CE - Sentencia 66001233300020210041602 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011

Radicación: 66001 23 33 000 2021 00416 02 (5706-2024)

Demandante: Consuelo Dolores Sánchez Tobar

Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación

Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.

Decisión: Confirma. Se modifica para delimitar el reconocimiento y se adiciona para estarse a lo dispuesto en la sentencia de nulidad de los decretos salariales anuales de 1993 a 2017.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia expedida el 30 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I. ANTECEDENTES.

Demanda

1. La actora instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del oficio SRAEC-31100-381 del 28 de octubre de

2021. A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento de la prima especial, como una adición a la remuneración , con carácter salarial , así como de las diferencias prestacionales y de aportes de Seguridad Social liquidadas con el 100% de

2021. A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento de la prima especial, como una adición a la remuneración , con carácter salarial , así como de las diferencias prestacionales y de aportes de Seguridad Social liquidadas con el 100% de su asignación básica más el 30% de la mencionada prima, desde el 9 de marzo de 2010 hasta el 1º de marzo de 2020 1. Por último, solicitó que se impongan costas contra la demandada y se dé aplicación a lo previsto en los artículos 187, 189 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo2.

2. Adujo que laboró como fiscal desde el 9 de marzo de 2010 hasta el 1º de marzo de 2020, y que el 25 de junio de 2021 presentó reclamación ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias adeudadas durante sus años de servicio, la cual fue resuelta desfavorablemente a través del acto acusado que se debe declarar nulo , pues a su juicio desconoce su derecho a la prima especial y el carácter adicional y salarial del emolumento, de acuerdo con lo previsto en la Ley 476 de 1998 y en el precedente del Consejo de Estado sobre la materia.

1 Cuando se produjo su retiro del servicio. 2 En adelante CPACA.Radicación: 66001 23 33 000 2021 00416 02 (5706-2024)

Demandante: Consuelo Dolores Sánchez Tobar

2 Contestación de la demanda3.

3. La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones a legando que lo solicitado contraría la sentencia del 15 de diciembre de 2020 de la Sala de Conjueces del

2 Contestación de la demanda3.

3. La Fiscalía General de la Nación se opuso a las pretensiones a legando que lo solicitado contraría la sentencia del 15 de diciembre de 2020 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. En tal virtud formul ó las excepciones de prescripción, carencia de objeto, inaplicabilidad como facto r salarial diferente al ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación e improcedencia de exceder4 del límite previsto en el artículo 4 de la Ley 4a de 1992.

Sentencia apelada5.

4. El Tribunal Administrativo de l Valle del Cauca declaró parcialmente probada la excepción de prescripción de los derechos laborales causados con antelación al 25 de junio de 20186 y no probadas las demás excepciones propuestas, anuló el acto acusado, accedió parcialmente a las pretensiones e impuso condena en costas contra la entidad demandada.

5. Consideró que la prima especial es un emolumento retributivo adicional a la asignación básica, sin carácter salarial, salvo para efectos del cálculo de los aportes pensionales, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado 7. Precisó que los fiscales que se acogieron al Decreto 53 de 1993 o que se vincularon con posterioridad tiene derecho a la prima especial desde la expedición de la Ley 476 de 1998, además, con la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, la entidad ha reconocido el emolumento referido como una adición a la asignación básica. Agregó que, a partir del 2003 la entidad ha pagado el 100% de la remuneración básica sin sustraer ningún concepto para tenerlo

referido como una adición a la asignación básica. Agregó que, a partir del 2003 la entidad ha pagado el 100% de la remuneración básica sin sustraer ningún concepto para tenerlo a título de prima especial, pues esta última no fue incluida en la regulación salarial de la demandada.

6. En virtud de lo anterior, ordenó el reconocimiento y pago de la prima especial como una adición del salario desde el 9 de marzo de 2010 hasta el 1º de marzo de 2020, durante los periodos en que ocupó el cargo de fiscal, precisando que se debe considerar el tope salarial previsto para el cargo de la demandante y la expedición del Decreto 272 de 2021, así como realizar los aportes al Sistema de Seguridad Social y descontar los valores que le corresponden por ley a la parte actora.

Recurso de apelación.

7. La entidad demandada interpuso recurso de apelación8 en el que consideró que la sentencia incurre en incongruencia entre sus consideraciones y su parte resolutiva, pues declaró la prescripción de los derechos causados con anterioridad al 25 de junio de 2018 pero ordenó el restablecimiento desde el 9 de marzo de 2010. Igualmente controvirtió la condena en costas, comoquiera que no se acredit aron los presupuestos para su

3 Índice 18 de SAMAI de Tribunales. 4 En la contestación se utilizó la palabra «extralimitar». 5 Índice 41 de SAMAI de Tribunales. 6 Con base en lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 7 Concretamente lo analizado en la sentencia del 15 de diciembre de 2020, radicación 73001 23 33 000

6 Con base en lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 7 Concretamente lo analizado en la sentencia del 15 de diciembre de 2020, radicación 73001 23 33 000 2017 00568 01 (5472-2018) conjuez ponente, Jorge Iván Rincón Córdoba. 8 Índice 44 de SAMAI de Tribunales.Radicación: 66001 23 33 000 2021 00416 02 (5706-2024)

Demandante: Consuelo Dolores Sánchez Tobar

3 imposición, ni se analizó la conducta de la entidad en el transcurso del proceso9.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA.

8. Los magistrados Jorge Iván Duque Gutiérrez y Luis Eduardo Mesa Nieves manifestaron impedimento para conocer el asunto 10, en cuanto al primero de ellos se declaró infundado y el segundo fue separado del conocimiento11.

9. Mediante auto del 2 de diciembre de 2025 se admitió el recurso de apelación12, en el término de ejecutoria no hubo pronunciamiento de las partes ni del Ministerio Público13.

III. CONSIDERACIONES.

Competencia.

10. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso -Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso ( CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021 , el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico.

11. En concordancia con los reparos concretos formulados en el recurso de

Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico.

11. En concordancia con los reparos concretos formulados en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca incurrió en incongruencia entre lo analizado en las consideraciones de la sentencia y lo ordenado en su parte resolutiva. Además, si era procedente condenar en costas a la entidad demandada, en los términos en que se hizo en la sentencia de primera instancia.

Análisis del problema jurídico

12. La Sala anuncia que, si bien confirmará el fallo de primera instancia, se modificará el numeral segundo de su parte resolutiva a efectos de delimitar adecuadamente la orden de restablecimiento del derecho y se adicionará para estarse a lo resuelto en la sentencia del 21 de septiembre de 2022 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del

Consejo de Estado.

9 Se precisa que en el recurso se cuestiona que se hubiera ordenado «el reconocimiento de prestaciones sociales, en vigencia de la solicitud y posteriores»; sin embargo, dicho planteamiento no guarda congruencia con lo resuelto en la sentencia de primera in stancia, en la cual no se dispuso ningún reconocimiento por concepto prestacional, con excepción de las diferencias de aportes pensionales, aspecto sobre el cual no versa el reproche, pues la entidad reconoce que sí tiene efecto sobre estos. 10 Índice 4 de SAMAI. 11 Mediante providencia del 30 de enero de 2025 fue aceptado el impedimento del doctor Luis Eduardo Mesa Nieves, índice 9 ibidem. 12 Índice 22 ibidem

10 Índice 4 de SAMAI. 11 Mediante providencia del 30 de enero de 2025 fue aceptado el impedimento del doctor Luis Eduardo Mesa Nieves, índice 9 ibidem. 12 Índice 22 ibidem 13 Índice 29 ibidem.Radicación: 66001 23 33 000 2021 00416 02 (5706-2024)

Demandante: Consuelo Dolores Sánchez Tobar

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13. En el sub lite se encuentra acreditado que la demandante laboró en la Fiscalía General de la Nación como fiscal desde el 9 de marzo de 2010 hasta el 1º de marzo de

202014. Además, presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada el 25 de junio de 202115, dirigida a obtener el reconocimiento de la prima especial como adición al salario , así como las diferencias salariales y prestacionales adeudadas durante su vínculo laboral con la entidad.

14. El primer pr oblema jurídico se dirige a examinar si hubo incongruencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia. Al respecto , se advierte que el a quo declaró la prescripción de los derechos causados con anterioridad al 25 de junio de 2018 16; sin embargo, dispuso el restablecimiento desde el 9 de marzo de 201017. Por tal razón, se concluye que sí se incurrió en una incongruencia, al tenor de lo dispuesto en el artículo 281 del CGP.

15. En efecto, de atender la orden prevista en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia, el restablecimiento abarcaría todo el tiempo de servicio de la demandante como fiscal , lo cual desconoce el análisis realizado en materia de prescripción trienal; en ese contexto, es necesario modificar el mencionado numeral para

resolutiva de la sentencia, el restablecimiento abarcaría todo el tiempo de servicio de la demandante como fiscal , lo cual desconoce el análisis realizado en materia de prescripción trienal; en ese contexto, es necesario modificar el mencionado numeral para precisar los extremos que comprenden el restablecimiento del derecho, es decir, desde el 25 de junio de 2018 , por prescripción trienal, hasta el 1 o de marzo de 2020, fecha de retiro del servicio, y así evitar imprecisiones al momento de la ejecución de la condena.

16. Para resolver el segundo problema planteado, que se refiere a la imposición de la condena en costas, se observa que el Tribunal las ordenó a cargo de la entidad demandada debido a que resultó vencida en juicio, lo que obedece a la determinación de fondo adoptada en la sentencia de primera instancia, en la que se le condenó a restablecer el derecho en los términos descritos en su parte resolutiva.

17. Ahora bien, la fundamentación de la demandada para solicitar su absolución de tal condena se centra en que no se acredit aron los presupuestos para su imposición, ni se analizó su conducta en el transcurso del proceso ; no obstante, con base en lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA18 la imposición de estas es objetiva y solo quedan excluidos los casos en que se ventile un interés público. En ese contexto, como en el proceso bajo análisis no se está debatiendo un asunto de tal naturaleza, era viable que el a quo decidiera sobre estas y las impusiera, pues se ajusta a lo normado en la disposición citada, razón por la cual no es procedente revocar tal decisión.

18. Finalmente, la Sala advierte que en la sentencia del 21 de septiembre de 2022

disposición citada, razón por la cual no es procedente revocar tal decisión.

18. Finalmente, la Sala advierte que en la sentencia del 21 de septiembre de 2022

14 De conformidad con el certificado laboral con fecha de expedición del 25 de octubre de 2021 . Índice 1 de SAMAI de Tribunales. 15 Ibidem. 16 De conformidad con lo analizado en las consideraciones y lo dispuesto en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia. 17 Conforme a lo decidido en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia. 18 [...] Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas [...].Radicación: 66001 23 33 000 2021 00416 02 (5706-2024)

Demandante: Consuelo Dolores Sánchez Tobar

5 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado 19 se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2017, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4 a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel ; además, concluyó que «la prima de servicios no puede ser inferior al 30% del salario básico mensual y que además ella es una adición a éste». En consecuencia, se adicionará la sentencia de primera instancia para ordenar estarse a lo decidido en la providencia de nulidad simple relacionada con antelación. Condena en costas.

19. La modificación del artículo 188 del CPACA efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a

nulidad simple relacionada con antelación. Condena en costas.

19. La modificación del artículo 188 del CPACA efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norm a se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

20. La pretensión del legislador con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público , creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos. Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el art ículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso.

21. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

22. En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que prosperó parcialmente el recurso de apelación, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia.

que prosperó parcialmente el recurso de apelación, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso -Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia del 30 de agosto de 2024 expedida por el Tribunal Administrativo de l Valle del Cauca , en cuanto el extremo inicial del reconocimiento es el 25 de junio de 2018 y no el 9 de marzo de 2010, como allí se indicó.

SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia de primera instancia, así:

19 Radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00 (3974-2018)Radicación: 66001 23 33 000 2021 00416 02 (5706-2024)

Demandante: Consuelo Dolores Sánchez Tobar

6 ESTARSE a lo resuelto en la sentencia del 21 de septiembre de 2022 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2018 01101 00 (3974-2018)

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida. CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia. QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

Con impedimento

LUIS EDUARDO MESA NIEVES

Consejero de Estado Firmado electrónicamente

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

DVM