CE - Sentencia 47001233300020250011301

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 47001-23-33-000-2025-00113-01

Accionante: LUISA MARÍA CARPIO ROJAS Y OTRA

Accionados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS

Tema: Confirma improcedencia.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 25 de junio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

I. ANTECEDENTES

1.1. Demanda

1. Las señoras Luisa María Carpio Rojas y Juliana Andrea Romero Satizábal, actuando en nombre propio, ejerci eron acción de cumplimiento contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Pretenden el acatamiento de lo que ellas consideran como un acto administrativo verbal, dictado por el señor presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, durante el Consejo de Ministros celebrado el 4 de febrero de 2025, cuya transcripción incluyen en la demanda en los siguientes términos:

señor presidente de la República, Gustavo Francisco Petro Urrego, durante el Consejo de Ministros celebrado el 4 de febrero de 2025, cuya transcripción incluyen en la demanda en los siguientes términos:

van a ir ustedes al cumpleaños 500 de Santa Marta, sin agua a la ciudad, y a dar un discurso, o van a llevar el agua potable a Santa Marta (…) usted debe devolverle el acueducto a Santa Marta. Y me entero que también le quitaron el acueducto a Valledupar, eso va contra nuestra línea, ¿Quién maneja mejor el agua que la población del lugar si es la beneficiaria? Entonces quiero – eso es la superintendencia, no el ministerio, pero como el superin tendente no llega aquí - quiero que se le devuelva el acueducto a Valledupar y así por el estilo. Porque lo que debe hacer ahí sí el ministerio de aguas es resolver el problema de agua potable, no poner un problema a través de la Superintendencia, que es parte de su ministerio

2. Como consecuencia del obedecimiento de las normas invocadas, solicita

lo siguiente:

Se ordene al Presidente de la República, a la SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS y al MINISTERIO DE VIVIENDA,Demandantes: Luisa María Carpio Rojas y Juliana Andrea Romero Satizábal Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 47001-23-33-000-2025-00113-01

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efectuar la devolución de la Empresa de Servicios Públicos del Distrito de Santa

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efectuar la devolución de la Empresa de Servicios Públicos del Distrito de Santa Marta (ESSMAR) y la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar S.A. ESP (EMDUPAR S.A. ESP) con la finalidad de garantizar los derechos fundamentales de la ciudadanía”

1.2. Hechos relevantes

3. El 22 de noviembre de 2021, la Empresa de Servicios Públicos del Distrito de Santa Marta (ESSMAR) fue intervenida por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en cumplimiento de la Resolución 20211000720935 del 22 de noviembre 2021. Por su parte, el 3 de marzo de 2023, la Empresa de Servicios Públicos de Valledupar (EMDUPAR S.A. E.S.P.) también fue intervenida por dicha autoridad, en virtud de la Resolución SSPD 20231000173785 del dos de marzo de 2023.

4. La parte actora puso de presente que el 4 de febrero de 2025, el presidente de la República, en la transmisión del Consejo de Ministros, reconoció la existencia de falencias en el servicio de agua potable en Santa Marta y Valledupar. Agregó que, en tal sentido, dictó el acto administrativo verbal objeto de esta acción constitucional y ordenó al Ministerio de Vivienda y a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la devolución de los acueductos a dichas entidades.

5. Expuso que, a la fecha, no se ha dado cumplimiento a la orden dictada por

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la devolución de los acueductos a dichas entidades.

5. Expuso que, a la fecha, no se ha dado cumplimiento a la orden dictada por el señor presidente de la República, lo que posibilita que la situación crítica que padecen tales entidades territoriales persista.

1.3. Actuaciones procesales

6. Mediante providencia del 3 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena admitió la demanda y ordenó notificar a la Presidencia de la República, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y a la Superintendencia

de Servicios Públicos Domiciliarios.

1.4. Intervenciones

1.4.1. Presidencia de la República

7. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República sostuvo que las solicitudes mediante las cuales la parte actora pretendió agotar el requisito de renuencia fueron contestadas de fondo, en observancia de lo dispuesto por el artículo octavo de la Ley 393 de 1997.

8. Sostuvo que el acto administrativo verbal cuyo cumplimiento se pretende no existe, dado que corresponde a ideas expuestas por el señor presidente de la República durante el Consejo de Ministros del 4 de febrero de 2025 y, en tal sentido, no cumple con los requisitos esenciales para la existencia de un actoDemandantes: Luisa María Carpio Rojas y Juliana Andrea Romero Satizábal Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 47001-23-33-000-2025-00113-01

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administrativo. Agregó que, en virtud de ello, no es posible probar la existencia del acto.

9. Solicitó que se declare la improcedencia del mecanismo, puesto que el presidente de la República no ha expedido un acto administrativo verbal susceptible de ser sometido a control judicial.

1.4.2. Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

10. Sostuvo que la acción no cumple con el requisito de subsidiariedad, en la medida en que lo solicitado no es el acatamiento de una norma con fuerza material de ley o un acto administrativo. Aseguró que el objeto de la acción es una presunta afectación de derechos fundamentales y el incumplimiento general de una normativa legal en materia de servicios públicos domiciliarios. Agregó que para dichas pretensiones existen otros mecanismos judiciales, como la acción de tutela o los medios de control establecidos en los artícu los 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011.

11. Argumentó que no se probó la configuración de un perjuicio irremediable ni los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del daño para que proceda de forma excepcional la acción constitucional ante la existencia de otros medios judiciales.

12. Expuso que una alocución presidencial no constituye un acto administrativo, pues carece de los elementos requeridos para ello y para producir efectos

que proceda de forma excepcional la acción constitucional ante la existencia de otros medios judiciales.

12. Expuso que una alocución presidencial no constituye un acto administrativo, pues carece de los elementos requeridos para ello y para producir efectos jurídicos directos y vinculantes. Aclaró que dicho pronunciamiento es una manifestación de carácter político cuyo fin es informar, orientar o influenciar a la opinión pública, pero no tiene por objeto crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas. En virtud de lo anterior, aseveró que la acción carece de sustento jurídico.

1.5. Fallo de primera instancia

13. En sentencia del 25 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena declaró la improcedencia del medio de control con fundamento en los siguientes argumentos.

14. Lo manifestado por el señor presidente de la República, Gustavo Petro Urrego, no cuenta con la connotación de ser un acto administrativo verbal, dado que no es una declaración unilateral de la voluntad de la administración destinada a crear, modificar o ex tinguir una situación jurídica. Dicha intervención es una expresión personal del mandatario dirigida al ministro de vivienda y una calificación de las acciones adelantadas por la Superintendencia de Servicios

Públicos Domiciliarios.

15. Por tanto, el medio de control no cumple con el primer requisito de procedibilidad, relativo a que lo pretendido verse sobre el cumplimiento de unaDemandantes: Luisa María Carpio Rojas y Juliana Andrea Romero Satizábal Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 47001-23-33-000-2025-00113-01

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Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 47001-23-33-000-2025-00113-01

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norma legal o un acto administrativo que contenga un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de una autoridad pública.

1.6. Impugnación

16. La parte actora solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las súplicas de la acción constitucional. Esto, con sustento en las razones que se exponen a continuación.

17. La declaración unilateral del señor presidente de la República extingue la situación jurídica de la intervención o toma de posesión de las empresas de acueductos de Santa Marta y Valledupar y, con ello, le pone fin a dicha situación administrativa. Por medio de dicha manifestación, se ordenó devolverles su autonomía.

18. Dicho acto administrativo no corresponde a una simple manifestación de la opinión del presidente, pues es una «auténtica función administrativa» por parte de la máxima autoridad del ejecutivo. Este no es genérico, dado que tiene efectos particulares y concretos en la medida en que únicamente extingue la intervención a las empresas de servicios públicos y ordena devolverles su autonomía.

19. Los errores en que incurrió el tribunal al proferir la decisión de primera instancia devienen de una indebida valoración del acto administrativo verbal del 4 de febrero de 2025. Ello le impidió entrever al juez de primera instancia que, en

19. Los errores en que incurrió el tribunal al proferir la decisión de primera instancia devienen de una indebida valoración del acto administrativo verbal del 4 de febrero de 2025. Ello le impidió entrever al juez de primera instancia que, en este caso, el presidente en ejercicio de su función constitucional, «ejecutó su rol natural funcional de control y vigilancia de los servicios» y, de tal forma, solicitó al ministerio y la superintendencia la devolución de los acueductos a Santa Marta y Valledupar.

20. En dicho acto concurren los elementos que constituyen un acto administrativo dado que se configuró la manifestación de la voluntad del titular de la función constitucional en cuestión, cuyo efecto jurídico era extinguir la situación jurídica de intervención a las empresas de servicios públicos.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia

21. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por contra la sentencia del 25 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 de la Ley 1437 de 2011, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado.Demandantes: Luisa María Carpio Rojas y Juliana Andrea Romero Satizábal Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 47001-23-33-000-2025-00113-01

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2.2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento

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2.2. Generalidades sobre la acción de cumplimiento

22. Conforme a lo dispuesto en el artículo 87 de la Constitución Política, cualquier persona, natural o jurídica, puede promover esta acción para hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone dete rminada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente.

23. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia”

(artículo 8), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercer la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento.

24. Para que la demanda proceda, se requiere:

(i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad o el particular accionado frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8).

requisito «(…) cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable (…)» caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda (artículo 8).

(ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)1.

(iii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6).

(iv) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

(v) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(vi) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9).

1 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.Demandantes: Luisa María Carpio Rojas y Juliana Andrea Romero Satizábal Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 47001-23-33-000-2025-00113-01

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2.4. De la renuencia

25. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste 2 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

26. En efecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece

lo siguiente:

Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud.

27. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines d e la acción de cumplimiento» 3. Sin embargo , no es necesario que la solicitante, en su petición, mencione de forma explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así. Basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de

que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así. Basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención.

28. En el caso concreto, la parte actora aportó constancia del escrito de renuencia de fecha del 5 de mayo de 2025 dirigido a las autoridades demandadas, en el que solicitó el cumplimiento de lo que, a su juicio, corresponde al acto administrativo verbal dictado por el presidente de la República el 4 de febrero de 2025 en el marco del Consejo de Ministros. A su vez, aportaron imágenes en las que consta la remisión, vía correo electrónico, de dicho memorial a las autoridades accionadas, por medio de los canales autorizados para el efecto.

29. En primer lugar, del material probatorio allegado por la presidencia de la República, consta que mediante oficio del 21 de mayo de 2025, la autoridad dio respuesta a la solicitud en el sentido de negar lo pretendido por la parte actora.

Por su parte, no ob ra prueba alguna que acredite respuesta por parte del

4 Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto)

administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo.Demandantes: Luisa María Carpio Rojas y Juliana Andrea Romero Satizábal Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 47001-23-33-000-2025-00113-01

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Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Por tanto, se entiende superado el requisito de renuencia.

2.5. De la procedencia de la acción de cumplimiento

30. Como se estableció, la parte actora pretende que las autoridades demandadas cumplan lo ordenado por el presidente de la República mediante lo que, a su juicio, corresponde a un acto administrativo verbal proferido por dicha autoridad en el Consejo de Ministros el 4 de febrero de 2025. A continuación, se trae colación la cita textual puesta de presente en la demanda y correspondiente

a tal alocución presidencial:

van a ir ustedes al cumpleaños 500 de Santa Marta, sin agua a la ciudad, y a dar un discurso, o van a llevar el agua potable a Santa Marta (…) usted debe

a tal alocución presidencial:

van a ir ustedes al cumpleaños 500 de Santa Marta, sin agua a la ciudad, y a dar un discurso, o van a llevar el agua potable a Santa Marta (…) usted debe devolverle el acueducto a Santa Marta. Y me entero que también le quitaron el acueducto a Valledupar, eso va contra nuestra línea, ¿Quién maneja mejor el agua que la población del lugar si es la beneficiaria? Entonces quiero – eso es la superintendencia, no el ministerio, pero como el superin tendente no llega aquí - quiero que se le devuelva el acueducto a Valledupar y así por el estilo. Porque lo que debe hacer ahí sí el ministerio de aguas es resolver el problema de agua potable, no poner un problema a través de la Superintendencia, que es parte de su ministerio

31. Al respecto, la sala advierte que confirmará la decisión de primera instancia de declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento, en la medida en que esta no cumple con el requisito de procedibilidad consistente en que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes.

32. En primer lugar, es pertinente poner de presente que el Consejo de Estado4 ha reiterado que el acto administrativo es toda manifestación de la voluntad de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, que cuenta con la virtualidad de producir efectos jurídicos. En tal sentido, se ha identificado co n los siguientes atributos: i) es una declaración unilateral de la voluntad de la administración; ii) se expide en ejercicio de una función administrativa; iii) su objetivo es producir efectos jurídicos de manera directa

identificado co n los siguientes atributos: i) es una declaración unilateral de la voluntad de la administración; ii) se expide en ejercicio de una función administrativa; iii) su objetivo es producir efectos jurídicos de manera directa sobre el asunto o situación jurídic a tratada y, por tanto, es vinculante; iv) sus efectos crean, modifican o extinguen una situación jurídica general o particular.

33. Por su parte, el Consejo de Estado 5 ha establecido que, en algunas ocasiones, los actos administrativos pueden ser proferidos de manera verbal, provocando con ello efectos jurídicos sobre el administrado. Esta corporación estableció que, si bien estos tienen los mismos efectos jurídicos que un acto

4 Al respecto ver, entre otras, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 14 de mayo de 2020. M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Expediente: 25000-23-42-000-2017-06031-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia del 5 de mayo de 2011. M.P. Hugo Fernando Bastidas Barcenas. Expediente: 05001-23-31-000-2002-03531-01. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 31 de julio de 2014. M.P. Guillermo Vargas Ayala. Expediente: 25000-23-41-000-2012-00338-01.Demandantes: Luisa María Carpio Rojas y Juliana Andrea Romero Satizábal Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 47001-23-33-000-2025-00113-01

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Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 47001-23-33-000-2025-00113-01

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administrativo escrito, para efectos de su control legal es indispensable probar su existencia, a través de cualquier medio tecnológico. Ello implica que la decisión adoptada por la administración debe estar conservada en un medio técnico.

34. En virtud de lo expuesto, a pesar de que la parte actora allegó el enlace web que dirige al video de la alocución presidencial en el que el alto mandatario habría dictado la orden cuyo cumplimiento se solicita, lo cierto es que esta manifestación no cuenta con los atributos necesarios para ser un acto administrativo. En efecto, tal como fue puesto de presente por el juez de la primera instancia, la declaración del señor presidente de la República en el Consejo de Ministros no corresponde a una manifestación unilateral de la voluntad de la administración destinada a crear, modificar o extinguir una situación jurídica.

35. Dado el contexto de la intervención del alto dignatario, esta corresponde a una manifestación política, llevada a cabo en virtud de la libertad de expresión con la que cuenta el presidente en este tipo de espacios de deliberación colectiva con su equipo de gobierno. Por tanto, tampoco cumple con el atributo del acto administrativo de haber sido expedido en ejercicio de una función administrativa, con el objetivo de producir efectos jurídicos en la situación abordada.

36. Así, de la naturaleza informal del acto administrativo –en el sentido de que no exige solemnidad escrita– no es posible predicar que en cualquier espacio de

con el objetivo de producir efectos jurídicos en la situación abordada.

36. Así, de la naturaleza informal del acto administrativo –en el sentido de que no exige solemnidad escrita– no es posible predicar que en cualquier espacio de deliberación política, las manifestaciones que lleven a cabo autoridades del orden administrativo como el presidente de la República impliquen la configuración de actos administrativos. Ello implicaría el desconocimiento de la naturaleza del acto administrativo como manifestación unilateral de la voluntad de la administración cuyo objetivo es el de producir efectos jurídicos.

37. En virtud de lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de este mecanismo al no cumplir con el requisito de procedibilidad consistente en que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de junio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena que DECLARÓ LA IMPROCEDENCIA de la presente acción de cumplimiento.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.Demandantes: Luisa María Carpio Rojas y Juliana Andrea Romero Satizábal Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 47001-23-33-000-2025-00113-01

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Ley 393 de 1997.Demandantes: Luisa María Carpio Rojas y Juliana Andrea Romero Satizábal Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación: 47001-23-33-000-2025-00113-01

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TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Con salvamento de voto

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx