […]». Aunque la declaración de la existencia de la relación laboral no le otorgó la categoría de servidor público «sí la de trabajador con derechos mínimos irrenunciables, entre ellos las cesantías que deben reconocerse y pagarse oportunamente».

1.5. Pronunciamiento en segunda instancia

13. Las partes no se pronunciaron dentro del término otorgado por el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no hubo traslado a las partes para alegar, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas

6 Índice 3, Samai.5

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Demandante: Jair Antonio Mejía Bolaño

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6. El Ministerio Público

14. La Procuraduría Delegada de Intervención 8 Tercera ante el Consejo de Estado pidió confirmar la sentencia apelada.

15. Según el Ministerio Público, la Ley 244 de 1995 en su artículo 2 estableció el pago de la sanción moratoria en favor de los empleados públicos. Al no haber tenido esta calidad el demandante no le asistía derecho a tal reconocimiento.

15. Según el Ministerio Público, la Ley 244 de 1995 en su artículo 2 estableció el pago de la sanción moratoria en favor de los empleados públicos. Al no haber tenido esta calidad el demandante no le asistía derecho a tal reconocimiento.

16. Para lo anterior se apoyó en la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se est udiaron los requisitos para ser empleado público 7. Así como en varias providencias en las que se negó el pago de la sanción moratoria en procesos en que se discutió la existencia de la relación laboral con el argumento de que el derecho al pago de las cesantías nació en la sentencia8.

17. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino.

2. CONSIDERACIONES 2.1. Cuestión previa

18. Previo a analizar el contenido del recurso de apelación , es necesario determinar el acto administrativo que definió la situación jurídica del demandante en relación con el derecho reclamado así como el medio de control procedente.

Ello porque al revisar el expediente se pudo constatar que existen dos decisiones expedidas por el municipio de Sitio Nuevo (Magdalena) que , al parecer, resolvieron sobre el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 respecto de Jair Antonio Mejía Bolaño.

19. En efecto, el ente territorial a través de la Resolución 1097 del 15 de diciembre de 2015 ordenó pagarle al demandante las prestaciones sociales por la prestación de sus servicios, incluidas las cesantías causadas entre el 6 de marzo de 2012 y el 30 de noviembre de 2015. Asimismo, en su artículo 2 dispuso que

prestación de sus servicios, incluidas las cesantías causadas entre el 6 de marzo de 2012 y el 30 de noviembre de 2015. Asimismo, en su artículo 2 dispuso que en caso de no sufragar dentro del término legal la prestación social pagaría al demandante la sanción moratoria reglada en la Ley 244 de 1995.

20. A su vez, Jair Antonio Mejía Bolaño demandó la nulidad del acto administrativo ficto negativo originado en la petición que presentó ante la entidad enjuiciada el 23 de noviembre de 2019 y causado el 23 de febrero de 2019 en las que esta negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.

21. Como se advierte existen dos actos administrativos que, al parecer, decidieron el reconocimiento de la sanción moratoria reclamada por el demandante. Por tal razón, es preciso determinar cuál fue el que en realidad definió su situación jurídica y, por ende, el que debía se r demandado y a través de qué medio de control. En ese sentido, se resolverá primero esta cuestión y, en caso de resultar procedente, luego se abordará el estudio de los cargos plasmados en el recurso

7 Citó las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 19 de febrero de 2009, radicado 73001-23-31-000-2000-03449-01 (3074-05). 8 Entre ellas las siguientes de la Sección Segunda: del 27 de noviembre de 2014, radicado 0500123-33-000-2012-00275-01 (3222-2013), del 6 de mayo de 2021, radicado 50001-23-31-000-201100304-01 (2079-2018).6

23-33-000-2012-00275-01 (3222-2013), del 6 de mayo de 2021, radicado 50001-23-31-000-201100304-01 (2079-2018).6

Radicado: 47001 23 33 000 2021 00054 01 (7481-2023)

Demandante: Jair Antonio Mejía Bolaño

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de apelación contra la sentencia de primera instancia.

22. En línea con estos parámetros se fijarán los problemas jurídicos a resolver.

2.2. Problemas jurídicos

23. Se circunscriben a resolver los siguientes interrogantes:

(i) ¿El acto ficto demandado fue el que definió la situación jurídica del demandante frente al el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995?

(ii) ¿el demandante tiene derecho al pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 por el no pago oportuno de las cesantías que le fueron concedidas en virtud del reconocimiento de la relación laboral realizado en sede administrativa por la entidad demandada y en aplicación de los principios de favorabilidad e in dubio pro operario?

2.3. Marco normativo y jurisprudencial

2.3.1. Actos administrativos susceptibles de ser demandados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

24. El artículo 104 del CPACA dispone:

«La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para

2.3.1. Actos administrativos susceptibles de ser demandados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

24. El artículo 104 del CPACA dispone:

«La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujeto s al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.»

25. Los litigios a los que se refiere la norma transcrita se promueven a través de los medios de control que el legislador previó, según la forma de expresión de la administración que se pretenda controvertir, tal y como se desprende de los artículos 135 a 148 del CPACA. En lo relevante al presente asunto, la nulidad y restablecimiento del derecho 9 es el mecanismo del que disponen quienes consideren lesionado un derecho subjetivo amparado por una norma jurídica, por un acto administrativo.

26. En relación con el concepto de acto administrativo, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado en reiteradas oportunidades10. De manera general se coincide en una definición en la que están presentes varios elementos, a saber: manifestación unilateral de la voluntad, en ejercicio de una función administrativa, que modifica, crea o extingue una situación jurídica, es decir, que produce efectos jurídicos. Tales elementos se identifican como esenciales para

9 Artículo 138 del CPACA. 10 Al respecto, se pueden revisar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del

produce efectos jurídicos. Tales elementos se identifican como esenciales para

9 Artículo 138 del CPACA. 10 Al respecto, se pueden revisar, entre otras: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 22 de enero de 1988, radicación: 0549. Sección Cuarta, providencia del 4 de abril de 1986, radicación 0001. Sección Tercera, sentencia del 10 de febrero de 2000, expediente AC-9407 y sentencia del 4 de julio de 2002, radicado 73001 -23-31-000-1999-9333-01 (19333). Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2020, radicación: 25000 -23-42-000-201706031-01(5554-18).7

Radicado: 47001 23 33 000 2021 00054 01 (7481-2023)

Demandante: Jair Antonio Mejía Bolaño

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la existencia del acto administrativo.

27. El acto administrativo desde su expedición cuenta con los atributos de presunción de legalidad , ejecutoriedad, y ejecutividad previstos en los artículos 87, 88 y 89 del CPACA.

28. Ciertamente, el artículo 88 del CPACA prescribe que «[l]os actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar».

se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar». De este modo, el acto administrativo produc e efectos jurídicos mientras la presunción de legalidad que lo cobija no sea desvirtuada ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Tales efectos los produce una vez que han sido notificados, pues se tornan oponibles según lo previsto en los artículos 66 a 72 del CPACA.

29. En virtud de lo expuesto, desde que el acto adquirió firmeza11 en los términos del artículo 87 del CPACA y, por ende, ejecutoriedad12, tanto la administración como el destinatario de la decisión están obligados a acatar lo que en él se decidió, tal como lo prescribe el artículo 89 ibidem13. Esta última disposición también le otorgó al acto en firme la característica de ejecutividad entendida como la idoneidad para ser considerado como un título ejecutivo14 y, en tal sentido, ser utilizado en vía judicial para lograr su ejecución o cumplimiento. Precisamente, la

norma dispuso lo siguiente:

«[…] Artículo 89. Carácter ejecutorio de los actos expedidos por las autoridades. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá r equerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional […]».

30. Ahora bien, la forma o el instrumento jurídico en el que está contenida la

otra autoridad. Para tal efecto podrá r equerirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional […]».

30. Ahora bien, la forma o el instrumento jurídico en el que está contenida la manifestación de voluntad de la administración no es un elemento de la existencia

11«[l]a firmeza de los actos administrativos es indispensable para su cumplimiento, aún en contra de la voluntad de los interesados, y para que la Administración los pueda ejecutar o, en caso contrario, para que el interesado en su cumplimiento logre su ejecuc ión a través de la vía ejecutiva. En esto consiste precisamente el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos, de conformidad con los artículos 63 y 64 CCA (hoy artículo 89 CPACA) […]». Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de octubre de 2021, radicado 08001-23-31-000-2010-00045-01 (45743). 12 La jurisprudencia ha explicado que «[…]la ejecutoriedad se concreta en «la facultad que tiene la administración para que por sus propios medios y por sí misma, pueda hacerlo cumplir» […]» Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 12 de diciembre de 2018, radicado 66001-2331-000-2010-00028-01 (22239). Se puede consultar también la Sentencia de la Sección Cuarta de esta corporación del 12 de octubre de 2006, radicado 25000 -23-27-000-2000-00959-01 (14438). 13 «[…]Artículo 89. Carácter ejecutorio de los actos expedidos por las autoridades. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por

(14438). 13 «[…]Artículo 89. Carácter ejecutorio de los actos expedidos por las autoridades. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia, su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad. Para tal efecto podrá re querirse, si fuere necesario, el apoyo o la colaboración de la Policía Nacional […]». 14 «[]a ejecutividad consiste en la aptitud e idoneidad del acto administrativo para servir de título de ejecución, con la característica que la Administración es quien crea unilateralmente el título, donde debe aparecer de forma clara y expresa el objeto y e l sujeto pasivo del mismo […]». Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de julio de 2021, radicado 68001-23-33-000-2014-00656-01 (58372).8

Radicado: 47001 23 33 000 2021 00054 01 (7481-2023)

Demandante: Jair Antonio Mejía Bolaño

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del acto administrativo , a menos que así lo exija expresamente la ley, como cuando se refiere a las ordenanzas y a los acuerdos expedidos por las asambleas departamentales o los concejos municipales o distritales, respectivamente. De ahí que es posible encontrar actos expresos c ontenidos en oficios, circulares, actas, memorandos, medios electrónicos, entre otros, incluso, se prevén actos verbales y tácitos.

ahí que es posible encontrar actos expresos c ontenidos en oficios, circulares, actas, memorandos, medios electrónicos, entre otros, incluso, se prevén actos verbales y tácitos.

31. En cuanto a este último, la falta de respuesta expresa por parte de la administración lleva a la sustitución de una voluntad jurídica y a su presunción, supuesto legal que se regula bajo la denominación del silencio administrativo negativo o positivo, segú n sea el caso, que lleva a la configuración de un acto ficto o presunto. En materia del acto ficto o presunto que resulta del silencio administrativo, como regla general, el sentido de la determinación administrativa que se puede presumir es la negativa (a rt. 83 del CPACA). Los eventos en los cuales se puede entender como positiva están regulados de manera expresa en normas especiales (art. 84 del CPACA)15.

32. La jurisprudencia ha clasificado los actos administrativos en definitivos, de trámite y preparatorios ; y de ejecución. Sobre el particular se ha señalado lo

siguiente:

33. Los actos administrativos definitivos son aquellos en los cuales confluyen, de manera general, los siguientes elementos: la manifestación unilateral de la voluntad, en ejercicio de la función administrativa, que modifica, crea o extingue una situación jurídica, es decir, produce efectos jurídicos, los cuales se identifican como los elementos esenciales para su validez. De conformidad con los artículos 43 y 104 del CPACA, son susceptibles de control jurisdiccional.

34. En cuanto a los de trámite y preparatorios , la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que son actos « de trámite o preparatorios» aquellos que

43 y 104 del CPACA, son susceptibles de control jurisdiccional.

34. En cuanto a los de trámite y preparatorios , la jurisprudencia de esta corporación ha señalado que son actos « de trámite o preparatorios» aquellos que «se producen en el trayecto de un procedimiento administrativo y que conducen al acto definitivo»16 o que «se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y sólo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración»17.

35. Por su parte, la doctrina 18, ha señalado que la naturaleza de aquellos es distinta, pues, de un lado, los de trámite « dan la celeridad y movimiento requeridos a la actuación administrativa, los que impulsan el trámite propio de la decisión que ha de

15 Por ejemplo, en las particulares situaciones reguladas en los artículos 732 del Estatuto Tributario; 33, 37 y 316 del Estatuto Minero -Decreto 2655 de 1988; 25 y 16 de la Ley 80 de 1993; 63 de la Ley 9 de 1989; 13 del Decreto 1751 de 1991; 3 de la Ley 1188 de 2008; y 154 de la Ley 142 de 1994, entre otros. 16 Sección Quinta, radicación 11001-03-28-000-2024-00110-00.

17 Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 13 de marzo de 2024, radicación 11001 -03-26000-2021-00049-00 (66705). En la cual, a su vez, se anotó a pie de página lo siguiente: «Definición que esta Corporación acuñó valiéndose de la clasificación ofrecida por el tratadista García — Trevijano Fos, con el fin de determinar y delimitar "su inserción en el procedimiento y recurribilidad. CONSEJO DE ESTADO, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de agosto de 2020, rad. 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16). Sobre el tema ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 28 de junio de 2023, exp. 58022, demandante: Marco Antonio Velilla Moreno». 18 Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del acto administrativo según la ley, la jurisprudencia y la doctrina. Librería Ediciones del Profesional Ltda. 7ª Ed., 2015.9

Radicado: 47001 23 33 000 2021 00054 01 (7481-2023)

Demandante: Jair Antonio Mejía Bolaño

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tomarse, e incluso los posteriores al mismo tendiente a hacerlo público y a darle firmeza»19 y pueden convertirse en definitivos cuando impiden la continuación de la actuación administrativa y, por lo mismo, una decisión de fondo sobre el asunto.

36. De otro, los preparatorios « contribuyen a formar el juicio o criterio de la

firmeza»19 y pueden convertirse en definitivos cuando impiden la continuación de la actuación administrativa y, por lo mismo, una decisión de fondo sobre el asunto.

36. De otro, los preparatorios « contribuyen a formar el juicio o criterio de la Administración para decidir la actuación administrativa correspondiente. Más que procurar el impulso de la actuación, su objeto es el de contribuir a formar la decisión o el acto que le pone fin. Por consigui ente, se consideran como tales los conceptos, dictámenes, consultas, propuestas, etc. En todo caso, no entrañan o implican orden o decisión alguna para el desarrollo de la actuación administrativa. En realidad tienen un carácter más probatorio que de impulso del procedimiento administrativo »20. De ahí,

que los diferenciara así21:

«De modo que las diferencias que de ellos cabe señalar son, en primer lugar, a partir del papel que cumplen o los efectos que tienen en el procedimiento administrativo, por cuanto los preparat