CE - Sentencia 66001233300020160091901 de 2025

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Bogotá D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021)

Demandantes: Carlos Arturo Rave Valencia

Demandado: Procuraduría General de la Nación

Tema: Marco jurisprudencial aplicable al análisis de la actuación sancionatoria disciplinaria. Estructura de la responsabilidad disciplinaria. Tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad . CONFIRMA

SENTENCIA.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la sentencia proferida el dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones.

ANTECEDENTES

El señor Carlos Arturo Rave Valencia instauró demanda en contra de la Procuraduría General de la Nación , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que

Procuraduría General de la Nación , en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes:

PRETENSIONES

Que se decla re la nulidad de la decisión disciplinaria expedida el 12 de enero de 2016 por la Procuraduría Provincial de Pereira, mediante la cual fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años ; y de la decisión del 25 de abril de 2016, expedida por la Procuraduría Regional de Risaralda, que la modificó y la fijó en suspensión por el término de un (1) mes, convertida en salarios.

Como restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la pérdida de fuer za ejecutoria del acto de ejecución y se ordene la eliminación de la sanción del registro de antecedentes disciplinarios ; el pago o la devolución de la suma objeto de la sanción; el reconocimiento de 100 SMLMV por concepto de perjuicios morales y elRadicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 pago de diez millones de pesos, correspondientes a los honorarios pagados a su abogado.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Relató que la demandada, de manera oficiosa, solicitó al municipio de

abogado.

HECHOS

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera:

Relató que la demandada, de manera oficiosa, solicitó al municipio de Dosquebradas (Risaralda) la copia de dos contratos de prestación de servicios, pues al parecer se habían celebrado con una contratista que, previamente, incumplió con un objeto contractual, asunto por el que fue sancionado un funcionario de la administración por el incumplimiento de las actividades asignadas como interventor.

Una vez la demandada recibió los contratos de prestación de servicios 008 de 2010 y 012 de 2011, por auto del 30 de septiembre de 2013 ordenó la apertura de una indagación preliminar y, concluida esta etapa, el 30 de octubre de 2015 adoptó el procedimiento verbal y se citó a audiencia, para lo cual le form uló el cargo consistente en « (…) en su condición de asesor privado del municipio de Dosquebradas Risaralda e interventor de los contratos de prestación de servicios (…) al parecer incumplió con los deberes que dicho cargo le exigía según el mismo contrato y el manual de contratación de la entidad». En dicha providencia, se calificó la falta disciplinaria como gravísima, ejecutada con culpa gravísima.

Que, recibidas sus intervenciones, el 12 de enero de 2016 se impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 10 años, al ratificarse la calificación de la falta. Una vez apelada, la medida disciplinaria se varió, pues la segunda instancia encontró que la conducta se había ejecutado con culpa grave y,

destitución e inhabilidad general por el término de 10 años, al ratificarse la calificación de la falta. Una vez apelada, la medida disciplinaria se varió, pues la segunda instancia encontró que la conducta se había ejecutado con culpa grave y, en ese sentido, fue sancionado con suspensión por el término de 1 mes, que se convirtió en salario.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Constitución Política: artículos 2, 4, 13, 29, 15, 90 y 228; Ley 734 de 2002.

Consideró que en la expedición de los actos demandados se incurrió en un defecto fáctico, pues la valoración del material probatorio resultó inadecuada, porque no se tuvo en cuenta que el objeto del contrato cuya ejecución le correspondía vigilar se concretaba en el acompañamiento y la consecución de recursos para el ente territorial por parte de la contratista y, en ese sentido, el cumplimiento de las obligaciones se veía reflejado en las visitas que se realizaban a las distintas entidades y en el contacto que lograra establecer con las personas involucradas en la toma de decisiones.

Que la gestión de la contratista se materializó en distintos proyectos que beneficiaron al municipio de Dosquebradas ; no obstante, la autoridad disciplinaria se apartó de lo que estaba debidamente acreditado en el proceso y concluyó que ,Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 en su calidad de interventor, no realizó un efectivo control y seguimiento a la

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 en su calidad de interventor, no realizó un efectivo control y seguimiento a la ejecución del contrato.

Agregó que la conducta por la que fue sancionado era atípica, en la medida en que el reproche disciplinario consistió en no ejercer a cabalidad las funciones de interventor del contrato; pero no medió prueba alguna de su designación para ese propósito y que esto inclusive quedó consignado en la decisión de segunda instancia.

Considera que en la actuación disciplinaria se debió aplicar el principio in dubio pro disciplinado, porque la demandada no probó que hubiese actuado con la intención de causar un daño o que hubiese obrado con culpa; por el contrario, lo acreditado daba cuenta de que la autorización de los pagos se realizó previa verificación de las gestiones adelantadas por la contratista , mismas que se probaron con los documentos y testimonios practicados en el trámite disciplinario. De esta forma, su responsabilidad no se demostró más allá de toda duda razonable.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA

La demanda fue admitida el 7 de febrero de 20171 y se notificó a la entidad, quien se opuso a las pretensiones, por considerar la actuación sancionatoria se ajustó al ordenamiento jurídico y se garantizó al disciplinado el ejercicio pleno de los derechos derivados del debido proceso.

Manifestó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce un control amplio sobre los actos de naturaleza sancionatoria; pero esto no significa que se

derechos derivados del debido proceso.

Manifestó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ejerce un control amplio sobre los actos de naturaleza sancionatoria; pero esto no significa que se convierta en una tercera instancia en la materia y, en consecuencia, las diferencias interpretativas entre el juez y la autoridad disciplinaria no constituyen razones para declarar la nulidad de los actos.

Que no se incurrió en defecto fáctico, porque las pruebas valoradas daban cuenta de que el actor certificó el cumplimiento a cabalidad de las obligaciones por parte de quien ejecutó el contrato 012 de 2011 cuando ello no fue así y, con esa conducta, se desconoció el deber del artículo 34, numeral 1, de la Ley 734 de 2002, se incurrió en la falta gravísima del artículo 48, numeral 34, de la misma ley, se desatendió la cláusula 9 del referido contrato y el artículo 16 del Manual de Contratación del municipio.

Que la confrontación de las pruebas con las obligaciones a cargo del interventor llevó a concluir que su gestión fue negligente y mediocre, porque certificó la ejecución de las actividades sin percatarse de la inexistencia de soportes que dieran cuenta de ello y que, en esa medida, desconoció los parámetros de los literales a, b, e y f2 del parágrafo de la cláusula 9 del contrato de prestación de servicios, que

1 Véanse folios 50-51 del cuaderno principal. La demanda se inadmitió por auto del 17 de enero de 2017, con el fin de que se aportara la copia de la decisión disciplinaria de segunda instancia y se precisara la fecha de la

1 Véanse folios 50-51 del cuaderno principal. La demanda se inadmitió por auto del 17 de enero de 2017, con el fin de que se aportara la copia de la decisión disciplinaria de segunda instancia y se precisara la fecha de la decisión de primera instancia (véase folio 46 del cuaderno principal). Cumplidos los requerimientos, se admitió mediante el auto aquí referenciado. 2 Cabe destacar que en los actos demandados se reprochó el incumplimiento de los literales a, b, e y g del parágrafo de la cláusula novena; sin hacer referencia entonces al literal f.Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 exigían la elaboración de un plan de trabaj o, la cuantificación de la asesoría que ejecutara la contratista y la precisión del método bajo el cual se estaba desarrollando el contrato; argumentos que permiten desvirtuar tanto la configuración del defecto fáctico como el deber de aplicar el in dubio pro disciplinado.

Respecto de la atipicidad del comportamiento , precisó que en la actuación se acreditó que el 9 de febrero de 2011, en calidad de interventor, suscribió el acta de inicio del contrato 012 del mismo año; además de ser el funcionario que, mes a mes, certificaba el cumplimiento del objeto contractual , lo que llevaba a desvirtuar tal argumento3.

Se celebró audiencia inicial el 25 de octubre de 2017, en la cual se fijó el litigio y se decretaron pruebas documentales y testimoniales4. Una vez practicadas5, se corrió

argumento3.

Se celebró audiencia inicial el 25 de octubre de 2017, en la cual se fijó el litigio y se decretaron pruebas documentales y testimoniales4. Una vez practicadas5, se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto; luego de lo cual se dictó sentencia, que fue apelada en el plazo oportuno por la demandada.

SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN

El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia del dieciséis (16) de junio de dos mil veinte (2020)6, declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó la devolución de la suma objeto de sanción debidamente indexada y la supresión de la anotación de la sanción de su hoja de vida y del certificado de antecedentes disciplinarios. Esto, tras concluir que en la actuación sancionatoria se debió aplicar el principio in dubio pro disciplinado.

Analizó el cargo relacionado con la atipicidad de la conducta a partir del derecho al debido proceso y encontró que carecía de sustento fáctico, porque la falta disciplinaria por la cual se sancionó al demandante consistió en el incumplimiento de los deberes que el cargo le imponía, según el clausulado del contrato 012 de 2011 y el manual de contrata ción de la entidad , con lo que se lesionaban los artículos 34 y 48 de la Ley 734 de 2002; y, según lo acreditado en el procedimiento, en todas las actas elaboradas con ocasión de dicho contrato constaba que el señor Rave V alencia había actuado en calidad de interventor , de manera que el

artículos 34 y 48 de la Ley 734 de 2002; y, según lo acreditado en el procedimiento, en todas las actas elaboradas con ocasión de dicho contrato constaba que el señor Rave V alencia había actuado en calidad de interventor , de manera que el desconocimiento de sus propios actos no podía eximirlo del cumplimiento de sus obligaciones.

Respecto de la valoración probatoria, precisó que en las actuaciones de naturaleza disciplinaria la carga de la prueba le corresponde al Estado y que la normativa exige que toda decisión sancionatoria se apoye en pruebas razonadas ; aspectos ilustrativos del debido proceso constitucional y que se debían estudiar en virtud de la perspectiva del control judicial integral para determinar si, en efecto, el demandante incumplió con sus obligaciones como interventor.

3 Véanse folios 57 a 63 y 66 a 75 del cuaderno principal. 4 Véanse folios 84 a 86 y CD en el folio 87 del cuaderno principal. 5 Audiencia de pruebas celebrada el 9 de abril de 2018 (véanse folios 105-106 y CD en el folio 107 del cuaderno principal). 6 Véanse folios 163 a 185 del cuaderno principal.Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5

Se refirió al alcance normativo y jurisprudencial de la interventoría y precisó que los interventores tienen la función general de ejercer el control y vigilancia sobre los contratos encomendados para verificar el cumplimiento de las condiciones que en

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Se refirió al alcance normativo y jurisprudencial de la interventoría y precisó que los interventores tienen la función general de ejercer el control y vigilancia sobre los contratos encomendados para verificar el cumplimiento de las condiciones que en ellos se pactan; y que, en el caso del contrato 012 de 2011, era posible advertir que su objeto se ejecutó a cabalidad y que no se generó ningún perjuicio para la entidad territorial, pues su objeto comprendía la realización de reuniones con los representantes de entidades de los distintos órdenes y de empresas, las cuales, en la práctica, habrían implicado el conocimiento de las agendas de las personas con las que se gestionarían los proyectos; por ello, la actividad del interventor debía resultar acorde con estas especiales circunstancias.

Que a la demandada le correspondía probar que el sujeto disciplinado no llevó a cabo el seguimiento, control y vigilancia de la ejecución del contrato, de forma dolosa o culposa; pero que esta conclusión no se podía extraer del procedimiento disciplinario, pues las pruebas daban cuenta de que el demandante siempre tuvo bajo su control la actividad desarrollada por la contratista, lo que se reflejaba en las actas e informes mensuales.

Señaló que la anterior situación generaba duda sobre la responsabilidad del disciplinado y que esta, en virtud de la presunción de inocencia, debía resolverse en su favor. No obstante, en los actos demandados no se apreciaron los medios de prueba de manera razonada y conforme a las reglas de la sana crítica; de otro modo, se habría advertido que no existía plena certeza respecto de la conducta investigada, máxime cuando la gestión de la contratista tuvo resultados positivos en

prueba de manera razonada y conforme a las reglas de la sana crítica; de otro modo, se habría advertido que no existía plena certeza respecto de la conducta investigada, máxime cuando la gestión de la contratista tuvo resultados positivos en la adquisición de recursos para el municipio de Dosquebradas, lo que daba cuenta de la adecuada ejecución del contrato vigilado.

Finalmente, negó las demás pretensiones y se abstuvo de condenar en costas.

RECURSO DE APELACIÓN

La demandada7 interpuso recurso de apelación, en el cual señaló que el argumento del Tribunal relacionado con el cumplimiento del objeto contractual no puede llevar a concluir que no hay responsabilidad disciplinaria, pues sería tanto como decir que «(…) si el objeto contractual se ejecutó no importa si existieron fallas dentro del proceso (…)», lo que resulta contrario a la función preventiva de la actividad disciplinaria.

Agregó que el cumplimiento del objeto contractual no fue un asunto omitido en la valoración de la autoridad disciplinaria, pues en la decisión de segunda instancia se dijo que, pese a ello, el entonces investigado incumplió sus deberes al no realizar las tareas que tenía asignadas y fue esta situación la que motivó la imposición de la sanción.

Que la valoración probatoria no fue caprichosa ni arbitraria y que quedó acreditado

7 Véanse folios 188 a 192 del cuaderno principal.Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 el desconocimiento de los literales a, b, e y f de la cláusula novena del contrato 012 de 2011 por parte del interventor y que este fue el asunto examinado, sin analizar si el objeto de las asesorías de la contratista se cumplió o no . En ese sentido, no era necesaria la ocurrencia de un daño, pues bastaba con la infracción del deber para que la conducta fuera sancionable y que las actividades que se echaron de menos hacían parte del deber funcional del demandante , lo que inclusive podía rastrearse a partir de la lectura de la Ley 80 de 1993.

TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

El 15 de marzo de 2021 8 fue admitido el recurso de apelación y el 11 de mayo del mismo año 9 se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto.

La demandada10 insistió en que el control de las actuaciones sancionatorias no puede llevar a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo se convierta en una tercera instancia disciplinaria. Reiteró que los actos demandados se expidieron con apego a la normativa; que al demandante se le brindaron todas las garantías procesales y concluyó que el señor Rave Valencia no cumplió con la carga de probar que en la expedición de las decisiones disciplinarias se incurrió en algún vicio que llevase a su nulidad.

La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado 11 presentó

que en la expedición de las decisiones disciplinarias se incurrió en algún vicio que llevase a su nulidad.

La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado 11 presentó concepto, en el que solicitó que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se nieguen las pretensiones, pues la falta atribuida al demandante se fundamentó en el incumplimiento de sus funciones públicas , especialmente las establecidas en el contrato de prestación de servicios 012 de 2011 y en el manual de contratación de Dosquebradas, lo que conllevaba al desconocimiento del deber funcional y, por ello, la estructuración de la responsabilidad disciplinaria resultó adecuada ; situación independiente de si el objeto del contrato se ejecutó a cabalidad o de si se generó algún daño , pues el reproche se concretó en la realización de una interventoría deficiente.

El demandante guardó silencio en esta etapa procesal.

Se resolverá previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

Corresponde a la Sala determinar si la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda debe revocarse, porque la conducta por cual fue sancionado el demandante sí estaba provista de ilicitud sustancial, tal como lo afirma la entidad. P ara ello, esta providencia se referirá al marco normativo y jurisprudencial de la actuación disciplinaria, a la estructura de la responsabilidad

8 Véase índice 00003 de SAMAI y constancia en el folio 212 del cuaderno principal. 9 Véase índice 00009 de SAMAI y constancia en el folio 214 del cuaderno principal. 10 Véase índice 00013 de SAMAI.

9 Véase índice 00009 de SAMAI y constancia en el folio 214 del cuaderno principal. 10 Véase índice 00013 de SAMAI. 11 Véase índice 00014 de SAMAI.Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 disciplinaria y abordará el estudio del caso concreto.

Marco normativo aplicable al análisis de la actuación disciplinaria

La actividad disciplinaria comprende una función especializada, con un componente preventivo y correctivo, que busca garantizar la efectividad de los principios de la función pública y el buen desempeño y gestión transparente de los servidores públicos. En ese sentido, se rige por disposiciones y procedimientos especiales, transversalizada por las garantías propias del debido proceso constitucional.

El resultado de tales actuaciones, representada en actos administrativos, es susceptible de examen a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación no ha sido pacífica en relación c on el alcance de la intervención del juez de lo contencioso administrativo, como a continuación se expone.

La primera tesis de la jurisprudencia se inclinó por sostener que el control del juez de lo contencioso administrativo estaba limitado a los derechos que invocaba el demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria

demandante, lo que se denominó como «intangibilidad relativa» de los actos sancionatorios, en la medida que el alcance de dicho control era restrictivo porque se consideraba que las decisiones tomadas en virtud de la acción disciplinaria tenían cierto grado de autonomía valorativa de los hechos y de las normas disciplinarias12.

Luego, se adoptó la posición en la que incluso en los casos en que la demanda no cumpliera con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación, si el juez advertía la trasgresión de un derecho fundamental de aplicación inmediata, oficiosamente, debía proveer la tutela judicial efectiva, lo que se denominó como «intangibilidad relativa explícita y deferencia especial»13.

Al existir diversas posturas jurisprudenciales sobre la materia, en el 2016 se unificó jurisprudencia respecto al control judicial de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, manifestando que se adoptaría la perspectiva del «control judicial integral » por cuanto « (…) la actividad del juez de lo contencioso administrativo supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales»14, y se advirtió que:

1. La competencia del juez administrativo es plena, sin «deferencia especial» respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria.

12 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno.

respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria.

12 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 1992. Exp. 834. C.P. Diego Younes Moreno. 13 Véanse: Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 30 de marzo de 2011. Exp. 05001-23-31-000-1998-02823-01 (2060 -2010). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; y Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 09 de febrero de 2012. Exp. 11001 -03-25-000-2009-00140-00 (2038-2009). C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez. 14 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 09 de agosto de 2016. Exp. 11001-03-25-000-2011-00316-00 (1210-2011). C.P. William Hernández Gómez (E).Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ii) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. iii) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. iv) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo

1. La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. v) Las irregularidades del trámite procesal serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. vi) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. vii) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. viii) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.

Estructura de la responsabilidad disciplinaria

La Ley 734 de 2002, régimen disciplinario aplicable al demandante, señala en el artículo 27, que «[l]as faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». La disposición también prevé que «[c]uando se tiene el deber jurídico de impedir un resultado, no evitarlo, pudiendo hacerlo, equivale a producirlo». De esta forma, el alcance disciplinario de un comportamiento puede provenir, en términos amplios (i) de una conducta positiva, (ii) de una abstención o (iii) de la extralimitación en el ejercicio de las funciones15.

Advertido pues, que, bajo alguna de las formas señaladas, se ha incurrido en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, la normativa exige el examen de tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad.

Advertido pues, que, bajo alguna de las formas señaladas, se ha incurrido en un comportamiento con incidencia disciplinaria, a continuación, la normativa exige el examen de tres elementos: la tipicidad, la antijuridicidad y la culpabilidad.

El primero se refiere a que el comportamiento efectivamente se consagre en las disposiciones aplicables como una falta disciplinaria, en virtud del principio de legalidad del artículo 4 del Código Disciplinario Único 16; el segundo exige que se evalúe si la conducta afecta el deber funcional sin justificación alguna, lo que para el caso concreto corresponde al alcance del artículo 5 de la Ley 734 de 2002 17; el tercero tiene que ver con la proscripción de responsabilidad objetiva en materia disciplinaria18 y se concreta en la exigencia de analizar si ese comportamiento que la norma aplicable consagra como falta disciplinaria, con el cual se lesionó un deber funcional sin justificación alguna, se ejecutó de manera dolosa o culposa.

15 Al respecto, cfr. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Providencia del 28 de septiembre de

2006. Radicado 11001-03-06-000-2006-00105-00 (C). Consejero Ponente: Luis Fernando Álvarez Jaramillo: «El legislador identificó los tipos de conducta que pueden llevar a un servidor público a incurrir en faltas disciplinarias, al señalar en el artículo 27 de la Ley 734 de 2002, que éstas se presentan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». 16 Ley 734 de 2002. « Artículo 4. Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este

en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones». 16 Ley 734 de 2002. « Artículo 4. Legalidad. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados disciplinariamente por comportamientos que estén descritos como falta en la ley vigente al momento de su realización». 17 Ley 734 de 2002. «Artículo 5. Ilicitud sustancial. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna». 18 Ley 734 de 2002. « Artículo 13. Culpabilidad. En materia disciplina queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa».Radicado: 66001-23-33-000-2016-00919-01 (0507-2021) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (604) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

Si bien las disposiciones disciplinarias del régimen aplicable al demandante no contienen una noción de dolo, en virtud del principio de integración normativa de que trata el artículo 21 del Código Disciplinario Único19, es posible acudir al sentido de dolo consagrado en el artículo 22 de la Ley 599 de 2000, según el cual «[l]a conducta es dolosa cuando el agente conoce los hechos constitutivos de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] y quiere su realización. También será dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar» (corchetes fuera del texto original).

dolosa la conducta cuando la realización de la infracción penal [entiéndase disciplinaria] ha sido prevista como probable y su no producción se deja librada al azar» (corchetes fuera del texto original).

Por su parte, el parágrafo del artículo 44 de la Ley 734 de 2002 contiene un sentido para la culpa en sus formas gravísima y grave. Según esta disposición, la culpa es gravísima cuando «(…) se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento» y es grave «(…) cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones».

En términos generales, ambas formas de culpabilidad requieren, para su