CE - Sentencia 66001233300020120003203 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticinco (2025)

Radicación número: 66001233300020120003203 (66479)

Actor: CONSORCIO PROGRESO RISARALDA

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVIASAcción: Controversias contractuales

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual se acogieron parcialmente la s pretensiones de la demanda1.

SÍNTESIS DEL CASO

El Instituto Nacional de Vías - INVIAS celebró el Contrato de Obra No. 1589 de 2005 con el Consorcio Progreso Risaralda, en virtud del cual se expidieron las Resoluciones 2967 del 18 de mayo y 4944 del 20 de agosto de 2009, por las que se impuso una multa al contratista, y las Resoluciones No. 592 del 14 de febrero y 5210 del 5 de octubre de 2011, mediante las que se declaró el incumplimiento definitivo del contrato, se hizo efectiva la cláusula penal pecu niaria y se declaró el “siniestro de anticipo”. El contratista demandó estos actos administrativos y pidió que se declarara el incumplimiento de la entidad contratante, el rompimiento del

definitivo del contrato, se hizo efectiva la cláusula penal pecu niaria y se declaró el “siniestro de anticipo”. El contratista demandó estos actos administrativos y pidió que se declarara el incumplimiento de la entidad contratante, el rompimiento del equilibrio económico del contrato, que se la condenara a indemnizar los perjuicios causados al Consorcio Progreso Risaralda y que se liquide judicialmente el contrato.

1 Para efectos de resolver, la Sala tendrá en cuenta el proyecto originalmente presentado por el doctor José Roberto Sáchica Méndez, que fue derrotado en sesión del 11 de octubre de 2024, en relación con los aspectos que no fueron materia de objeción.2

Radicación número: 66001233300020120003203 (66479)

Actor: Consorcio Progreso Risaralda

Demandado: Instituto Nacional de Vías INVIAS

ANTECEDENTES

Demanda

1. El 17 de agosto de 2012, el Consorcio Progreso Risaralda y cada uno de sus integrantes presentaron demanda en contra del Instituto Nacional de Vías - INVIAS en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, cuyas pretensiones se formularon de la siguiente manera (f. 3, c. 1):

1. Que se declare que en la ejecución del contrato 1589 de 2005, suscrito entre el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS-INVIAS y el CONSORCIO PROGRESO RISARALDA se presentó un rompimiento de la ecuación económica, por causas no imputables al contratista, que afectó sus legítimos intereses económicos, ocasionándole como consecuencia un detrimento patrimonial injustificado.

2. Que se declare que el rompimiento de la ecuación económica ocurrido en

causas no imputables al contratista, que afectó sus legítimos intereses económicos, ocasionándole como consecuencia un detrimento patrimonial injustificado.

2. Que se declare que el rompimiento de la ecuación económica ocurrido en desarrollo del contrato 1589 de 2005, se presentó, en unos casos, como consecuencia de las acciones y omisiones de la entidad demandada durante la etapa previa a la adjudicación del contrato, al igual que durante su ejecución, y en otros casos, como consecuencia de hechos y circunstancias imprevistas e imprevisibles y por lo mismo ajenas a la conducta contractual del contratista.

3. Que se declare que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS incumplió el contrato 1589 de 2005, como resultado de sus acciones y omisiones en desarrollo del contrato, tal y como se indica en los hechos de la demanda.

4. Que se declare la nulidad de las resoluciones 2967 de fecha 18 de mayo de 2009, “Por la cual se declara el incumplimiento parcial del contrato (…)” y se impuso a éste una multa por valor de $28’491.565, y 4944 de fecha 20 de agosto de 2009, “Por la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos contra la resolución 02967 (…)”, proferidas por el INSTITUTO

NACIONAL DE VÍAS – INVIAS (…).

5. Que se declare la nulidad de las resoluciones 0592 de fecha 14 de Febrero de 2011, expedida por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS, “Por la cual se declara ocurrido el siniestro de Incumplimiento definitivo del

5. Que se declare la nulidad de las resoluciones 0592 de fecha 14 de Febrero de 2011, expedida por el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS, “Por la cual se declara ocurrido el siniestro de Incumplimiento definitivo del contrato de obra No. 1589 de 2005 (…) se hace efectiva la cláusula penal pecuniaria y se declara el siniestro de anticipo” y 05210 de fecha 5 de Octubre de 2011, “Por la cual se resuelven los recursos de reposición (…).

6. Declarar que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS es responsable de todos los sobrecostos, mayores valores, costos extras o adicionales, costos financieros, honorarios, incrementos en los precios, intereses, y en general de todos los daños y perjuicios causantes del desequilibrio económico ocurrido durante la ejecución del cont rato 1589 de 2005, cuyos valores tuvo que asumir el CONSORCIO (…).

7. Que como consecuencia de las declaraciones anteriores, se declare así mismo que el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS está obligado a pagar al CONSORCIO PROGRESO RISARALDA, y a sus integ rantes, la

suma de DIEZ MIL OCHOCIENTOS NOVENTA Y OCHO MILLONES

NOVECIENTOS VEINTISÉIS MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y CUATRO

PESOS CON TREINTA Y NUEVE (sic) ($10.898’926.394,39) moneda3

Radicación número: 66001233300020120003203 (66479)

Actor: Consorcio Progreso Risaralda

Demandado: Instituto Nacional de Vías INVIAS

corriente, o la mayor que resulte probada dentro del proceso, por los

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Actor: Consorcio Progreso Risaralda

Demandado: Instituto Nacional de Vías INVIAS

corriente, o la mayor que resulte probada dentro del proceso, por los conceptos y en las cuantías que a continuación se indican:

7.1. La suma de OCHOCIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES NOVECIENTOS ONCE MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y UN PESOS ($896’911.681) moneda corriente, por concepto de la reliquidación de los ajustes del contrato.

7.2. La suma de CUATRO MIL SEISCIENTOS SESENTA Y CUATRO

MILLONES DOSCIENTOS CINCUENTA Y OCHO MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO PESOS ($4.664’258.884) moneda corriente, por concepto de la disponibilidad (Stand By) del equipo para la ejecución del contrato.

7.3. La su ma de SEISCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES

CIENTO SESENTA Y CINCO MIL OCHOCIENTOS SSETENTA PESOS CON NOVENTA Y DOS (sic) ($652’165.870,92) moneda corriente, por concepto de los sobrecostos financieros que tuvo que asumir el contratista.

7.4. La suma de SETECIE NTOS CINCUENTA Y TRES MILLONES

SETECIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL CIENTO NOVENTA Y DOS PESOS CON TREINTA Y OCHO (sic) ($753’748.192,38) moneda corriente, por concepto de sobrecosto de mayor permanencia en obra por falta de interventoría.

7.5. La suma de MIL CIENT O CINCUENTA Y CUATRO MILLONES

moneda corriente, por concepto de sobrecosto de mayor permanencia en obra por falta de interventoría.

7.5. La suma de MIL CIENT O CINCUENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO TREINTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS CUATRO PESOS ($1.154’137.904) moneda corriente, por concepto del incremento desmesurado en el costo de los insumos básicos del contrato.

7.6. La suma de MIL SETECIENTOS SETENTA Y SIETE MILLON ES SETECIENTOS TRES MIL NOVECIENTOS DOS PESOS CON NUEVE (sic) ($1.777’703.902,09) moneda corriente, por concepto de la actualización de los valores de los numerales 7.1 a 7.4 de la presente demanda.

7.7. (sic) La suma de MIL MILLONES DE PESOS moneda corriente ($1.000’000.000), por la afectación generada por la imposición de la multa injustificada al contratista, así como por la imposición de la cláusula penal pecuniaria, o la mayor que resulte probada dentro del proceso, con base en las pruebas decretadas y practicadas.

8. Que como resultado de las declaraciones precedentes se ordene y practique por ese Despacho la liquidación del contrato 1589 del 8 de Septiembre de 2005 (…), incluyendo como saldo a pagar a favor del CONSORCIO (…) y sus integrantes, la suma de DIEZ MIL SETENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y DOS PESOS ($10.079’884.872) Moneda corriente, o la que resulte probada en desarrollo del proceso.

OCHOCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MIL OCHOCIENTOS SETENTA Y DOS PESOS ($10.079’884.872) Moneda corriente, o la que resulte probada en desarrollo del proceso.

9. Que como consecuenci a de las declaraciones anteriores, se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS a pagar (…) una suma no inferior a (…) ($10.079’884.872) (…).

10. Ordenar la actualización de las cifras (…).

11. Condenar al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS al pago de los intereses de mora sobre las sumas reconocidas en el fallo (…).4

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Actor: Consorcio Progreso Risaralda

Demandado: Instituto Nacional de Vías INVIAS

12. Condenar al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS al pago de todas las costas y gastos del proceso.

2. En los hechos, la parte actora dio cuenta de la celebración, previa adjudicación en licitación pública, del contrato de obra 1589 del 8 de septiembre de 2005, entre el INVIAS y el Consorcio Progreso Risaralda 2, cuyo objeto fue el diseño, reconstrucción, pavimentación y/o repavimentación de cinco tramos de una vía en el departamento del Risaralda por valor de $11.746’725.075 y un plazo de ejecución de 24 meses a partir del 28 de diciembre de 2005.

3. El contrato fue objeto de 3 adiciones en valor, 9 prórrogas por 768 días y 4 suspensiones por 209 días.

4. El demandante manifestó que la ejecución del contrato se vio afectada por una

3. El contrato fue objeto de 3 adiciones en valor, 9 prórrogas por 768 días y 4 suspensiones por 209 días.

4. El demandante manifestó que la ejecución del contrato se vio afectada por una serie de factores imprevistos e imprevisibles, ajenos al ámbito de sus responsabilidades, así como por las acciones y omisiones de la entidad contratante, que terminaron por alterar la ecuación económica del acuerdo de voluntades con perjuicio del contratista. Como causas de tales alteraciones, adujo:

5. El cambio en las cantidades de obra y el valor del contrato debido a modificaciones radicales en el concepto básico del objeto contratado, pues las variaciones en las cantidades de obra -hubo 13 actas de modificación - no contempladas en el pliego de condiciones fueron significativas y recurrentes, lo que afectó las metas físicas del proyecto -que pasó de un valor inicial de $11.746’725.076 a $20.501’678.095-. A pesar de esta circunstancia, la interventoría no aceptó la reprogramación integral e insistió en que el valor del contrato original debía ejecutarse en el plazo inicial y sólo admitió dicha reprogramación de la inversión en la obra para el valor de los contratos adicionales en el plazo adicional.

Por tal razón, se le congelaron al contratista los ajustes de precios a los que tenía derecho, lo que le acarreó un detrimento económico de $896’911.681.

6. Sostuvo que los cambios producidos en las obras también condujeron al stand by de los equipos y maquinaria necesaria para la colocación de base granular y

2 Integrado originalmente por las sociedades Cubides & Muñoz Limitada., Lavicon Limitada y Saleh

6. Sostuvo que los cambios producidos en las obras también condujeron al stand by de los equipos y maquinaria necesaria para la colocación de base granular y

2 Integrado originalmente por las sociedades Cubides & Muñoz Limitada., Lavicon Limitada y Saleh y Torres Ingenieros Contratistas S.A., pero mediante modificación al Acuerdo Consorcial del 19 de septiembre de 2006, se acordó la cesión -aceptada por el INVIASde la participación del 33,34% de que era titular esta última sociedad a favor del señor Édgar Castro Lizarra lde.5

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mezcla asfáltica, pues esa labor se retrasó por otros trabajos adicionales en gran volumen que se debieron adelantar en forma previa a la construcción de la estructura del pavimento, lo que ocasionó un desbalance en el flujo de caja, pues el pago de esas obras sólo pod ía reconocerse una vez fuera instalada la carpeta asfáltica por hitos completos de un kilómetro.

7. También se presentaron alzas sin precedentes en los precios de los combustibles derivados del petróleo y en productos y servicios básicos de la industria d e la construcción como cemento y transporte, debido al incremento del crudo a nivel internacional, incrementos que los índices ICCP no reflejaron en sus verdaderos alcances, hecho imprevisto e imprevisible que afectó al contratista.

8. Reliquidación de aj ustes de precios . El demandante adujo que el cambio radical en el tipo de las obras y los altos volúmenes de obras adicionales ejecutadas no previstas inicialmente y surgidas de la necesidad de realizar actividades de

8. Reliquidación de aj ustes de precios . El demandante adujo que el cambio radical en el tipo de las obras y los altos volúmenes de obras adicionales ejecutadas no previstas inicialmente y surgidas de la necesidad de realizar actividades de explanación y estabilización de calzad a, retrasaron en forma progresiva el normal desarrollo de lo inicialmente contratado por razón de i) el inusual régimen de lluvias en la zona durante la ejecución del proyecto, ii) el impacto y acumulación desfavorable del monto de las inversiones original mente programadas y que el contratista estaba en capacidad técnica y operativa de ejecutar y iii) el retraso en la entrega de los hitos programados, causando una injusta congelación de los ajustes de precios, a los que el contratista alega tener derecho -en una suma, según su reliquidación sobre la obra facturada, de $896’911.681 - pues nunca incumplió sus obligaciones y siempre estuvo dispuesto a realizar todos los esfuerzos a su alcance para la ejecución del contrato y de las mayores cantidades surgidas en su desarrollo.

9. Costos de disponibilidad de equipos para la colocación de base granular y mezcla asfáltica, consistentes en el stand by de los equipos que tuvo que mantener disponibles para la obra por un tiempo muy superior al estimado inicialmente, e n razón del desplazamiento y retraso de las actividades de base granular y mezcla asfáltica a causa de los cambios efectuados y que generaron nuevas y mayores cantidades de obra a ejecutar. El costo por este concepto asciende, según el demandante, a la suma de $4.664’258.884.6

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Actor: Consorcio Progreso Risaralda

cantidades de obra a ejecutar. El costo por este concepto asciende, según el demandante, a la suma de $4.664’258.884.6

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Actor: Consorcio Progreso Risaralda

Demandado: Instituto Nacional de Vías INVIAS

10. Costos financieros de la obra ejecutada pero no facturada oportunamente por retraso en entrega de hitos completos de 1,0 kilómetro. El demandante adujo que el Ministerio de Transporte planteó la necesidad general que existía, frente a los contratistas del Plan 2500 3 -que tenían elevadas inversiones en obra ejecutada pero sin facturar - de modificar la forma de pago establecida en los contratos, sugiriendo modalidades como pago de ítems por hito o pagos mensuales sobre la ejecución de obra en igual periodo, lo que genera el interrogante de si hubo problemas estructurales de fondo en los pliegos de condiciones del referido Plan que no permitían la elaboración de propuestas sostenibles en el tiempo. A pesar de esto, la propuesta presen tada en tal sentido por el Consorcio Progreso Risaralda para obtener la recomposición sustancial del manejo financiero del contrato no fue aceptada y debió continuar con los índices de ajuste congelados y en estado de iliquidez, a pesar de que los atrasos y exagerados sobrecostos financieros fueron por causas ajenas al contratista, como fueron los cambios en las condiciones básicas de ejecución del contrato que habían sido licitadas, lo que lo obligó a requerir de mayores plazos y financiar grandes sumas de dinero para realizar esas obras que además sólo podían ser facturadas cuando se concluyeran hitos

básicas de ejecución del contrato que habían sido licitadas, lo que lo obligó a requerir de mayores plazos y financiar grandes sumas de dinero para realizar esas obras que además sólo podían ser facturadas cuando se concluyeran hitos completos de 1 kilómetro, cuya ejecución no fue posible en razón a que la estructura de las vías no lo permitió.

11. Costos por concepto de obra ejecutada p ero no cancelada por falta de acuerdo en los precios unitarios, los cuales deben ser reconocidos a los precios que se establezca en el dictamen pericial, toda vez que no existe una referencia precisa sobre el valor de estas obras, precisamente porque nunca se acordaron los precios unitarios.

12. Sobrecostos por suspensión de las obras por falta de interventoría, la cual duró 6 meses entre enero 27 y julio 20 de 2010, lo que le generó serios sobrecostos al contratista por razón de mantener disponible la estructura de personal dispuesta para la ejecución del contrato y por toda la infraestructura necesaria para su operación -oficina, los equipos, pago de servicios, etc. -, que ascendieron a

$753’748.192.

3 El demandante explicó que el INVIAS puso en marcha en el año 2004 un plan para la rehabilitación de la red vial del paí s que denominó Plan 2500, a través del cual se buscaba la recuperación de importantes vías del territorio nacional.7

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Actor: Consorcio Progreso Risaralda

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13. Sobrecostos por incremento en insumos básicos: combustibles, asfaltos y cemento, ya que durante la ejecución del contrato las condiciones de mercado

Actor: Consorcio Progreso Risaralda

Demandado: Instituto Nacional de Vías INVIAS

13. Sobrecostos por incremento en insumos básicos: combustibles, asfaltos y cemento, ya que durante la ejecución del contrato las condiciones de mercado de estos ins umos básicos derivados del petróleo y el cemento Portland fueron totalmente atípicas, como consecuencia del imponderable incremento histórico del valor del petróleo crudo a nivel internacional, lo cual impactó gravemente los precios unitarios presentados p or el contratista en su oferta y afectó en extremo sus finanzas, por un monto de $1.154’137.904.

14. A continuación, el contratista se refirió a la que denominó imposición ilegal y arbitraria de la multa y la cláusula penal pecuniaria.

15. En relación co n el acto administrativo de multa, adujo que el acto estaba viciado de falsa motivación, ineficacia y falta de competencia.

16. Sobre la falsa motivación, manifestó que la reprogramación del cronograma de obra -que procede cuando se presentan modificaciones en cantidades, plazo, valor del contrato o su suspensión que alteren la normal ejecución de las obras -, debe partir del valor realmente ejecutado por el contratista y no del valor inicialmente programado; y que en el presente caso las reprogramaciones se aprobaron a partir de la suma inicialmente proyectada, lo que hizo que el contratista se encontrara siempre en situación de incumplimiento, desconociendo así el objetivo principal que persigue esa fórmula, por lo que el contratista siempre manifestó su d esacuerdo con esa decisión y advirtió sobre los factores generadores de atrasos en el contrato y la ausencia de una verdadera reprogramación del cronograma inicialmente

persigue esa fórmula, por lo que el contratista siempre manifestó su d esacuerdo con esa decisión y advirtió sobre los factores generadores de atrasos en el contrato y la ausencia de una verdadera reprogramación del cronograma inicialmente concebido4, lo cual fue ignorado por la entidad, que procedió a llamarlo a descargos por un presunto incumplimiento en el plan de inversiones y a pesar de las explicaciones brindadas por el contratista, procedió a imponerle una multa por $28’491.565 mediante la Resolución 2967 del 18 de mayo de 2009 por el supuesto incumplimiento del Plan d e Inversiones, la cual fue recurrida y, no obstante, confirmada por la entidad en la Resolución 4944 del 20 de agosto de 2009, acto administrativo que, a juicio del demandante, estuvo falsamente motivado.

4 En comunicaciones dirigidas a la entidad le manifestó que las prórrogas concedidas para la ejecución del contrato fueron por términos inferiores a los que se requerían, teniendo en cuenta los montos en los que se había adicionado su valor.8

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Actor: Consorcio Progreso Risaralda

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17. El demandante explicó que, según lo manifesta do por la interventoría, el contratista presentaba un atraso de alrededor de cinco mil millones de pesos respecto del Plan de Inversiones aprobado, a lo que el contratista señaló en sus descargos que no había tal incumplimiento, pues la motivación aducida

desapareció cuando se suscribieron y formalizaron la adición No. 2 por valor de

respecto del Plan de Inversiones aprobado, a lo que el contratista señaló en sus descargos que no había tal incumplimiento, pues la motivación aducida desapareció cuando se suscribieron y formalizaron la adición No. 2 por valor de $3.405’582.478 y la prórroga 1, por 7 meses, suscritas el 28 de diciembre de 2007, en las que se consignó expresamente que las causas de los retrasos presentados en el Plan de Inversiones obedecían a la situación de orden público y a las condiciones climáticas extremas que habían afectado la zona de las obras, por lo que no podía la entidad aceptar esas razones para proceder a adicionar y prorrogar el contrato y luego desconocer esta realidad a la hora de imponerle la sanción al contratista, cuando además, con posterioridad se presentaron otras prórrogas y adiciones del valor del contrato, con lo que se constataba que no había sido por causas imputables al contratista. Agregó que , por las mismas razones, con esta actuación la entidad estaba yendo en contra de sus propios actos, vulnerando el debido proceso, la buena fe y la confianza legítima generada en el contratista.

18. Sostuvo así mismo, que la multa resultaba improcedente, pues siendo conminatoria y no indemnizatoria, lo cierto era que ya se habían superado los motivos que la justificaban, como era el incumplimiento del programa de inversiones para el mes de febrero de 2008, cuando el contratista debía haber ejecutado la suma de $13.082’275.447, y según la interventoría, había ejecutado $11.590’199.853, es decir que la diferencia era de $1.492’075.594; pues en los

suma de $13.082’275.447, y según la interventoría, había ejecutado $11.590’199.853, es decir que la diferencia era de $1.492’075.594; pues en los meses subsiguientes, entre marzo de 2008 y abril de 2009, el contratista ejecutó la suma de $2.594’903.934, es decir que para el 21 de abril de 2009 llevaba una ejecución acumulada de $14.185’103.787 que, en comparación con el monto que debía ejecutarse para febrero de 2008, configuraba un superávit a favor del contratista por la suma de $1.102’282.340, por lo que no era procedente continuar el trámite sancionatorio.

19. Además, entre las fechas de las resoluciones contentivas de esta multa, 18 de mayo y 20 de agosto de 2009, se había celebrado una audiencia del afectado dentro de un segundo procedimiento sancionatorio, que se realizó el 14 de mayo y 15 de julio de 2009, y en ella se decidió el cierre y archivo de dicho trámite, lo que indicaba que, para esas fechas, el contratista ya había superado cualquier atraso presentado en el Plan de Inversiones del contrato y con ello, cualquier incumplimiento.9

Radicación número: 66001233300020120003203 (66479)

Actor: Consorcio Progreso Risaralda

Demandado: Instituto Nacional de Vías INVIAS

20. Sobre la alegada ineficacia del acto, sostuvo que el consorcio contratista fue vinculado a la actuación administrativa sancionatoria, pese a carecer de personería jurídica, y siendo ello obligatorio, no se citó ni se notificó a sus integrantes.

vinculado a la actuación administrativa sancionatoria, pese a carecer de personería jurídica, y siendo ello obligatorio, no se citó ni se notificó a sus integrantes.

21. Y en relación con la falta de competencia, sostuvo que el INVIAS no estaba facultado contractualmente para imponer multas, siendo ello del resorte exclusivo del juez del contrato.

22. Sobre el acto administrativo por medio del cual se declaró el siniestro de incumplimiento definitivo del Contrato de Obra 1589 de 2005 y el siniestro de anticipo -Resolución 0592 del 14 de febrero de 2011 -, alegó la falsa motivación y la falta de competencia de la entidad para proferir la decisión.

23. En cuanto al primer cargo, el demandante dio cuenta de los argumentos que expuso en su recurso de reposición, fundados, principalmente, en que fue por instrucciones de la interventoría -comunicación 287-IG73-016 del 26 de enero de 2010y la entidad contratante que se redujo el límite de intervención de la vía, en el tramo La María – El Español, en más de 3 kilómetros; y que se presentaron otras disminuciones en el alcance de las metas físicas por la aparición de zonas inestables o con fallas geológicas, las que de acuerdo con el pliego de condiciones no serían objeto de intervención, por lo que se presentó una reducción de las metas físicas y por lo tanto en el Programa de Inversión Financiera por un monto total aproximado de 220 millones de pesos.

24. Por otra parte, el demandante sostuvo que hubo imposibilidad de inversión de los recursos por valor de $1.428’000.000, por la pérdida de las vigencias expiradas

aproximado de 220 millones de pesos.

24. Por otra parte, el demandante sostuvo que hubo imposibilidad de inversión de los recursos por valor de $1.428’000.000, por la pérdida de las vigencias expiradas del año 2009, que no se ejecutaron por razones ajenas al consorcio, que no pudo llevar a cabo las obras en su momento debido a las lluvias, los derrumbes y el orden público, eventos que fueron la causa determinante de las prórrogas al contrato; en consecuencia, no podían ser contabilizados dichos dineros como inversión no ejecutada por el contratista ya que el manejo presupuestal era un asunto del resorte interno de la entidad, a quien le correspondía ejecutar los trámites respectivos para que dichos recursos estuvieran disponibles para ser invertidos en las obras. Por lo tanto, no podía tenerse esto en cuenta como un incumplimiento del contratista.10

Radicación número: 66001233300020120003203 (66479)

Actor: Consorcio Progreso Risaralda

Demandado: Instituto Nacional de Vías INVIAS

25. Aseveró que la entidad demandada carecía de competencia para aplicar directamente las multas y la cláusula penal pecuniaria, pues el contrato fue suscrito en 2005, es decir, con anterioridad a la ex pedición de la Ley 1150 de 2007, por lo que, si bien podía pactarlas, debía acudir al juez del contrato para su efectividad; por lo tanto, con su actuación vulneró el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política y le causó perjuicios al demandante, por lo que resulta procedente también la declaración de nulidad de las Resoluciones 2967 y 4944 de 2009 y la indemnización de perjuicios pedida.

29 de la Constitución Política y le causó perjuicios al demandante, por lo que resulta procedente también la declaración de nulidad de las Resoluciones 2967 y 4944 de 2009 y la indemnización de perjuicios pedida.

Trámite de primera instancia

26. La demanda fue admitida mediante auto del 18 de septiembre de 2012 y en ella se ordenó su notificación a la parte demandada, al ministerio público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (f. 435, c. 1-2).

27. El Instituto Nacional de Vías -INVIAS contestó la demanda y se opuso a las pretensiones. Aceptó algunos hechos, negó otros y se atuvo a lo que resultara probado respecto de los demás (f. 465, c. 1-2).

28. Afirmó que los contratos adicionales en valor y las prórrogas que se celebraron durante la ejecución del contrato lo fueron a solicitud del contratista y para que éste diera cumplimiento a sus obligaciones; que los supuestos factores imprevistos e imprevisibles aducidos por el demandante no se dieron y tampoco las acciones y omisiones del INVIAS que, según aquel, habían afectado la ecuació n económica del contrato, y que fue el contratista quien desatendió todas las observaciones que se le hicieron y los compromisos adquiridos en los comités de verificación en los que se señalaron las falencias y retrasos en el cumplimiento contractual en el plazo acordado, lo que dio lugar a la expedición de los actos administrativos demandados.

29. Indicó que, si bien se presentó una variación en las cantidades de obra como riesgo previsto en el contrato, éste se adicionó en plazo, valor y anticipo a petic ión

29. Indicó que, si bien se presentó una variación en las cantidades de obra como riesgo previsto en el contrato, éste se adicionó en plazo, valor y anticipo a petic ión del contratista, a través de los varios contratos adicionales. Sin embargo, el contratista no incrementó los equipos y personal, manteniendo un reiterado y generalizado incumplimiento del objeto contractual, conllevando a que se suspendiera el proyecto por el vencimiento del contrato de interventoría.11

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Actor: Consorcio Progreso Risaralda

Demandado: Instituto Nacional de Vías INVIAS

30. Los actos administrativos demandados que declararon incumplido al demandante no presentan falsa motivación, pues el anticipo entregado por la entidad no fue amortizado, aunado a que fueron expedidos con respeto de los derechos al debido proceso, audiencia y defensa.

31. Agregó que los equipos usados por el contratista estaban incluidos