CE - Sentencia 54001233300020250023401

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Veintiséis (26) de febrero de dos mil veintiséis (2026)

Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 54001-23-33-000-2025-00234-01

Accionante: AURA SOFÍA ARTEAGA SÁNCHEZ

Accionado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE

LA PROTECCIÓN SOCIAL

Tema: Revoca parcialmente – reconocimiento de la mesada 14

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 23 de enero de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

El recurso de apelación fue concedido mediante auto del 6 de febrero de 2026. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997.

I. ANTECEDENTES

1.1. Demanda

Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997.

I. ANTECEDENTES

1.1. Demanda

1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la señora Aura Sofía Arteaga Sánchez presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de Colombia (UGPP), con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 19 del Decreto 1653 de 1997 y la Resolución No. 2257 del 21 de septiembre del 2010, proferida por el Instituto de

Seguros Sociales (ISS).

1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [..]Accionante: Aura Sofía Arteaga Sánchez

Accionado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicación: 54001-23-33-000-2025-00234-01

Accionado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicación: 54001-23-33-000-2025-00234-01

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2. En consecuencia, solicitó lo siguiente:

PRIMERO: Que se me reconozca y pague la mesada adicional (mesada 14), como parte estructural del régimen pensional aplicado en mi caso.

SEGUNDO: Que se adopte una interpretación gramatical y sistemática del artículo 19 del Decreto Ley 1653 de 1977.

TERCERO: Que se tenga en cuenta la analogía normativa con el artículo 98 de la convención colectiva, como respaldo interpretativo para efectos de causación y exigibilidad.

CUARTO: Que se disponga el pago de los intereses moratorios y/o indexaciones correspondientes, conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y demás normas aplicables, desde el momento en que debió efectuarse el pago de la mesada adicional hasta su cumplimiento efectivo. La Corte Constitucional en la Sentencia SU -062 de 2018 , indica que: Los intereses moratorios aplican en los casos de incumplimiento injustificado del pago de mesadas pensionales.5

1.2. Posición de la parte demandante

3. La señora Aura Sofía Arteaga Sánchez laboró en el ISS desde el 27 de septiembre de 1977 hasta el 25 de junio de 2003. Señaló que mediante la Resolución No. 2257 del 21 de septiembre de 2010, dicha entidad le reconoció

septiembre de 1977 hasta el 25 de junio de 2003. Señaló que mediante la Resolución No. 2257 del 21 de septiembre de 2010, dicha entidad le reconoció su pensión de vejez, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19 del Decreto 1653 de 1977.

4. Señaló que la UGPP, como entidad sucesora de la gestión pensional del ISS, omitió reconocerle la mesada 14, lo cual «desconoce el régimen estructural aplicable y el acto administrativo vigente».

5. Señaló que el 28 de julio de 2025 solicitó ante la UGPP el cumplimiento del artículo 19 del Decreto 1653 de 1977 y, en consecuencia, que le reconozca y pague la mesada 14, debido a que su derecho pensional se causó con anterioridad al Acto Legislativo 01 de 2005.

6. A su vez, se evidencia que mediante el radicado No. 20250142003694481, la UGPP le indicó a la demandante que solo son acreedores de la mesada 14 las personas que: i) hubiesen adquirido el estatus pensional antes del 29 de julio de 2005 y, ii) aquellas que, con posterioridad a esta fecha, adquieran su reconocimiento pensional y su me sada sea igual o inferior a 3 s.m.l.m.v. si la misma se causó antes del 31 de junio de 2011.

7. Explicó que su derecho pensional fue causado el 9 de julio de 2009 por un valor de $1.756.147. Para la fecha, el salario mínimo mensual era de $496.900,

5 Transcripción original que puede contener errores.Accionante: Aura Sofía Arteaga Sánchez

valor de $1.756.147. Para la fecha, el salario mínimo mensual era de $496.900,

5 Transcripción original que puede contener errores.Accionante: Aura Sofía Arteaga Sánchez

Accionado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicación: 54001-23-33-000-2025-00234-01

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por lo que, al multiplicarse por 3, arroja un valor inferior al monto de su pensión ($1.490.700). En ese sentido, le indicó que no tiene derecho al reconocimiento de la mesada 14.

1.4 Posición de la parte demandada

8. La UGPP indicó que la acción de cumplimiento es improcedente, por cuanto no existe un acto administrativo en el cual se encuentre estipulado que hubo un reconocimiento de la mesada 14 a favor de la demandante. Además, su pretensión está encaminada a que el juez constitucional se pronuncie sobre un reconocimiento pensional, lo cual escapa de la naturaleza de la acción de cumplimiento.

9. Por otra parte, indicó que la señora Arteaga Sánchez promovió un proceso laboral ante la jurisdicción ordinaria, en el que solicitó la reliquidación de su pensión y el reconocimiento de la mesada 14. No obstante, dichas pretensiones fueron negadas tanto en primera como en segunda instancia.

1.4. Fallo de primera instancia

10. En sentencia del 23 de enero de 2026, el Tribunal Administrativo de Norte

fueron negadas tanto en primera como en segunda instancia.

1.4. Fallo de primera instancia

10. En sentencia del 23 de enero de 2026, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento por no superar el requisito de subsidiariedad, debido a que sus pretensiones buscan la ejecución de un mandato previamente definido por el ordenamiento jurídico, sino a que se declare un derecho pensional adicional y se ordene el respectivo reconocimiento.

11. Señaló que, tal como lo informó la entidad demandada, la pretensión del reconocimiento de la mesada 14 ya fue objeto de debate ante la jurisdicción ordinaria, proceso en el cual fueron negadas las pretensiones de la demanda. En ese orden, dicha circunstanc ia evidencia no solo el carácter subjetivo de la pretensión de la accionante, sino una mera inconformidad con lo decidido por los jueces de la causa, por lo que pretende utilizar la acción de cumplimiento para reabrir un debate jurídico ya zanjado.

1.5. Impugnación

12. La accionante indicó que , contrario a lo manifestado por el a quo , no pretende el reconocimiento de un derecho sino pretende la ejecución de la Resolución No. 2257 de 2010 expedida por el ISS.

13. Señaló que, si bien acudió a la jurisdicción ordinaria para solicitar el reconocimiento y pago de la mesada 14, lo cierto es que el objeto de ambos procesos es diferente, ya que por medio de la acción de cumplimiento de la referencia busca el acatamiento d e un acto administrativo vigente , más no el reconocimiento de dicha prestación.Accionante: Aura Sofía Arteaga Sánchez

procesos es diferente, ya que por medio de la acción de cumplimiento de la referencia busca el acatamiento d e un acto administrativo vigente , más no el reconocimiento de dicha prestación.Accionante: Aura Sofía Arteaga Sánchez

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II. CONSIDERACIONES

14. La Sala revocará parcialmente la sentencia del 23 de enero de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En su lugar, rechazará la demanda respecto de la Resolución No. 2257 del 21 de septiembre del 2010 proferida por el ISS y confirmará lo demás. Para ello, se analizarán los siguientes aspectos: i) la constitución en renuencia y, ii) los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento.

2.1. Caso concreto

2.1.1. La accionante agotó parcialmente el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia.

15. De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual

al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por e l contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento6.

16. En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»7. La falta de agotamiento de este requisito genera el rechazo de la demanda.

17. En el caso concreto, la accionante aportó constancia del escrito de renuencia del de fecha del 28 de julio de 2025 solicitó ante la UGPP el cumplimiento del artículo 19 del Decreto 1653 de 1977 . No obstante, en la demanda solicitó el cumplimiento también el cumplimiento de la Resolución No. 2257 del 21 de septiembre del 2010, proferida por el ISS.

18. En ese sentido, la Sala considera que la accionante no agotó el requisito de la renuencia frente a la mencionada resolución, lo cual impide que el juez constitucional estudie el fondo de sus pretensiones, con miras a que se atienda lo establecido en dicho acto administrativo.

6 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante

lo establecido en dicho acto administrativo.

6 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011. Rad. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo.Accionante: Aura Sofía Arteaga Sánchez

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19. En ese orden , se tendrá por acreditada la constitución en renuencia respecto del artículo 19 del Decreto 1653 de 1977.

20. Por lo anterior, se revocará parcialmente la sentencia de primera instancia para rechazar la demanda respecto de la Resolución No. 2257 del 21 de septiembre del 2010 proferida por el ISS.

2.1.3. La acción no supera los requisitos de procedencia

21. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se

2.1.3. La acción no supera los requisitos de procedencia

21. Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales:

(i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)8.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6).

(iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

(iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9).

22. El incumplimiento de alguno de requisitos de procedibilidad conlleva la improcedencia del medio de control. Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya

presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

23. En este caso, la Sala advierte que la acción sub examine es improcedente, por cuanto no supera el requisito de subsidiariedad, por las razones que pasan a explicarse.

8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.Accionante: Aura Sofía Arteaga Sánchez

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24. La jurisprudencia reiterada de esta Sección ha sostenido que este mecanismo constitucional no es un instrumento paralelo para reconocer derechos subjetivos9 o resolver controversias que cuentan con otros medios de defensa. En efecto, la acción de cumplimiento «no tiene dentro de su objeto el de dirimir controversias jurídicas, ni el de reconocer derecho subjetivo alguno»10. De lo contrario, «si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se

lo contrario, «si se autoriza al juez constitucional a que resuelva de fondo todas las controversias jurídicas en torno a la aplicación del derecho en el caso concreto, se anularía el principio de separación funcional de jurisdicciones y se dejaría si n sentido la existencia de los mecanismos procesales ordinarios y contencioso administrativos»11.

25. En este caso, la accionante pretende el cumplimiento del artículo 19 del Decreto 1653 de 1997 y, en consecuencia, que se ordene el reconocimiento y pago de la mesada 14, debido a que debido a que su derecho pensional se causó con anterioridad al Acto Legislativo 01 de 2005.

26. Para la Sala resulta evidente que la señora Arteaga Sánchez, contrario a procurar por el obedecimiento de la norma enunciada en la demanda, lo que pretende es que , por medio de la presente acción de cumplimiento, se le reconozca un derecho prestacional , el cual, además, de conformidad con el informe rendido por la UGPP, ya fue negado en el proceso laboral que inició ante la jurisdicción ordinaria.

27. En ese sentido, resulta notorio que los argumentos expuestos en el proceso son una mera inconformidad con la negativa de las autoridades competentes al reconocimiento de la mencionada prestación social.

28. Por lo tanto, esta Sección advierte que excede de la órbita del juez de cumplimiento determinar el reconocimiento de la mesada 14 a la accionante , pues de acceder a las pretensiones estaría reconocimiento un derecho subjetivo que, como se dijo anteriormente, no hace parte del objeto de la presente acción.

2.2. Conclusión

pues de acceder a las pretensiones estaría reconocimiento un derecho subjetivo que, como se dijo anteriormente, no hace parte del objeto de la presente acción.

2.2. Conclusión

29. Por lo anterior, la Sala revocará parcialmente la sentencia del 23 de enero de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander . En su lugar, rechazará la demanda respecto de la Resolución No. 2257 del 21 de septiembre del 2010 proferida por el ISS. Así mismo, se confirmará la declaratoria de improcedencia frente a lo demás, por las razones aquí expuestas.

9 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000-23-41000-201200109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de

2025. Rad. 08001 -23-33-000-2025-00057-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 1 de noviembre de 2012. Rad. 76001-23-31-000-2012-00499-01. Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 14 de octubre de 2021. Rad. 19001 -23-33-000-2021-00086-01. Consejo de Estado, Sección Quinta.

Sentencia del 10 de abril de 2025. Rad. 68001-23-33-000-2025-00074-01.

10 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia de 22 de noviembre de 2022. Rad. 25000 -23-410002012-00109-01(AC). En el mismo sentido, ver Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 27 de marzo de 2025. Rad. 08001-23-33-000-2025-00057-01. 11 Id.Accionante: Aura Sofía Arteaga Sánchez

Accionado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Radicación: 54001-23-33-000-2025-00234-01

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En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

PRIMERO: REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia proferida el 23 de enero de 2026 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En su lugar , RECHAZAR la demanda respecto la Resolución No. 2257 del 21 de septiembre del 2010 proferida por el ISS. Así mismo, CONFIRMAR la improcedencia frente a lo demás, por las razones aquí expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO PABLO VANEGAS GIL

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado

OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ

Magistrado

GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA

Magistrada

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx