CE - Sentencia 54001233300020240029802

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela Radicación: 54001-23-33-000-2024-00298-02

Accionante: Municipio San José de Cúcuta

Accionados: Juzgado Noveno Administrativo de Cúcuta

Tema: Acción de tutela contra decisión de embargo de cuentas de entidad territorial, por tratarse de recursos inembargables. REVOCA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 17 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander , a través de la cual declaró improcedente la pretensión orientada a revocar la providencia del 10 de octubre de 2024 proferid a por la autoridad judicial accionada.

ANTECEDENTES

El municipio San José de Cúcuta pretende que se proteja su derecho fundamental al debido proceso , el cual considera vulnerado por el Juzgado Noveno Administrativo de Cúcuta.

HECHOS

El municipio accionante narra que el señor Luis Fernando Ramí rez Arias inició

al debido proceso , el cual considera vulnerado por el Juzgado Noveno Administrativo de Cúcuta.

HECHOS

El municipio accionante narra que el señor Luis Fernando Ramí rez Arias inició proceso ejecutivo a continuación de la demanda de nulidad y restablecimiento delRadicado: 54001 -23 -33 -000 -2024 -00298 -02

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derecho que instauró en su contra, para lograr el cumplimiento de la sentencia allí proferida.

Que el Juzgado Noveno Administrativo de Cúcuta ordenó el embargo de las siguientes cuentas de su propiedad , pese a que son inembargables: i) la cuenta corriente núm. 306009887 denominada MSJC-STMRECURSOS ETESA , correspondiente a las transferencias mensuales realizadas por Coljuegos , las cuales provienen de los ingresos generados por los juegos de azar y suerte , destinados al sector salud, específicamente dirigidos a los entes territoriales que forman parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud del Régimen Subsidiado, y ii) la cuenta maestra oficial 303069124 del Banco de Bogotá , cuyos recursos también están destinados a ese Sistema y son vitales para financiar los diversos programas llevados a cabo por la Secretaría de Salud del municipio y para el pago de salarios y prestaciones sociales del personal de esta.

Que informó en varias oportunidades al Juzgado el yerro en que incurrió al embargar esas cuentas, pero aquel no efectuó pronunciamiento alguno, con lo cual perjudica

el pago de salarios y prestaciones sociales del personal de esta.

Que informó en varias oportunidades al Juzgado el yerro en que incurrió al embargar esas cuentas, pero aquel no efectuó pronunciamiento alguno, con lo cual perjudica los compromisos de la Secretaría de Salud.

Considera que la autoridad judicial aquí accionada incurrió en defecto procedimental y violación directa de la Constitución, puesto que ordenó embargar las dos cuentas pasando por alto los artículos 25 de la Ley 1751 de 2015, 594 del Código General del Proceso y 275 de la Ley 1450 de 2011.

Que aquella también incurrió en desconocimiento del precedente porque no tuvo en cuenta los pronunciamientos sobre la materia ; puntualmente, citó la Sentencia C313/14 proferida por la Corte Constitucional, en la que se estableció que los fondos destinados a la financiación de la salud son inembargables y de carácter público, y están destinados a un propósito específico, por lo cual no pueden ser utilizados para otros fines.

Que la juez aquí accionada ignoró el lineamiento dado por la Procuraduría General de la Nación en su Directiva 22 de abril de 2010 , en el que instó a i) las entidades públicas del orden nacional y territorial, así como a la red bancaria, para que acataran la inembargabilidad de los recursos del Sistema de Seguridad Social, del Sistema General de Participaciones y las Rentas Incorporadas en el PresupuestoRadicado: 54001 -23 -33 -000 -2024 -00298 -02

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General de la Nación, y a ii) los jueces de la República para que se abstuvieran de ordenar embargos sobre dichos recursos.

PRETENSIONES

Solicitó ordenar el desembargo inmediato de la cuenta corriente 306009887, denominada MSJC-STMRECURSOS ETESA, y la cuenta maestra oficial 303069124, por ser de naturaleza inembargable.

ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA

El 6 de diciembre de 2024 el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Norte de Santander admitió la acción mediante auto en el que ordenó notificar al Juzgado Noveno Administrativo de Cúcuta, como accionado, y el 12 de ese mes y año profirió sentencia, por lo cual el accionante interpuso recurso de impugnación, el cual fue concedido el 15 de enero de 2025.

Sin embargo, el 31 de enero de 2025 el consejero ponente de esta providencia declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio porque no se vinculó al señor Luis Fernando Ramírez Arias al contradictorio. En consecuencia, el 7 de febrero de 2025 el magistrado del Tribunal referido admitió la acción y ordenó vincularlo.

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS

El Juzgado Noveno Administrativo de Cúcuta, a través de su titular, indicó que el 5 de noviembre de 2024 el municipio de Cúcuta le solicitó el desembargo de las

vincularlo.

POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS

El Juzgado Noveno Administrativo de Cúcuta, a través de su titular, indicó que el 5 de noviembre de 2024 el municipio de Cúcuta le solicitó el desembargo de las cuentas afectadas con la medida cautelar en la cuenta corriente 00130306000100009887 del BBVA por tratarse de dineros dirigidos a la salud de la entidad territorial, con destinación específica al Sistema General de Seguridad Social del régimen subsidiado, y le señaló que en la cuenta maestra oficial 303-069124 se manejan recursos del Sistema General de Participación con designación por parte de los ministerios de Educación y Hacienda.Radicado: 54001 -23 -33 -000 -2024 -00298 -02

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Que el 11 de diciembre de 2024 se ordenó la inaplicación de la medida al BBVA, decisión que fue recurrida por la parte ejecutada, de lo cual corrió traslado el 22 de enero de 2025 y actualmente está a despacho para su resolución.

Que los términos en que se han atendido las solicitudes que motivaron esta acción han sido oportunos, teniendo en cuenta que ese despacho cuenta con una carga de más de 500 procesos y posee sistema escritural y oral , lo que genera mayor complejidad.

Que el accionante desdibuja la verdadera naturaleza de la acción de tutela y genera un desgaste del aparato judicial , lo que no aporta al correcto funcionamiento de la administración de justicia y causa más congestión.

complejidad.

Que el accionante desdibuja la verdadera naturaleza de la acción de tutela y genera un desgaste del aparato judicial , lo que no aporta al correcto funcionamiento de la administración de justicia y causa más congestión.

Solicitó declarar la configuración de una carencia actual de objeto por hecho superado, pues la petición ya fue resuelta.

POSICIÓN DEL VINCULADO

El señor Luis Fernando Ramírez Arias , a través de apoderado, manifestó que el accionante no cumplió con el requisito de subsidiariedad, pues no agotó los recursos ordinarios en contra del auto del 10 de octubre de 2024.

Que, en todo caso, los cargos formulados carecen de sustento , pues en la providencia del 8 de noviembre de 2024 la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado (exp. 85001-23-33-000-2007-00430-01) aceptó la posibilidad de ordenar el embargo de sumas de dinero que, en principio son inembargables, cuando el título ejecutivo lo constituye una providencia judicial, y en la sentencia del 5 de diciembre de 2022 la Subsección A de la Sección Segunda de esa corporación (exp. 2676-2022) se reafirmó la posición jurisprudencial sobre las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos pertenecientes a las entidades territoriales.

SENTENCIA IMPUGNADA

El 17 de febrero de 2024 el Tribunal Administrativo del Norte de Santander declaró

improcedente la acción en relación con la pretensión tendiente a revocar el auto delRadicado: 54001 -23 -33 -000 -2024 -00298 -02

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10 de octubre de 2024 por inobservar el requisito general de relevancia constitucional.

Que la carga argumentativa presenta da por la entidad territorial resultaba insuficiente, en tanto se limitó a enunciar la vulneración del derecho al debido proceso con fundamento en el carácter inembargable de las cuentas objeto de la medida cautelar conforme al artículo 25 de la Ley 1751 de 2015.

Que la pretensión del accionante se dirige a revivir una discusión finalizada por el Juzgado Noveno Administrativo de Cúcuta , lo cual es contrario a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

IMPUGNACIÓN

La parte actora impugnó la sentencia, para lo cual insistió en la naturaleza de los recursos de dicha cuenta y en la radicación de varios oficios ante esa autoridad judicial, en los que enfatizó en los artículos 25 de la Ley 1751 de 2015, 594 del Código General del Proceso y 275 de la Ley 1450 de 2011 y en la Sentencia C-313 de 2014, los cuales, a su juicio, no tuvo en cuenta al ordenar el embargo , a pesar de lo que aquella no ha efectuado algún pronunciamiento, lo que perjudica los compromisos de la Secretaría de Salud.

Que la funcionaria judicial, además, ignoró el lineamiento dado por la Procuraduría

de lo que aquella no ha efectuado algún pronunciamiento, lo que perjudica los compromisos de la Secretaría de Salud.

Que la funcionaria judicial, además, ignoró el lineamiento dado por la Procuraduría General en su Directiva 22 de abril de 2010.

Que es notoria la violación del inciso final de ese último artículo, según el cual, si la autoridad emisora de la cautela insiste en la medida de embargo, dentro del término previsto para el efecto, la entidad destinataria debe cumplir la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones del producto frente al que se realiza el débito por esa medida.

Que mediante la Comunicación del 5 de marzo de 2024 el Ministerio de Salud indicó la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, lo que evidencia la transgresión de la ley en que incurrió la autoridad judicial accionada.Radicado: 54001 -23 -33 -000 -2024 -00298 -02

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Que no está de acuerdo con la decisión adoptada por el Tribunal después de la nulidad decretada, puesto que no pretende revivir términos, sino obtener la protección de sus derechos fundamentales, pues el solo hecho de embargar cuentas de giros de la salud devela una verdadera vía de hecho y un desconocimiento de precedentes judiciales, y actualmente el Juzgado accionado persiste en esa conducta violatoria, pues expidió un auto donde ordenó el embargo no solo de las cuentas provenientes del sistema de salud, sino incluso de impuestos con destino a la DIAN.

persiste en esa conducta violatoria, pues expidió un auto donde ordenó el embargo no solo de las cuentas provenientes del sistema de salud, sino incluso de impuestos con destino a la DIAN.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales ; ii) carencia actual de objeto por hecho superado y iii) caso concreto.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales

La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052. Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así:

«a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (...).

b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. (...)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (...)

c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (...)

d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.Radicado: 54001 -23 -33 -000 -2024 -00298 -02

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e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible.

f. Que no se trate de sentencias de tutela. (...)»

Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales:

«a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…)

b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. (…)

h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela pr ocede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.»3

En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional, en Sentencia SU -215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e

independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó:Radicado: 54001 -23 -33 -000 -2024 -00298 -02

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«… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…). Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.»

En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Carencia actual de objeto por hecho superado

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto

este es d eterminante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.

Carencia actual de objeto por hecho superado

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos fundamentales, cuando estos sean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular en los casos previstos en la ley, y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable o aquel no sea idóneo o eficaz.

Ahora bien, l a Corte Constitucional ha considerado que existen circunstancias en las que la acción de tutela pierde su razón de ser, debido a que la orden que eventualmente se dicte sería inocua o ineficaz, por las particularidades del asunto y, en esa medida, se presenta una carencia actual de objeto1.

El máximo tribunal constitucional ha sostenido que aquella puede ocurrir en los siguientes escenarios: cuando en el trámite de la acción i) se supera la situación que ponía en riesgo o transgredía los derechos fundamentales, caso en el cual se estructura un hecho superado ; ii) no haya forma de evitar el daño que buscaba

1 Al respecto, ver, entre otras, sentencias: T002/21, SU522/19 y T038/19.Radicado: 54001 -23 -33 -000 -2024 -00298 -02

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impedirse, suceso en el que se configura un daño consumado o iii) la protección no sea necesaria, por un nuevo hecho, evento en el cual se está ante una situación sobreviniente.

Tratándose de la primera circunstancia, de especial relevancia para el presente asunto, esto es, el hecho superado, la Corte Constitucional ha sostenido:

«Cuando la situación de hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, el amparo constitucional pierde toda razón de ser como mecanismo apropiado y expedito de protección judicial, pues la decisió n que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua, y por lo tanto, contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta acción2”.

Frente a estas circunstancias la Corte ha entendido que: el hecho superado se presenta cuando, por la acción u omisión (según sea el requerimiento del actor en la tutela) del obligado, se supera la afectación de tal manera que “carece” de objeto el pronunciamiento del juez. La jurisprudencia de la Corte ha comprendido la expresión hecho superado en el sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en la tutela3.»

Así las cosas, en cada caso concreto el juez de tutela debe analizar si para el momento de adoptar una decisión dentro de la acción de tutela, aquella producirá

lo pedido en la tutela3.»

Así las cosas, en cada caso concreto el juez de tutela debe analizar si para el momento de adoptar una decisión dentro de la acción de tutela, aquella producirá efectos o si, por el contrario, resultará inoperante o inocua.

Caso concreto

El recurrente manifestó su desacuerdo con la sentencia de primera instancia porque considera que el asunto sí reviste relevancia constitucional y que , con la orden judicial de embargo de dos de sus cuentas bancarias (cuenta corriente 306009887 del BBVA y Cuenta Maestra Oficial 303069124 del Banco de Bogotá) , el Juzgado Noveno Administrativo de Cúcuta incurrió en defecto procedimental y violación directa de la Constitución, por no tener en cuenta los artículos 25 de la Ley 1751 de 2015, 594 del Código General del Proceso y 275 de la Ley 1450 de 2011; y en desconocimiento del precedente , por desatender la Sentencia C-313/14 proferida por la Corte Constitucional.

2 Sentencia T-096 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil. Posición retomada en la sentencia T-047 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 3 Sentencia SU-047 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Posición retomada en la sentencia T-047 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.Radicado: 54001 -23 -33 -000 -2024 -00298 -02

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A esta Sala correspondería, entonces, en primer lugar, verificar el cumplimiento del requisito general de procedencia mencionado, el cual no se encontró cumplido en primera instancia, pues solo de hallarse satisfecho, junto con las demás exigencias, sería procedente el estudio de los reparos expuestos.

Sin embargo, se advierte que en el presente asunto ya se satisfizo lo pretendido por la parte accionante, esto es, el desembargo de las cuentas previamente identificadas, por lo cual la acción perdió su razón de ser.

En efecto, se observa que , el 11 de diciembre de 2024 el Juzgado Noveno Administrativo de Cúcuta se pronunció sobre las solicitudes presentadas por el municipio de San José de Cúcuta tendientes a lograr dicho desembargo.

En relación con la cuenta corriente bancaria 306009887 del BBVA ordenó la inaplicación de la medida cautelar de embargo y retención de dineros porque evidenció que estaba acreditado que contenía recursos de destinación específica destinados al Sistema General de Seguridad Social en Salud del régimen subsidiado del municipio de Cúcuta , y, en consecuencia, ofició a esa entidad bancaria para que procediera en ese sentido.

Ahora, aunque en esa providencia la autoridad judicial ordenó al Banco de Bogotá proceder con la medida cautelar de embargo decretada en el auto del 10 de octubre de 2024 respecto a la cuenta maestra 303069124 del propiedad de la entidad territorial ejecutada, lo cierto es que esa decisión fue objeto de recurso de reposición

proceder con la medida cautelar de embargo decretada en el auto del 10 de octubre de 2024 respecto a la cuenta maestra 303069124 del propiedad de la entidad territorial ejecutada, lo cierto es que esa decisión fue objeto de recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, y el 6 de marzo de 2025 el Juzgado aquí accionado repuso la decisión sobre la medida cautelar y, en ese sentido, ordenó inaplicar la medida de embargo y retención de dineros, también frente a la cuenta señalada, ya que advirtió que esos recursos tenían destinación específica, como lo era el servicio de salud.

Lo anterior permite evidenciar que durante el trámite de la tutela se superó lo pretendido a través de esta, esto es, que la autoridad judicial accionada ordenara el desembargo de las cuentas bancarias referidas, lo cual torna en inocua cualquier orden que pudiera imponerse sobre el particular.Radicado: 54001 -23 -33 -000 -2024 -00298 -02

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Se aclara que, si bien en la impugnación el municipio accionante aludió a embargos efectuados frente a otras cuentas, lo cierto es que esas situaciones no fueron discutidas inicialmente a través de esta acción, por lo que no hay lugar a su análisis, con el fin de gara ntizar el derecho de defensa de la autoridad judicial aquí accionada.

En consecuencia, se revocará la sentencia del 17 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander , mediante la cual declaró

con el fin de gara ntizar el derecho de defensa de la autoridad judicial aquí accionada.

En consecuencia, se revocará la sentencia del 17 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander , mediante la cual declaró improcedente la acción y, en su lugar, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

Primero. REVOCAR la sentencia del 17 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, mediante la cual declaró improcedente la acción y, en su lugar,

Segundo. DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Tercero. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASERadicado: 54001 -23 -33 -000 -2024 -00298 -02

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JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente

LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente

Con aclaración de voto JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente