CE - Sentencia 66001233300020220002301 de 2025

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera

Bogotá, D. C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025)

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La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 6 de diciembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda[[2]](#footnote-2), que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES

1. La demanda.

1.1. Pretensiones.

La señora Gloria Inírida Quebrada Loaiza, por intermedio de apoderada judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos:

“1. Que se declare la nulidad del Acto Ficto configurado el día 1 de diciembre de 2020 negado por parte de LA NACIONMINISTERIO DE EDUCACION NACIONALFOMAG, y se declare la nulidad del acto ficto configurado el 20 de agosto de 2021 por parte de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda que niega el reconocimiento de la SANCION MORATORIA a mi mandante de conformidad con los parámetros establecidos en la ley establecida en la Ley 1071 de 2006 y la Ley 1955 de 2019.

2.Declarar que mi representado tiene derecho al reconocimiento y pago de la SANCION POR MORA al DEPARTAMENTO DE RISARALDA, establecida en la ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados después de los quince (15) siguientes al momento en que se radicó la solicitud de cesantías de mi representado (a) de conformidad con el artículo 57 de la ley 1955 de 2029.

3. Declarar que mi representado tiene derecho al reconocimiento y pago de la SANCION POR MORA a la NACION – MINISTERIO DE EDUCACION MANCIONALFOMAG, establecida en la ley 1071 de 2006 a mi mandante, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los cuarenta y cinco (45) días hábiles siguientes al momento en que quedó ejecutoriado el acto administrativo que reconoció las cesantías a mi mandante.»

A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y, al Departamento de Risaralda, al reconocimiento y pago de la aludida sanción; que se cumpla la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 del 2011, al pago de los ajustes de valor a los que haya lugar, los intereses moratorios y las costas.

Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes:

El 13 de marzo de 2020, la señora Gloria Inírida Quebrada Loaiza, en su calidad de docente del servicio educativo estatal en el departamento de Risaralda, solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) el reconocimiento y pago del auxilio de cesantías.

Manifestó que, mediante la Resolución No. 0156 del 16 de marzo de 2020, expedida por la Secretaría de Educación de Risaralda, se reconoció y ordenó el pago de las cesantías solicitadas. No obstante, ni la expedición del acto administrativo de reconocimiento ni el pago del auxilio se realizaron oportunamente, toda vez que los recursos por concepto de cesantías fueron puestos a disposición de la entidad bancaria el 27 de mayo de 2021, esto es, excediendo los términos previstos en los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006.

Agregó que, en tanto las cesantías fueron reclamadas el 13 de marzo de 2020, el plazo para la expedición del acto administrativo de reconocimiento transcurría hasta el 6 de abril de 2020; sin embargo, dicho acto fue expedido el 16 de marzo de 2020 y notificado apenas hasta el 19 de octubre de ese mismo año, superando así el término estipulado.

Indicó que el pago del auxilio de cesantías se efectuó el 27 de mayo de 2021, cuando ya habían transcurrido más de los 45 días hábiles con los que contaba el FOMAG, a través de la Fiduprevisora S.A., para realizar dicho desembolso, plazo que vencía el 24 de diciembre de 2020.

Finalmente, adujo que el 31 de agosto de 2020 elevó solicitud de reconocimiento y pago de la sanción moratoria ante las entidades accionadas, sin que estas resolvieran las pretensiones formuladas, razón por la cual operó el silencio administrativo negativo, dando lugar al surgimiento de un acto ficto o presunto, lo que motivó la presentación del medio de control.

1.2. Normas violadas y concepto de violación.

Los artículos 5, 9 y 15 de la Ley 91 de 1989; los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995; los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, y el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.

La parte demandante manifestó que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 regularon el pago de las cesantías parciales y definitivas de los servidores públicos, y establecieron que estas deben ser reconocidas dentro de los quince (15) días siguientes a la solicitud y pagadas dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al acto de reconocimiento.

Afirmó que, aunque las normas son claras, y la interpretación que ha dado esta Corporación también lo es, el FOMAG efectuó el pago por fuera del término de setenta (70) días hábiles, razón por la cual debe reconocer y pagar la sanción moratoria correspondiente.

Expuso que, con la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019, se incorporó dentro de esta regulación la responsabilidad de las entidades territoriales en los casos en que la mora se produzca por su falta de diligencia.

2. Contestación de la demanda.

La Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, afirmando que no se configuran los supuestos fácticos y jurídicos que sustentan la presente acción, y que deben verificarse los términos de expedición del acto administrativo de reconocimiento de las cesantías de la demandante, conforme a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.

Adujo la incompatibilidad entre la sanción moratoria pretendida y la indexación, en tanto la imposición de ambas constituiría una carga excesiva para los recursos públicos, máxime si se tiene en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Aseguró que el FOMAG carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que la responsabilidad por el pago de las sanciones moratorias ha sido trasladada a las entidades territoriales y a la fiduciaria, correspondiéndole al Fondo únicamente el pago de las cesantías, cuando se demuestre que estas no han sido canceladas.

Formuló las siguientes excepciones, que denominó: «ineptitud sustancial de la demanda por falta de legitimación en la causa por pasiva del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio para el pago de la sanción moratoria», «legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad», «ausencia actual de presupuestos materiales», «improcedencia de la indexación de las condenas» y «compensación».

El Departamento de Risaralda,- Por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda, oponiéndose a cada una de las pretensiones, declaraciones y condenas solicitadas, señalando que la Secretaría de Educación Departamental, actuando como entidad territorial, expidió el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales dentro del término legal de quince (15) días hábiles contados desde la radicación de la solicitud, conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006. Ello se evidencia en la Resolución No. 0985 de 2019, dado que la solicitud fue presentada el 3 de septiembre de 2019 y el acto administrativo fue expedido el 5 de septiembre del mismo año[[3]](#footnote-3).

Respecto de la fecha en que el Departamento de Risaralda efectuó el pago efectivo de la prestación social, advirtió que se trata de un aspecto que debe ser objeto de prueba dentro del proceso, por cuanto resulta relevante para el despacho judicial establecer la diferencia entre la fecha en que la Fiduprevisora S.A. realizó el desembolso correspondiente y aquella en que la parte demandante tuvo disposición efectiva de los recursos, a efectos de determinar las eventuales consecuencias jurídicas derivadas de un pago extemporáneo.

Propuso las siguientes excepciones: «la administración departamental, a través de su Secretaría de Educación, emitió el acto administrativo que reconoció el pago de las cesantías parciales, de conformidad con el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006»; «no procedencia de la indexación o actualización de la sanción por mora»; y la «excepción genérica».

3. La sentencia de primera instancia.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia proferida el 6 de diciembre de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad del acto ficto configurado el 20 de agosto de 2021 con ocasión de la petición presentada el 19 de mayo de 2021 ante el Departamento de Risaralda, ordenó el reconocimiento de la sanción moratoria a cargo de dicha entidad y se abstuvo de imponer condena en costas.

El fallo de primera instancia abordó, como primer aspecto, lo relacionado con el acto administrativo enjuiciado, teniendo en cuenta que el Departamento de Risaralda, al dar contestación a la demanda, hizo referencia a una solicitud presentada por la demandante el 3 de septiembre de 2019, la cual dio lugar a la expedición de la Resolución No. 0985 del 5 de septiembre de 2019, mediante la cual se reconoció el pago de las cesantías parciales a favor de la docente Gloria Inírida Quebrada Loaiza, depositadas por intermedio de entidad bancaria el 16 de enero de 2020. Indicó que el plazo máximo para efectuar dicho pago era el 12 de diciembre de 2019, por lo que estimó que el FOMAG incurrió en un retraso de veintidós (22) días hábiles.

En consecuencia, el Tribunal precisó que, frente a los hechos y pretensiones de la demanda, la sanción por mora reclamada por la parte actora corresponde a las solicitudes elevadas mediante escritos del 31 de agosto de 2020 al FOMAG y del 19 de mayo de 2021 al Departamento de Risaralda, en relación con la petición de cesantías realizada, presuntamente, el 13 de marzo de 2020, reconocidas mediante la Resolución No. 0156 del 16 de marzo de 2020, por valor de $10.119.798, y, supuestamente, pagadas el 27 de mayo de 2021.

Seguidamente, teniendo en cuenta los documentos aportados, reseñó:

«Se encuentra probado que, mediante Resolución N° 0156 del 16 de marzo de 2020 proferida por el Secretario de Educación Departamental de Risaralda, notificada el 19 de octubre de 2020, se da la orden de pago de la suma de $86.552. 589.oo correspondiente al saldo de las cesantías definitivas.

De igual forma, se encuentra probado que, mediante Resolución N° 043 del 09 de febrero de 2021, se aclara la Resolución N° 0156 del 16 de marzo de 2020 proferida por el Secretario de Educación Departamental de Risaralda, señalando que el pago corresponde a la suma de $81.062. 529.oo correspondiente al saldo de las cesantías definitivas.

De la misma manera, se encuentra probado que, mediante Resolución N° 119 del 09 de febrero de 2021 notificada el 06 de abril de 2021, se aclara la Resolución N° 0156 del 16 de marzo de 2020 proferida por el Secretario de Educación Departamental de Risaralda, señalando que el pago corresponde a la suma de $10.119. 798.oo correspondiente al saldo de las cesantías definitivas.

Así mismo, se tiene probado que esa entidad puso a disposición el pago de las cesantías parciales al actor por el valor de $10.119. 798.oo; el 27 de mayo de 2021 tal como se afirma en el hecho QUINTO de la demanda y se observa en la siguientes captura de pantalla, la cual además da cuenta de la fecha de cobro, esto es 21 de junio de 2021» (negrillas propias del texto)

Añadió que, si bien en el expediente no obra prueba directa que acredite que la solicitud de reconocimiento de las cesantías parciales fue presentada el 13 de marzo de 2020, dicho hecho puede corroborarse con el acto administrativo que reconoció la prestación, esto es, la Resolución No. 0156 del 16 de marzo de 2020, la cual, en su parte considerativa, indica dicha fecha como la de presentación de la solicitud. Además, este aspecto no fue objeto de controversia entre las partes.

Prosiguió señalando que la actora solicitó, el 13 de marzo de 2020, el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas, petición que fue resuelta inicialmente mediante la Resolución No. 0156 del 16 de marzo de 2020, esto es, dentro del término legal. No obstante, dicha resolución fue aclarada en dos ocasiones: la primera, mediante la Resolución No. 043 del 9 de febrero de 2021, y posteriormente mediante la Resolución No. 119 de la misma fecha, notificada el 6 de abril de 2021.

En ese sentido, el Tribunal encontró demostrado que la entidad territorial incurrió en un retardo en la expedición del acto administrativo definitivo que liquidó las cesantías, toda vez que se acreditó la existencia de una solicitud de la prestación social radicada el 13 de marzo de 2020. Así, la resolución definitiva, esto es, la Resolución No. 119 del 9 de febrero de 2021, notificada el 6 de abril de 2021, fue expedida por fuera del término de quince (15) días hábiles previsto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006, lo que implica su extemporaneidad.

En virtud de lo anterior, dispuso que la exigibilidad de la sanción moratoria debía contabilizarse de la siguiente manera:

«[…]

• Vencimiento del término para el reconocimiento - 15 días (Art. 4º L. 1071/200624): 06 de abril de 2020 - Vencimiento del término de ejecutoria - 10 días (CPACA –art. 7622): 22 de abril de 2020 - Vencimiento del término para el pago - 45 días (Art. 5º L. 1071/200623): 1° de julio de 2020.» (negrillas del texto)

Por ello, concluyó que se causó un período de mora entre el 2 de julio de 2020 y el 26 de mayo de 2021, es decir, por un total de trescientos veintiocho (328) días, sin que se configurara el fenómeno prescriptivo, por cuanto las solicitudes fueron presentadas el 31 de agosto de 2020 al FOMAG y el 19 de mayo de 2021 ante el Departamento de Risaralda, esto es, dentro del término de tres (3) años contados a partir de la exigibilidad del pago. Adicionalmente, la demanda fue radicada el 16 de diciembre de 2021, dentro del plazo de suspensión del término de prescripción.

En cuanto a la responsabilidad de las entidades territoriales y del FOMAG en el pago de la sanción moratoria derivada del pago tardío de las cesantías de los docentes, con fundamento en lo dispuesto en la Ley 1955 de 2019, señaló que el artículo 57 de dicha norma permitió imputar responsabilidad a la entidad territorial en los casos en los que se evidencie el incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías, o por cualquier actuación administrativa adelantada por las secretarías de educación.

En consonancia con lo anterior, indicó:

«[…] la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria recae sobre la entidad territorial, dado que el Departamento de Risaralda tuvo que aclarar en dos ocasiones el acto administrativo de reconocimiento; sin embargo, para el momento en que expidió la Resolución N° 119 del 09 de febrero de 2021 y notificó (06 de abril de 2021), el plazo legal estaba vencido por lo tanto se realizó el trámite de manera extemporánea. Así mismo, al remitir tardíamente la documentación a la Fiduprevisora para el pago, lo hace responsable del reconocimiento de la sanción moratoria conforme lo señala la Ley 1955 de 2020.

De lo anterior, se desprende que efectivamente hubo una mora en la entidad territorial en remitir la documentación para el pago a la entidad fiduciaria, bajo este argumento, advierte este Cuerpo Colegiado que no le es imputable la mora al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en el reconocimiento de las cesantías de la demandante, por lo que esta responsabilidad estaría en cabeza de la entidad territorial. […]» (negrilla del texto).

Por lo expuesto, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad del acto ficto configurado el 20 de agosto de 2021, con ocasión de la petición presentada el 19 de mayo de 2021 por la señora Gloria Inírida Quebrada Loaiza ante el Departamento de Risaralda, al encontrarse probado que la entidad territorial fue responsable de la mora causada.

4. El recurso de apelación.

La parte demandante en su recurso de alzada, manifestó que la decisión de primera instancia yerra al imputar responsabilidad únicamente a una de las dos entidades demandadas, toda vez que, a su juicio, esta debe ser compartida, por cuanto existen días de mora atribuibles al ente territorial, debido a la demora en la notificación del acto administrativo de reconocimiento, y otros a cargo de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG, por el pago extemporáneo de las cesantías.

Indicó que, si bien el Departamento de Risaralda expidió oportunamente la resolución mediante la cual reconoció las cesantías definitivas de la docente, dicha decisión fue notificada de manera extemporánea y remitida fuera del término previsto para su respectivo pago, lo que generó una mora de ciento noventa y seis (196) días. Asimismo, señaló que el FOMAG incurrió en una tardanza adicional en el pago efectivo de las cesantías, equivalente a ciento cincuenta y cuatro (154) días, lo que da lugar a un total de trescientos cincuenta (350) días de mora.

En ese sentido, concluyó:

« No hay que hacer mayores disertaciones para establecer que la entidad demandada está vulnerando el fácil acceso a la administración de justicia y a la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, cuando es claro y se observa el derecho que le asiste a mi representada, y en donde la prevalencia de las pruebas que son contundentes para demostrar que las entidades están omitiendo una ley de obligatorio cumplimiento, por lo tanto, se debe proferir fallo favorable, reconociendo 350 días de mora, 196 días para el Departamento de Risaralda por la expedición, notificación y envío tardío del acto administrativo de reconocimiento para estudio al FOMAG al exceder los días con que contaba para ello, y de 154 días, para la Nación Ministerio de Educación – FOMAG por exceder con el término para el pago oportuno de la prestación.

Así mismo, vale la pena resaltar que la mora en el pago de las cesantías por parte de la entidad es clara, como se puede probar con los anexos que se presentaron con la demanda, y es obligación de la entidad demandada darle cumplimiento a la ley 1071 de 2006 y la sentencia de unificación SUJ 012 del 18 de julio de 2018 del Honorable Consejo de Estado, pagando la sanción por mora por el NO pago oportuno de las cesantías que equivale a un día de salario por cada día de retardo, contados desde los 70 días hábiles desde la fecha solicitud de las cesantías y hasta cuando se hizo efectivo el pago de la misma.» (negrillas del texto)

El segundo punto reprochado del fallo, alega la parte demandante que:

«[…] en el tema de la SANCIÓN POR MORA prevista por la Ley 244 de 1995, la INDEXACIÓN es un mecanismo que pretende proteger el valor adquisitivo de la cesantía, como lo muestra con claridad el sistema de cálculo del monto de la sanción, que es muy similar a la llamada figura de los salarios caídos en materia laboral. Así, el parágrafo del artículo 2º de la Ley 244 de 1995 consagra la obligación de cancelar al beneficiario "un día de salario por cada día de retardo", sanción que se debe sujetar al reajuste monetario para obtener una protección del valor adquisitivo de la cesantía a una sanción moratoria tarifada que se les impone a las autoridades pagadoras debido a su ineficiencia. Cabe anotar, que ésta indexación es una actualización de la obligación laboral monetaria, con el fin, de proteger el poder adquisitivo de los trabajadores, debido a los fenómenos inflacionarios; lo cual marca diferencia, con la sanción moratoria impuesta con fundamento en la ley 244 de 1995, pues con ésta lo que se busca es penalizar económicamente a las entidades que incurran en mora, es decir, que la indexación no es superior a la sanción por mora.

De conformidad con lo anterior, Honorables Magistrados solicito que los valores que sean reconocidos se indexen con el IPC vigente al momento en que se solicitó la indemnización moratoria y el vigente a la ejecutoria de la sentencia en los términos del inciso 4º del artículo 187 de la Ley 1437 del año 2011 y con la fórmula de matemática financiera que utiliza el Consejo de Estado. Es de aclarar, que no se trata de indexar la sanción moratoria reconocida día tras día, sino de actualizar la suma que debía reconocerse como tal al momento del pago de la cesantía. […]»

La parte demandada – Departamento de Risaralda, discrepa del fallo del Tribunal Administrativo de Risaralda al considerar que, si bien corresponde al Departamento de Risaralda, a través de su Secretaría de Educación, el reconocimiento y la liquidación de las prestaciones sociales, la obligación de efectuar el pago recae de manera exclusiva en el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), entidad que funciona como una cuenta especial de la Nación, cuya representación corresponde al Ministerio de Educación Nacional.

Por consiguiente, en el evento de comprobarse un retraso en el pago de las cesantías, la responsabilidad por dicho incumplimiento debe atribuirse únicamente al mencionado Fondo, toda vez que, como se ha demostrado, la Secretaría de Educación Departamental cumplió oportunamente con la expedición del acto administrativo de reconocimiento y liquidación, dentro del término legal previsto en el artículo 4 de la Ley 1071 de 2006. En consecuencia, no le asiste responsabilidad a la entidad territorial para asumir el pago de sanciones derivadas de la mora atribuible a otra dependencia del Gobierno Nacional.

Adicionalmente, se pronunció frente a la solicitud de la parte demandante, encaminada al reconocimiento de intereses moratorios e indexación sobre el valor de la sanción moratoria pretendida, señalando que esta no es viable, por cuanto no se trata de un derecho de carácter laboral, sino de una penalidad económica derivada de la negligencia del empleador en la gestión administrativa para reconocer y pagar oportunamente el auxilio de cesantías; por lo tanto, sostuvo que dicho pedimento resulta improcedente.

5. Trámite en segunda instancia

En auto del 15 de abril de 2024[[4]](#footnote-4), el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y, en virtud del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, no se corrió traslado para alegar.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)[[5]](#footnote-5), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación.

2. Problema jurídico

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante y el departamento de Risaralda, la Sala debe decidir si en el presente caso es procedente o no el pago de la sanción moratoria por al pago tardío de las cesantías reconocidas a la señora Gloria Inírida Quebrada Loaiza en la Resolución No. 0156 del 16 de marzo de 2020; y ii) sobre qué entidad o entidades recae la obligación de pago de la sanción moratoria, al tenor de lo regulado en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019.

Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la sanción moratoria; 2.2. Administración de los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; 2.3 Hechos probados; 2.4. Caso concreto y 2.5. Condena en costas.

2.1 Marco normativo y jurisprudencial sobre la sanción moratoria

La Ley 244 del 29 de diciembre de 1995 «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones»,señala el procedimiento para la liquidación y pago de las cesantías definitivas de todos los servidores públicos, y en el parágrafo del artículo 2 regula la sanción moratoria causada por el incumplimiento de la entidad pública empleadora consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta el pago efectivo de las mismas[[6]](#footnote-6).

Esta ley fue adicionada y modificada por la Ley 1071 del 31 de julio de 2006, con el objeto de «reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación»(art. 1). Igualmente, estipuló el término para la expedición de la resolución que reconoce las cesantías y la procedencia de la sanción moratoria, en los artículos 4 y 5 así:

Artículo 4. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.

Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes.

Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.

Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.

Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.

Ahora bien, con el fin de establecer el momento a partir del cual se hace exigible la sanción por mora, la sentencia de unificación del 18 de julio de 2018 estudió las distintas hipótesis que pueden presentarse en cuanto a la forma y oportunidad del acto de reconocimiento de la prestación (acto ficto o expreso oportuno o extemporáneo), la notificación, interposición de recursos y términos de ejecutoria de dicha actuación, y determinó las siguientes reglas jurisprudenciales[[7]](#footnote-7):

SEGUNDO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar en cuanto a la exigibilidad de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, las siguientes reglas:

1. En el evento en que el acto que reconoce las cesantías definitivas y parciales se expida por fuera del término de ley, o cuando no se profiere; la sanción moratoria corre 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) 15 días para expedir la resolución; ii) 10 días de ejecutoria del acto; y iii) 45 días para efectuar el pago.

1. Así mismo, en cuanto a que el acto que reconoce la cesantía debe ser notificado al interesado en las condiciones previstas en el CPACA, y una vez se verifica la notificación, iniciará el cómputo del término de ejecutoria. Pero si el acto no fue notificado, para determinar cuándo corre la ejecutoria, deberá considerarse el término dispuesto en la ley[[8]](#footnote-8) para que la entidad intentará notificarlo personalmente, esto es, 5 días para citar al peticionario a recibir la notificación, 5 días para esperar que compareciera, 1 para entregarle el aviso, y 1 más para perfeccionar el enteramiento por este medio. Por su parte, cuando el peticionario renuncia a los términos de notificación y de ejecutoria, el acto adquiere firmeza a partir del día que así lo manifieste. En ninguno de estos casos, los términos de notificación correrán en contra del empleador como computables para sanción moratoria.

1. Cuando se interpone recurso, la ejecutoria correrá 1 día después que se notifique el acto que lo resuelva. Si el recurso no es resuelto, los 45 días para el pago de la cesantía, correrán pasados 15 días de interpuesto.

Por último, la citada sentencia de unificación también sentó jurisprudencia en cuanto al salario de liquidación de la sanción moratoria y la imposibilidad de indexar esa base (sin perjuicio de la actualización de la respectiva condena):

TERCERO: SENTAR JURISPRUDENCIA en la sección segunda del Consejo de Estado para señalar que, en tratándose de cesantías definitivas, el salario base para calcular la sanción moratoria será la asignación básica vigente en la fecha en que se produjo el retiro del servicio del servidor público;