CE - Sentencia 68001233100020090006301 de 2026

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintiséis (2026)

Expediente: 68001233100020090006301 (74.543)

Demandante: Ingenieros Cañas Constructores Ltda. y otros.

Demandado: Instituto Nacional de Vías (INVÍAS) Medio de control: Controversias contractuales Asunto: Sentencia de segunda instancia

Temas: Equilibrio económico del contrato estatal – contrato de obra por precios unitarios / Convenciones modificatorias – ausencia de salvedades y alcance de los acuerdos / Reajuste de precios – ineficacia sobrevenida de la fórmula pactada / Teoría de la i mprevisión – incremento extraordinario de los precios de los insumos y restablecimiento al punto de no pérdida.

Surtido el trámite de ley, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la parte demandante.

La controversia versa sobre la ruptura del equilibrio económico de un contrato de obra pública por sobrecostos derivados del incremento del precio de los insumos y del empleo de materiales para la conformación de terraplenes distintos de los previstos al celebrarse el contrato.

I. LA SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la providencia dictada el 3 de julio de 2025, mediante la cual el

celebrarse el contrato.

I. LA SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la providencia dictada el 3 de julio de 2025, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.

2. Esa sentencia decidió la demanda presentada por Ingenieros Cañas Constructores Ltda., Alejandro Ruiz Zerrate y Juan Carlos Belalcázar Benítez, integrantes del Consorcio Alianza 2005 (en adelante, el “Consorcio Constructor”). Las pretensiones, los hechos pr incipales y los fundamentos de derecho de la demanda se sintetizan a continuación1.

1 La parte demandante está integrada por los tres miembros del Consorcio Alianza 2005, aunque el consorcio sea la parte contractual en estricto sentido, pues la Ley 80 de 1993 (art. 6) reconoce a estas figuras asociativas capacidad para celebrar contratos con las entidades estatales sometidas al EGCAP. Las personas que integran el Consorcio están legitimadas en la causa por activa para demandar por sí mismas el restablecimiento del equilibrio económico del contrato, de acuerdo con la postura unificada de la S ección: “Finalmente, la Sala estima necesario precisar y enfatizar que la rectificación jurisprudencial que mediante la presente decisión se efectúa en relación con la capacidad procesal que les asiste a los consorcios y a las uniones temporales para comparecer com o sujetos en los procesos judiciales en los cuales se debaten asuntos relacionados con los derechos o intereses de los que son titulares o que discuten o que de alguna otra manera les conciernen en razón de su condición de contratistas de las entidades est atales o de

asuntos relacionados con los derechos o intereses de los que son titulares o que discuten o que de alguna otra manera les conciernen en razón de su condición de contratistas de las entidades est atales o de interesados o participantes en los procedimientos de selección contractual, de ninguna manera debeExpediente: 68001233100020090006301 (74.543)

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Pretensiones y fundamentos

3. El Consorcio Constructor solicitó que se declarara la ruptura del equilibrio económico del contrato de obra pública 1551 de 2005 por el incremento anormal de los precios de los insumos necesarios para ejecutar las actividades constructivas 2 y por la necesidad de usar materiales para conformar terraplenes distintos de los previstos al celebrarse el contrato (pretensión 1ª). En consecuencia, pidió que se revisaran los precios unitarios —para que su valor final correspondiera al costo efectivamente asumido por el Consorcio Constructor — y se ordenara el pago de los mayores costos causados por la obtención y el transporte de los materiales empleados en la conformación de los terraplenes (pretensión 2ª). También solicitó que se condenara al INVÍAS a pagar $520’555.829 por los anteriores conceptos (prete nsión 3ª), más el valor resultante de aplicar el AIU del 25% (pretensión 4ª), y las costas del proceso (pretensión 5ª)3.

4. Subsidiariamente, pidió que se declarara que el INVÍAS incumplió el contrato al no

proceso (pretensión 5ª)3.

4. Subsidiariamente, pidió que se declarara que el INVÍAS incumplió el contrato al no pagar al Consorcio Constructor los sobrecostos no cubiertos por la cláusula de reajuste de precios o que el contratista sufrió un daño antijurídico. En consecuencia, solicit ó que se impusieran las mismas condenas solicitadas en las pretensiones principales

(pretensiones subsidiarias 1ª y 2ª).

5. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, expuso:

6. El 7 de septiembre de 2005, el INVÍAS y el Consorcio Constructor suscribieron el contrato de obra pública 1551. Su objeto fue el diseño, reconstrucción, pavimentación y/o repavimentación de 22 kilómetros de la vía San Gil-Mogotes, conforme al pliego de condiciones, la propuesta aceptada, las especificaciones técnicas definidas por la entidad y el anexo técnico. En el Formulario 4 de la propuesta, que contenía el listado de ítems de obra y precios unitarios, se precisó que el precio del asfalto sería el establecido por Ecopetrol S.A., sociedad que tenía la condición de única productora y proveedora de ese material, así como de combustóleo y ACPM.

7. El plazo de ejecución se fijó en veintiún meses, contados desde la orden de inicio: tres para estudios y diseños, y hasta dieciocho para la construcción. La remuneración se pactó por precios unitarios, con un AIU del 25% y una cláusula de ajuste anual por ítem de obra aplicable cada 12 meses, con base en la variación de los grupos del Índice de Costos de la Construcción Pesada (en adelante, ICCP).

ítem de obra aplicable cada 12 meses, con base en la variación de los grupos del Índice de Costos de la Construcción Pesada (en adelante, ICCP).

considerarse como una cortapisa para que los integrantes de los respectivos consorcios o uniones temporales, individualmente considerados –sean personas naturales o jurídicas – puedan comparecer al proceso –en condición de demandante(s) o de demandado(s)”. C.E., Sec. Tercera, Sala Plena, Sent. 19.933, sep. 25/2013. M.P. Mauricio Fajardo Gómez. Para efectos expositivos, la expresión “Consorcio Constructor” se utiliza en esta providencia para designar conjuntamente a los tres integrantes del Consorcio Alianza 2005 que promovieron la demanda. 2 Estos son: (i) asfalto utilizado en la producción de mezcla densa en caliente tipo MDC -2; (ii) combustóleo utilizado en la producción de mezcla densa en caliente tipo MDC -2; (iii) cemento utilizado en la producción de concreto clase D; (iv) cemento utiliz ado en la producción de concreto clase F; (v) cemento utilizado en la producción de concreto clase G; (vi) cemento utilizado en la producción de concreto para cunetas; y (vii) ACPM de los equipos empleados para la ejecución del contrato. 3 SAMAI; CE; Exp. Digital; in. 2; 27ED_EXPEDIENTEDIGITALIZA(.zip) NroActua 2; 68001233100020090006300_C01_1 (2); pág. 48.Expediente: 68001233100020090006301 (74.543)

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8. El 21 de noviembre de 2005, el INVÍAS impartió la orden de inicio, por lo que el plazo inicialmente vencía el 21 de agosto de 2007. El contrato fue modificado en seis oportunidades, entre el 14 de septiembre de 2006 y el 28 de marzo de 20084.

9. Durante la ejecución del contrato se presentaron incrementos anormales en el precio de insumos necesarios para adelantar las actividades constructivas: asfalto y combustóleo utilizados en la producción de mezcla densa en caliente tipo MDC -2; cemento empleado en concretos de clases D, F y G y en concreto para cunetas; y, ACPM consumido por los equipos destinados a la ejecución de las obras. Además, para conformar los terraplenes fue necesario emplear materiales distintos y de mayor valor que los previstos al celebrarse el contrato, porque los materiales disponibles en la zona de la vía no cumplían las especificaciones técnicas exigidas para esa actividad.

10. El 15 de abril de 2008, el INVÍAS y el Consorcio Constructor suscribieron el acta de entrega y recibo definitivo de obra. En ese documento se declaró que las obras fueron recibidas a entera satisfacción y que el contratista las ejecutó conforme a las instrucciones impartidas por la interventoría y por la entidad contratante.

11. El 5 de agosto de 2008, la Cámara Colombiana de la Infraestructura remitió una comunicación a la Presidencia de la República sobre el comportamiento del precio del asfalto. En ella advirtió que los incrementos de ese insumo afectaban la ejecución de

comunicación a la Presidencia de la República sobre el comportamiento del precio del asfalto. En ella advirtió que los incrementos de ese insumo afectaban la ejecución de obras de infraestructura, podrían incidir en el cumplimiento de las metas de inversión del sector y hacían necesario revisar los índices utilizados en las fórmulas de reajuste pactadas en los contratos de las entidades del sector transporte.

12. Como fundamento jurídico de sus pretensiones, el Consorcio Constructor invocó los artículos 2, 58 y 90 de la Constitución Política; el artículo 7 de la Ley 19 de 1982; los artículos 3, 4 y 27 de la Ley 80 de 1993; y los artículos 1495, 1496, 1546, 1592, 1602, 1603, 1610 y 2056 del Código Civil. Sostuvo que el INVÍAS no solo debía pagar oportunamente la obra ejecutada, sino preservar el equilibrio económico y financiero del contrato. Afirmó que al presentarse sobrecostos no imputables al contratista que no fueron cubiertos por la fórmula de reajuste pactada, la entidad tenía el deber de restablecer la ecuación contractual y reconocer los mayores costos que soportó.

Contestación de la demanda

13. El INVÍAS se opuso a las pretensiones. Adujo que los sobrecostos reclamados correspondían a riesgos asumidos por el contratista 5. Frente a los materiales para la conformación de terraplenes, indicó que el contratista tenía a su cargo los estudios y diseños, la inspección del sitio de la obra y la selección de las fuentes de materiales.

También señaló que el pliego de condiciones pr ecisó que no habría reconocimientos

diseños, la inspección del sitio de la obra y la selección de las fuentes de materiales. También señaló que el pliego de condiciones pr ecisó que no habría reconocimientos adicionales por cambio de fuentes, acarreos, escasez o falta de materiales. Añadió que el contratista no presentó una solicitud formal para adicionar un nuevo ítem de obra con ocasión de esos mayores costos.

4 En la demanda no se precisó el objeto de las modificaciones. 5 SAMAI; CE; Exp. Digital; in. 2; 27ED_EXPEDIENTEDIGITALIZA(.zip) NroActua 2; 68001233100020090006300_C01_1 (2); págs. 110 a 128.Expediente: 68001233100020090006301 (74.543)

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14. En relación con el asfalto, combustóleo, cemento y ACPM, sostuvo que los precios de los diferentes ítems de obra fueron actualizados conforme a la cláusula séptima del contrato, que preveía el ajuste anual con base en el ICCP. Afirmó que al haberse pactado una remuneración por precios unitarios reajustables no era procedente reconocer sumas adicionales. También indicó que la variación del precio de esos insumos era previsible para un contratista experto. Agregó que la oferta incluyó un AIU del 25%, del cual el 5% correspondía a imprevistos, y que la entidad otorgó anticipos por $4.482’352.918 para garantizar la ejecución del proyecto. Finalmente, señaló que el Consorcio Constructor no presentó datos claros sobre las cantidades de insumos

por $4.482’352.918 para garantizar la ejecución del proyecto. Finalmente, señaló que el Consorcio Constructor no presentó datos claros sobre las cantidades de insumos adquiridos, sus fech as de compra ni su correspondencia con el programa de obra aprobado.

15. Propuso la “excepción” de inexistencia del derecho reclamado, sustentada en que el Consorcio Constructor no demostró la variación real de los precios ni los perjuicios alegados. También formuló la excepción de falta de liquidación del contrato, porque el contratista debía pedi r la liquidación judicial para reclamar perjuicios derivados de la ejecución del contrato. Además, propuso la excepción de falta de previsión del contratista, soportada en que este debía valorar las condiciones del sitio de trabajo, las fuentes de materiales, los precios de mercado y los riesgos propios de su empresa.

Alegatos en primera instancia

16. Concluida la etapa probatoria 6, el Consorcio Constructor presentó alegatos de conclusión. Sostuvo que la cláusula de ajuste pactada en el contrato era de estabilización de precios y no de revisión de estos, y que el restablecimiento de la ecuación económica procedía en virtud de la teoría de la imprevisión, no con fundamento en lo estipulado en el contrato. Con apoyo en el dictamen pericial practicado en el proceso, señaló que la tendencia normal de los precios correspondía a la estimada por el contratista y que su aumento durante la ejecución del contrato fue imprevisible. Recalcó que los precios unitarios ofertados no eran artificialmente bajos ni carecían de justificación. Respecto de los material es para la conformación de terraplenes, agregó que al formular la oferta el Consorcio Constructor no podía

imprevisible. Recalcó que los precios unitarios ofertados no eran artificialmente bajos ni carecían de justificación. Respecto de los material es para la conformación de terraplenes, agregó que al formular la oferta el Consorcio Constructor no podía

6 Mediante auto del 27 de octubre de 2010 (Exp. Digital; índice 2; 27ED_EXPEDIENTEDIGITALIZA(.zip), NroActua 2; doc. 68001233100020090006300_C01_1 (2), pág. 147), el Tribunal abrió el proceso a pruebas, conforme al artículo 209 del Código Contencioso Administrativo. El a quo decretó las documentales aportadas con la demanda y la contestación; designó al Colegio de Auxiliares de la Justicia para que nombrara un ingeniero civil encargado de rendir el dictamen pericial solicitado en la demanda; y ordenó al INVÍAS remitir la totalidad de los antecedentes administrativos del contrato 1551 de 2005 y sus adicionales. También ordenó oficiar a la Cámara Colombiana de la Infraestructura para que remitiera copia de la comunicación C -12550 del 5 de agosto de 2008 y de la respuesta dada a esa comunicación, así como a la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que enviara copia de la sentencia del 25 de septiembre de 2008, proferida dentro del proceso promovido por la Compañía de Trabajos Urbanos S.A. contra el INVÍAS. Además, negó librar oficios al DANE y a Ecopetrol, por considerar notorios los índices nacionales del ICCP y los precios de los productos derivados del petróleo entre septiembre de 2006 y

contra el INVÍAS. Además, negó librar oficios al DANE y a Ecopetrol, por considerar notorios los índices nacionales del ICCP y los precios de los productos derivados del petróleo entre septiembre de 2006 y noviembre de 2007. En cuanto al dictamen pericial, mediante auto del 16 de julio de 2018 (ibid., pág. 277), el Tribunal corrió traslado a las partes, de conformidad con el artículo 238 del Código de Procedimiento Civil. En constancia secretarial del 28 de agosto de 2018 (ibid., pág. 278), se dejó registro de que las partes guardaron silencio frente al traslado del dictamen y de que se recaudaron la totalidad de las pruebas (dictamen pericial y anexos: SAMAI; CE; Exp. Digital; in. 2; 2ED_OficioN0147IMMSremit(.pdf) NroActua 2; Enlace a One Drive; AZ 1, 2 y 3; AZ CUADERNO 2 PERITO.pdf; págs. 1 -11 y 12-442 respectivamente). El 26 de junio de 2026, el Despacho requirió al Tribunal Administrativo de Santander para que remitiera el expediente físico contenido en AZ-1, AZ-2 y AZ-3. El 6 de julio de 2026, el Tribunal a quo remitió las 3 AZ a esta Corporación. SAMAI; CE; Exp. Digital; in. 2; 2ED_ OficioN0147IMMSremit(.pdf) NroActua 2; enlace a One Drive; 23 (30 Jun 26) Solicitud envió Anexos Perito Físicos Configuración de vínculos; SAMAI; CE; Exp.

Digital; in. 15; 41RECIBEMEMORIAL_EXPFISICO_74543(.pdf) NroActua 15. Las referencias a la AZ del dictamen corresponden a su versión en físico.Expediente: 68001233100020090006301 (74.543)

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determinar la idoneidad de los materiales disponibles en la zona de ejecución de los trabajos7.

17. El INVÍAS reiteró en sus alegatos de conclusión los argumentos que sustentaron su oposición a las pretensiones y las excepciones de mérito formuladas 8. El Ministerio Público no rindió concepto.

Los fundamentos de la sentencia impugnada

18. El Tribunal negó las pretensiones9. Consideró que la ausencia de una pretensión de liquidación judicial del contrato no impedía emitir un pronunciamiento de fondo, porque esa pretensión no estaba expresamente prevista en el artículo 87 del CCA entre las que podían formularse en ejercicio de la acción de controversias contractuales, aunque su procedencia había sido reconocida por la jurisprudencia del Consejo de Estado.

19. Con apoyo en jurisprudencia de esta Corporación 10, sostuvo que el equilibrio económico se presume restablecido cuando las partes suscriben convenciones modificatorias durante la ejecución del contrato sin formular salvedades. Agregó que el Consorcio dirigió comunicaciones al interventor sobre las condiciones de pluviosidad que afectaron el cronograma y suscribió acuerdos modificatorios sobre el plazo de ejecución y la adición de nuevos ítems de obra, pero no formuló reservas sobre los

el Consorcio dirigió comunicaciones al interventor sobre las condiciones de pluviosidad que afectaron el cronograma y suscribió acuerdos modificatorios sobre el plazo de ejecución y la adición de nuevos ítems de obra, pero no formuló reservas sobre los sobrecostos reclamados en la demanda. Por último, precisó que el INVÍAS emitió las actas de pago por ajuste de precios unitarios conforme a la fórmula pactada en el contrato y accedió a entregar sumas adicionales a título de anticipo, hasta alcanzar el 49% del valor inicial del contrato. Con fundamento en lo anterior, conside ró improcedente la reclamación.

20. Señaló que el Consorcio Constructor no probó que el equilibrio económico del contrato se hubiera alterado al punto de generar una situación de pérdida o un déficit anormal o extraordinario. Indicó que el demandante tampoco acreditó que los costos asumidos por asfalto, combustible o ACPM hubieran sido superiores a los precios reajustados pagados por la entidad. Asimismo, sostuvo que no era verosímil que las variaciones de precios fueran imprevisibles para la fecha de celebración del contrato.

II. EL RECURSO DE APELACIÓN

21. El Consorcio Constructor pidió que se revocar la sentencia 11. Afirmó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la falta de salvedades en las convenciones modificatorias no impide estudiar de fondo las reclamaciones por desequilibrio económico. Sostuvo que el silencio no puede asumirse como una renuncia tácita si el contratista expresó su inconformidad por otros medios, solicitó recursos adicionales y ejecutó el contrato bajo circunstancias extraordinarias. Adujo

desequilibrio económico. Sostuvo que el silencio no puede asumirse como una renuncia tácita si el contratista expresó su inconformidad por otros medios, solicitó recursos adicionales y ejecutó el contrato bajo circunstancias extraordinarias. Adujo que el Tribunal desconoció esa orientación jurisprudencial, porque dedujo de la

7 SAMAI; CE; Exp. Digital; in. 2; 27ED_EXPEDIENTEDIGITALIZA(.zip) NroActua 2; doc. 68001233100020090006300_C01_1 (2), pág. 281-327. 8 SAMAI; CE; Exp. Digital; in. 2; 27ED_EXPEDIENTEDIGITALIZA(.zip) NroActua 2; doc. 68001233100020090006300_C01_1 (2), pág. 330-342. 9 SAMAI; CE; Exp. Digital; in. 2; 18ED_143Jul25Sentenciadep(.pdf) NroActua 2 10 C.E., Sec. Tercera, Sent. 6.032, jun. 23/1992; C.E., Sec. Tercera, Subsecc. C, Sent. 36.644, mayo 28/2015. C.E., Sec. Tercera, Subsecc. C, Sent. 52.666, ene. 29/2018. M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 11 SAMAI; CE; Exp. Digital; in. 2; 25ED_2031dejul25MemorialC(.pdf) NroActua 2.Expediente: 68001233100020090006301 (74.543)

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ausencia de reservas en las prórrogas y adiciones una renuncia a reclamar, sin examinar el contexto en que fueron pactadas.

22. Sostuvo que el Tribunal valoró indebidamente las pruebas, pues injustificadamente dio prevalencia a las modificaciones contractuales suscritas en condiciones de “asimetría económica”. Además, adujo que dejó de valorar comunicaciones en las que el Consorcio Constructor advirtió la insuficiencia de los mecanismos de ajuste pactados frente al incremento anormal de los precios de los insumos.

23. Señaló que el dictamen pericial acreditó el carácter anormal de esos incrementos, los costos realmente asumidos por el contratista para adquirir los insumos, las diferencias entre los precios ajustados con base en el ICCP y los valores efectivamente cancelados a sus proveedores, así como la razonabilidad de los precios incluidos en la propuesta. Precisó que la entidad estatal no objetó el dictamen y por eso debían acogerse sus conclusiones. Por último, aseveró que el Tribunal omitió valorar las comunicaciones de la Cámara Colombiana de la Infraestructura sobre el carácter anormal de la variación de los precios de los insumos señalados en la demanda.

24. Argumentó que el contratista debe asumir los riesgos derivados de la ejecución del contrato, incluido el de variación de precios, pero dentro de márgenes de razonabilidad y previsibilidad. Afirmó que el incremento presentado desbordó esos umbrales, superó

24. Argumentó que el contratista debe asumir los riesgos derivados de la ejecución del contrato, incluido el de variación de precios, pero dentro de márgenes de razonabilidad y previsibilidad. Afirmó que el incremento presentado desbordó esos umbrales, superó el componente de imprevistos del AIU y no fue absorbido por la fórmula de reajuste pactada. Agregó que el mecanismo previsto en el contrato correspondía al reajuste de precios unitarios y no podía confundirse con la figura de revisión de precios, que procede cuando la fórmula pactada resulta insuficiente para cubrir el incremento extraordinario de los costos. Por tanto, concluyó que debía restablecerse el equilibrio económico del contrato en virtud de la teoría de la imprevisión.

25. Por último, afirmó que el Tribunal injustificadamente exigió probar una “ afectación económica de magnitud desproporcionada ” como presupuesto para ordenar el restablecimiento del equilibrio económico. Señaló que la ley no exige acreditar una “quiebra patrimonial” ni una imposibilidad absoluta de cumplimiento, sino la alteración sustancial de las condiciones de ejecución derivada de circunstancias extraordinarias y no imputables al contratista que superen los riesgos normales del negocio. Precisó que el restableci miento procede cuando se genera una “ afectación grave a la rentabilidad legítima del contratista”.

Trámite en segunda instancia

26. Dentro del término previsto en el artículo 212 del CCA, el Consorcio Constructor presentó alegatos en los que insistió en sus argumentos12.

27. El INVÍAS guardó silencio.

Trámite en segunda instancia

26. Dentro del término previsto en el artículo 212 del CCA, el Consorcio Constructor presentó alegatos en los que insistió en sus argumentos12.

27. El INVÍAS guardó silencio.

28. El Ministerio Público pidió confirmar la sentencia. Señaló que el Consorcio no manifestó durante la ejecución que el incremento de los insumos hubiera alterado la economía del contrato. También advirtió que el Tribunal omitió valorar el dictamen

12 SAMAI; CE; Exp. Digital; in. 18; 43_MemorialWeb_Alegatos-202607070003001(.pdf) NroActua 18.Expediente: 68001233100020090006301 (74.543)

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pericial, pero estimó que esa prueba no acreditaba el desequilibrio. Sustentó esta conclusión en que el perito carecía de idoneidad para analizar el comportamiento del mercado, no determinó con exactitud la cantidad de combustóleo utilizada en la mezcla MDC-2 y no demostró que los reajustes y las adiciones fueran insuficientes para cubrir los sobrecostos alegados por el Consorcio Constructor13.

III. CONSIDERACIONES

29. Corresponde a la Sala decidir si: (i) la ausencia de salvedades en las convenciones modificatorias del contrato de obra enervaba la pretensión de restablecimiento del equilibrio económico y (ii) se dejaron de valorar pruebas que acreditarían la alteración

modificatorias del contrato de obra enervaba la pretensión de restablecimiento del equilibrio económico y (ii) se dejaron de valorar pruebas que acreditarían la alteración de la ecuación económica del contrato, debido a la insuficiencia de la fórmula de reajuste de precios pactada.

30. La Sala confirmará la sentencia impugnada. Las convenciones modificatorias del contrato de obra no tuvieron por objeto regular los hechos que sustentan las pretensiones del demandante, por lo que su celebración ―y la ausencia de salvedades― no impedía su p rosperidad. Sin embargo, no se probó que el equilibrio económico se hubiera alterado ante la ineficacia del mecanismo de ajuste de los precios unitarios.

Las modificaciones al contrato de obra y la ausencia de salvedades

31. En la sentencia del 27 de julio de 2023, la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó la jurisprudencia sobre los efectos jurídicos de los acuerdos celebrados durante la ejecución de los contratos estatales, como otrosíes, prórrogas, adiciones y suspensiones14. La regla de unificación se fijó antes de que se dictara la sentencia impugnada en este proceso, por lo que debía ser atendida, máxime cuando su aplicación no fue condicionada a los procesos iniciados con posterioridad a su expedición. Aquella puede desagregarse en las siguientes subreglas:

(i) El juez debe estudiar el mérito de las pretensiones, aunque la parte no haya elevado una reclamación específica, no haya formulado una salvedad o haya guardado silencio al suscribir las convenciones modificatorias durante la ejecución del contrato.

(i) El juez debe estudiar el mérito de las pretensiones, aunque la parte no haya elevado una reclamación específica, no haya formulado una salvedad o haya guardado silencio al suscribir las convenciones modificatorias durante la ejecución del contrato.

(ii) El juez debe establecer cuál fue el acuerdo de las partes y su alcance con fundamento en (a) las reglas de interpretación de los contratos, (b) las normas supletivas civiles y comerciales aplicables al tipo contractual y (c) la ejecución de buena fe del contrato.

13 SAMAI; CE; Exp. Digital; in. 16; Memorial_CHM_Concepto 080-2026(.pdf) NroActua 16. 14 “Cuando se llegue a acuerdos durante la ejecución de un contrato, el juez deberá estudiar las pretensiones, aunque la parte no haya elevado una reclamación específica o no haya formulado una salvedad cuando se firman suspensiones, adiciones o prórrogas del plazo contractual o se pactan contratos adicionales u otrosíes o haya guardado silencio al suscribir tales acuerdos. El deber del juez será desentrañar, en cada caso, cuál fue el acuerdo de las partes y su alcance según las reglas de interpretación de los contratos, las normas supletivas aplicables a los tipos contractuales contenidas en las reglas civiles y comerciales y, por supuesto, la ejecución de buena fe del contrato. Conforme a dichas reglas, establecerá si las partes pretendieron o no, con ese acuerdo, regular los asuntos cuya reclamación ahora se formula y los términos de ese pacto. De ahí que, si no se acordó nada por las partes o se guardó silencio, deberá estudiarse, en cada caso, si esas

con ese acuerdo, regular los asuntos cuya reclamación ahora se formula y los términos de ese pacto. De ahí que, si no se acordó nada por las partes o se guardó silencio, deberá estudiarse, en cada caso, si esas pretensiones judiciales tienen fundamento o no en lo pactado en el contrato y según lo que resulte probado”. C.E., Sec. Tercera, Sala Plena, Sent. 39.121 (párr. 44), jul. 27/2023. M.P. Guillermo Sánchez Luque. Sobre el contenido de la “regla de unificación” el Magistrado Ponente expresó sus reservas y cuestionamientos en el voto disidente a la sentencia.Expediente: 68001233100020090006301 (74.543)

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(iii) Con base en lo anterior, debe definir si las partes pretendieron regular los asuntos objeto de reclamación y los términos del pacto. Si nada acordaron, debe determi